長沙市建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點成效與啟迪

根據(jù)原國土資源部統(tǒng)一部署，長沙市作為全國28個完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點（以下簡稱“試點工作”）地區(qū)之一，其成果已于2018年9月通過自然資源部等有關(guān)部委的驗收，成為全國首批通過驗收的城市。

1 ?目標定位

試點之前，長沙市建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場無統(tǒng)一的交易管理機構(gòu)，相關(guān)市場制度規(guī)則不夠完善，缺乏一個統(tǒng)一的交易系統(tǒng)和實體平臺。

2017年初，試點工作開始全面啟動。試點工作堅持問題導向，以《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點方案》（以下簡稱《試點方案》）為指南，以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，以盤活存量土地，提高資源配置效率，促進持續(xù)健康發(fā)展為目的，著力構(gòu)建“四個一”，即一個土地二級市場交易管理機構(gòu)，一套土地二級市場制度規(guī)則，一套土地二級市場信息系統(tǒng)，一個土地二級市場實體平臺。在此基礎(chǔ)上，初步建成了機制完整、模式創(chuàng)新、服務健全、監(jiān)管到位、協(xié)作順暢的長沙土地二級市場體系。

2018年5月23日，“我有地·我要地”長沙土地二級市場交易平臺正式上線運行。

2018年7月31日，我市土地二級市場線下交易大廳和咨詢服務窗口正式投入運行，同時完成了全國首宗土地二級市場經(jīng)營性建設(shè)用地（長沙藍月谷商住用地）網(wǎng)上掛牌轉(zhuǎn)讓交易。

2018年9月4日，我市二級市場試點首批通過省、部驗收。

2018年11月27日，完成了第二宗經(jīng)營性建設(shè)用地（長沙含浦科教產(chǎn)業(yè)園商住用地）的網(wǎng)上掛牌轉(zhuǎn)讓交易。

2 ?工作思路

2.1提高政治站位，爭取政策支持

2.1.1充分認識完善土地二級市場的重大意義

“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押（轉(zhuǎn)讓、出租、抵押）二級市場”是在經(jīng)過兩年多的調(diào)查研究和論證，并經(jīng)國務院同意后，報請中央政治局常委會審議通過的中央深改組重要課題，體現(xiàn)的是通過頂層設(shè)計來完善土地市場的國家意志，意義重大。

2.1.2全面加強試點組織領(lǐng)導

長沙市被選入全國28個試點地區(qū)后，省市領(lǐng)導高度重視，從“講政治”的高度推進試點工作。湖南省人民政府建立了以省政府副秘書長陳仲伯為召集人的二級市場試點聯(lián)席會議制度。長沙市人民政府副市長廖建華自承接試點城市任務以來，一直把試點工作列入市政府重要議事日程，周密組織安排。

2.1.3統(tǒng)籌協(xié)調(diào)試點工作任務

2017年3月31日，長沙市人民政府副秘書長張躍先組織長沙市土地二級市場試點聯(lián)席會議，討論通過了本市試點實施方案，土地二級市場試點納入2018年長沙市重點改革任務清單。2018年1月8日，廖建華副市長組織召開國土資源專題會議，重點聽取我市土地二級市場試點工作匯報，指示要以市政府名義發(fā)文推進二級市場建設(shè)，要求二級市場交易系統(tǒng)盡快上線運行。2018年3月8日，市政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出租抵押二級市場試點工作的通知》（長政辦函〔2018〕34號），對我市試點工作的任務和要求進一步分工，明確市國資委、住建委、工商局、財政局、稅務局、規(guī)劃局，法制辦等各部門及各縣（市）、區(qū)人民政府各自的職責。2018年6月7日，市政府常務會議專題審議通過《長沙市國有建設(shè)用地使用權(quán)二級市場交易管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），6月11日，市政府正式印發(fā)《辦法》，自2018年7月1日起施行，我市土地二級市場從此有法可依。

2.2廣泛深入調(diào)研，掌握全面情況

“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，試點工作開展初期，我們?nèi)媸崂砣型恋囟壥袌鰯?shù)據(jù)，進行了系統(tǒng)分析，并形成了《長沙市土地二級市場現(xiàn)狀分析報告》，為試點工作提供了第一手參考資料。為了更有針對性、更高效、更有序地開展試點工作，試點工作人員開展了廣泛深入調(diào)研，一是調(diào)查了解轄區(qū)內(nèi)二級市場現(xiàn)狀和問題，在局領(lǐng)導帶領(lǐng)下到四縣（市）、五區(qū)調(diào)查摸底，座談討論，收集基礎(chǔ)資料。二是分組多次前往長沙經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等園區(qū)以及服務對象、相關(guān)單位走訪協(xié)調(diào)，了解其需求，協(xié)調(diào)部門聯(lián)動措施。三是赴臨沂、廈門、寧波、武漢和許昌等試點城市考察學習二級市場建設(shè)經(jīng)驗，為完善試點工作找到了參照。

2.3聚焦“放管服”，規(guī)范市場平臺

完善土地二級市場是建設(shè)我國現(xiàn)代市場體系的必然要求，也是“放管服”的重要舉措。在我市試點過程中，如何維護市場秩序，保障公平競爭，把該管的事管好、管到位，把該放的權(quán)放足、放到位，避免職能錯位、越位、缺位，最大限度發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是我們一直在思考和踐行的重點所在。

2.3.1優(yōu)化流程，縮減辦事環(huán)節(jié)

根據(jù)部《試點方案》由“國土資源部門的土地交易機構(gòu)負責土地二級市場試點工作”要求，將原由市局土地供應處辦理的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓業(yè)務調(diào)整至市國土資源交易中心辦理，并對原業(yè)務辦理流程進行系統(tǒng)優(yōu)化，使原有轉(zhuǎn)讓交易、權(quán)籍審核、登記發(fā)證3個業(yè)務流程合并為1個流程，業(yè)務辦理時限由10個工作日縮短為4個工作日。

2.3.2多方協(xié)調(diào)，創(chuàng)造市場軟件環(huán)境

因市電子政務辦提供的“政務云”服務器系統(tǒng)資源有限，為保證“我有地·我要地”平臺運行良好，我中心多次與市電子政務辦溝通，將系統(tǒng)由服務器初始4核CPU提高到12核CPU，內(nèi)存由8G提高至64G，并與市發(fā)改委、市能源局等多個部門進行對接協(xié)調(diào)，確保了“我有地·我要地”平臺運行資源充沛、運行環(huán)境安全穩(wěn)定。

2.3.3乘勢而上，夯實市場硬件設(shè)施

按照部《試點方案》線下平臺建設(shè)要求，利用市政務中心整合機會，將原國土政務分中心使用的接待窗口調(diào)整為市土地二級市場接待窗口。將原土地一級市場交易大廳進行重新布置調(diào)整為市土地二級市場交易大廳（交易大廳面積330平方米、接待窗口面積300平方米），為交易雙方以及中介提供免費的場地和便利服務。

2.3.4廣泛宣傳，擴展市場知名度

為引導、培育土地二級市場，邀約新聞媒體，抓住二級市場交易平臺上線、《辦法》施行、首宗交易地塊成交等時間節(jié)點進行宣傳報道，同時印制發(fā)放宣傳冊頁、交易指南、須知等資料，讓更廣泛的交易主體、民眾以及社會人士了解土地二級市場，知曉土地二級市場，參與土地二級市場。

2.4積極主動，開展專題研究

在部國土資函〔2018〕77號文件編制征求意見階段，我們根據(jù)自身實際，在接受“交易管理機構(gòu)的設(shè)計及人員配備”專題任務同時，又主動申請承擔“交易平臺建設(shè)問題”專題研究。今年3月，在對土地市場管理機構(gòu)和編制情況以及交易平臺建設(shè)問題進行系統(tǒng)調(diào)查研究和論證的基礎(chǔ)上，形成了兩個專題研究工作方案提綱報部備案。機構(gòu)人員課題組在市編辦的指導和支持下，堅持問題導向，廣泛開展調(diào)查研究，在區(qū)域調(diào)研的基礎(chǔ)上，先后前往湖北省武漢市土地交易中心和河南省許昌市土地二級市場交易中心就土地二級市場機構(gòu)設(shè)計等進行學習考察，結(jié)合長沙土地市場實際，提出構(gòu)建長沙特色的國土資源市場管理機構(gòu)，同時也為部土地二級市場試點提出機構(gòu)建設(shè)方案。交易平臺建設(shè)專題則是在“我有地·我要地”平臺建設(shè)項目基礎(chǔ)上，由項目建設(shè)單位市國土資源交易中心與技術(shù)支持單位長沙中智公司共同完成。

2.5全力以赴，做好市場首宗轉(zhuǎn)讓網(wǎng)掛交易

“我有地·我要地”土地二級市場交易平臺以信息集聚為核心理念，充分吸收土地一級市場網(wǎng)上掛牌交易先進經(jīng)驗，逐步升級過渡到二級市場網(wǎng)上交易。2018年7月18日，我市迎來了自“我有地·我要地”平臺運行以來的首宗轉(zhuǎn)讓地塊網(wǎng)上掛牌，從而率先在全國實現(xiàn)了土地二級市場網(wǎng)掛轉(zhuǎn)讓。首宗網(wǎng)上掛牌轉(zhuǎn)讓地塊順利成交，標志著我市土地二級市場試點取得實質(zhì)性成果。為確保交易公開公平公正，我們高度重視，對照《辦法》及相關(guān)規(guī)定，認真查驗資料、文書，核對交易流程，確保了依據(jù)充分，程序合法。

3 ?經(jīng)驗體會

3.1完善土地二級市場必須制度先行

“沒有規(guī)矩，不成方圓”，試點政策體系建設(shè)首先是深入調(diào)查研究，對原有政策中的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和存量建設(shè)用地盤活等方面的規(guī)定條款和執(zhí)行情況進行分類梳理，摸清底數(shù)，去粗取精、去偽存真，為制度優(yōu)化和更新提供現(xiàn)實基礎(chǔ)。其次是加強制度創(chuàng)新，以典型案例為線索，以法律法規(guī)為依據(jù)，根據(jù)市場實際進行制度設(shè)計，在歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實研究的基礎(chǔ)上，起草管理辦法和配套實施細則，為進一步規(guī)范市場秩序，強化市場監(jiān)管提供有力抓手。第三是著力便民惠民。在不突破現(xiàn)有法律規(guī)定的框架下，通過簡化申報材料、精簡審批流程、打通部門瓶頸等方式，構(gòu)建交易登記高效聯(lián)動、多部門協(xié)同工作的市場服務體系，提高辦事效率。

3.2完善土地二級市場必須平臺規(guī)范

要讓土地二級市場事務辦理“找得到門”，首先是建立規(guī)范合理的土地二級市場管理機構(gòu)，針對不同地方不同特點設(shè)立符合實際的管理機構(gòu)，其次是建立便捷高效的服務體系，為交易主體提供規(guī)范透明的交易流程和方便快捷的服務。第三是要建立信息集聚的信息系統(tǒng)。交易主體可以通過信息系統(tǒng)進行交易供需信息發(fā)布及互動，交易管理機構(gòu)通過互聯(lián)互通的多個部門信息系統(tǒng)完成信息的核驗，確保產(chǎn)權(quán)明晰。政府可以通過信息系統(tǒng)掌握土地市場動態(tài)，精準實施土地市場調(diào)控，企業(yè)可以通過信息系統(tǒng)了解市場行情，盤活閑置土地資源，真正實現(xiàn)“政企雙贏”。

3.3完善土地二級市場必須部門聯(lián)動

土地二級市場離不開相關(guān)部門的支持和配合。首先需要包括法院、財政、國資、稅務、國土、銀行等多機構(gòu)、多部門參與的聯(lián)動，配合自然資源部門對土地二級市場行為進行精準界定，將只要是屬于土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為全部納入土地二級市場管理。其次需要出臺松緊適度的財稅政策。對土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移行為所產(chǎn)生的稅費進行精準核算，有效解決隱形土地二級市場中產(chǎn)生的財稅流失問題。同時也要對符合條件進入平臺交易的二級市場主體實行稅費優(yōu)惠等鼓勵政策。第三需要高起點培育土地二級市場。將土地二級市場列入各級政府績效考核指標，真正把土地二級市場做大、做強、做規(guī)范，實現(xiàn)對土地資源全要素全生命周期的管理和服務。

4 ?存在的問題

4.1三項業(yè)務統(tǒng)籌難度大

據(jù)調(diào)研了解，大部分試點地區(qū)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押三項業(yè)務分散分屬不同部門管理，如我市土地現(xiàn)狀轉(zhuǎn)讓由國土資源市場管理中心辦理，抵押由不動產(chǎn)登記中心辦理，出租則由區(qū)分局辦理。我們試圖通過二級市場線上平臺實現(xiàn)信息集聚，但畢竟統(tǒng)籌難，監(jiān)管難，不利于形成規(guī)范、高效、統(tǒng)一的土地二級市場體系。

4.2稅費減免協(xié)調(diào)難度大

土地轉(zhuǎn)讓稅費較高，制訂完善差別化稅費政策是土地二級市場試點任務之一。根據(jù)我市財政和市稅務部門反饋情況，市一級財稅部門無權(quán)減免相關(guān)稅費，差別化稅費政策需經(jīng)省級以上財稅部門制定，市一級財稅部門難以作為。

4.3出租業(yè)務管理難度大

涉及到劃撥地出租，其出租主體很多是政府機關(guān)或?qū)W校、醫(yī)院等事業(yè)單位，或困難國企等，收取難度較大，且土地出租收益金全額上繳財政，如不能足額收取還要面臨問責風險，導致承擔土地出租業(yè)務管理的部門積極性不高，土地出租特別是劃撥地出租很難管理到位。

4.4轉(zhuǎn)讓盤活限制多

據(jù)了解，在閑置土地中，房地產(chǎn)類占比較高，有的省份七成以上閑置土地為房地產(chǎn)用地。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條規(guī)定，屬于房屋建設(shè)工程的，完成投資開發(fā)總額的25%以上，才能進行轉(zhuǎn)讓。這一規(guī)定，目的在于嚴格限制炒買炒賣土地牟取暴利，保證開發(fā)建設(shè)的順利實施，其當時立法初衷是好的。但是，這也限制了現(xiàn)階段閑置土地轉(zhuǎn)讓盤活，導致困難企業(yè)閑置土地處置進入“死循環(huán)”，無法實現(xiàn)真正的盤活利用。

4.5市場主體意愿不強

根據(jù)試點以來，市場需求匯總情況初步分析，凡政府平臺公司或國字號企業(yè)名下有土地需進行轉(zhuǎn)讓的，上網(wǎng)交易意愿較強，而市場主體參與意愿不強，其原因有二：一是嫌交易稅費較高，二是嫌程序麻煩且周期較長。

5 ?對策建議

5.1與時俱進放寬“準入”條件

根據(jù)我們的初步調(diào)查，現(xiàn)階段現(xiàn)實中的二級市場土地交易大部分是通過“收購公司股份”隱形實現(xiàn)，我們認為，要盡量將這一市場行為納入二級市場中來，只有這樣，二級市場才能真正具有活力。但要做到這一點，必須得到諸如工商、稅務、財政等主管部門的配合與支持，特別是土地轉(zhuǎn)讓稅收優(yōu)惠政策支持。為了充分盤活利用閑置土地，既“堵”又“疏”，我們建議對閑置土地出臺新的處置政策，對于因政府原因造成土地閑置，在消除閑置原因并達到開發(fā)建設(shè)條件后，開發(fā)企業(yè)仍無力開發(fā)的，允許該類閑置土地進入二級市場進行公開交易。

5.2建立土地出租管理模式

重點針對劃撥土地出租行為的范圍及對象、權(quán)利和義務、出租登記、管理及審批程序、收益金繳納標準、計算方式、征收辦法、管理權(quán)限等，進行具體細化和明確，并從國家層面頒布相應法規(guī)政策，便于基層操作有據(jù)可依。

5.3明確涉地司法處置渠道

通過協(xié)調(diào)，我市中級人民法院與市國土資源局簽訂了涉地司法處置信息共享協(xié)議，據(jù)市中院反饋，在土地二級市場平臺建立之前，最高人民法院已明確司法處置進淘寶、京東等五家網(wǎng)站拍賣，因此無法將涉地司法處置納入“我有地·我要地”系統(tǒng)平臺交易。建議自然資源部與最高法院進行頂層設(shè)計，將土地司法拍賣納入土地二級市場交易平臺，以利土地二級市場規(guī)范、有序、統(tǒng)一管理。

5.4促進二級市場試點成果轉(zhuǎn)化

此次土地二級市場試點雖然涉及面廣，因每個地區(qū)特點不一，部77號文也有針對性的給各個地區(qū)分派了不同的研究專題，這些專題也是各地都會遇到的一些共性難題，我們也迫切希望求解。期待頂層設(shè)計盡快固化試點成果，面向全國進行推廣，并形成二級市場管理的系列法規(guī)和制度性文件，給二級市場建設(shè)提供“尚方寶劍”。

5.5加強政府部門對二級市場的引導和管控力度

通過政府及部門聯(lián)動，引導市場主體上平臺交易。相關(guān)機構(gòu)主動積極協(xié)同，落實“放管服”，逐步使土地二級市場走上健康規(guī)范發(fā)展的軌道。