政府會計改革下高校財務(wù)治理研究

宋蕾

【摘要】? 當前，科研經(jīng)費問題頻發(fā)，財務(wù)風險增加，高校亟待實現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)型。高校應(yīng)以政府會計制度改革實施為契機，發(fā)展新理念，提升財務(wù)治理效能，助力高校的“雙一流”建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】? 政府會計;財務(wù)治理

【中圖分類號】? F810? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）07-0084-03

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020）指出，應(yīng)重點建設(shè)完善的中國特色現(xiàn)代大學制度，針對大學治理結(jié)構(gòu)做出進一步優(yōu)化，加強大學章程的設(shè)計與改進。2015年，國務(wù)院印發(fā)了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)總體方案》（國發(fā)[2015]64號），指出要推動高校綜合改革發(fā)展進程，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快“雙一流”建設(shè)。在我國現(xiàn)代大學制度建設(shè)體系中，大學治理屬于重要構(gòu)成部分，提升大學治理能力，推進治理能力現(xiàn)代化已成為高校發(fā)展的重大目標。

自2019年起，我國各高校將實行新的政府會計制度。改革后的政府會計將建立以權(quán)責發(fā)生制為核心的財務(wù)報告制度。此項改革對于提高高校會計信息質(zhì)量、準確完整反映高校資產(chǎn)負債“家底”、提升高校財務(wù)和預(yù)算管理水平、全面實施績效管理具有重要的政策支撐作用，也將對高校財務(wù)治理產(chǎn)生重大影響。政府會計改革將如何影響高校財務(wù)治理能力？高校如何借此東風提升財務(wù)治理能力？這是本文將要研究的問題。

一、高校財務(wù)治理內(nèi)涵

關(guān)于高校財務(wù)治理的涵義，文獻中有多種界定。方芳（2011）認為，大學治理即大學內(nèi)外部利益相關(guān)者協(xié)同參與學校關(guān)鍵事務(wù)決策的形式與過程，可以借助制度安排以及權(quán)力配置實現(xiàn)各方利益平衡。張維迎（2004）認為，大學治理結(jié)構(gòu)就是一整套的制度安排以實現(xiàn)大學的目標與理念。趙建榮（2008）認為，大學財務(wù)治理是參與財務(wù)活動的相關(guān)利益主體，對有關(guān)財務(wù)活動權(quán)、責、利相互制衡的一種制度。黃菊波（2003）認為，財務(wù)治理結(jié)構(gòu)是財務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的配置。

根據(jù)利益相關(guān)者理論，現(xiàn)代大學治理是外部和內(nèi)部多元主體參與治理的過程，各利益相關(guān)者分別為政府、債權(quán)人、大學校長、教師、學生以及社會群體。本文認為，高校財務(wù)治理包括三個方面：（1）具有財務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的組織機構(gòu)設(shè)置。（2）建立一整套關(guān)于財務(wù)激勵、約束、評價等的制度安排。（3）在架構(gòu)和規(guī)則的背后，是一個潛在的實質(zhì)規(guī)范，是各個利益相關(guān)者權(quán)責利的分配關(guān)系及圍繞權(quán)責利的行為準則。

二、政府會計影響高校財務(wù)治理的路徑

根據(jù)新政府會計制度的規(guī)定，基于權(quán)責發(fā)生制的財務(wù)會計和基于收付實現(xiàn)制的預(yù)算會計，通過雙報告制度，可以更全面、準確地反映高校財務(wù)狀況、運行情況和現(xiàn)金流量等信息。政府會計可以通過以下職能影響高校的財務(wù)治理。

（一）決策支持職能。新政府會計制度要求，高校對會計業(yè)務(wù)采用權(quán)責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制的雙分錄核算，可以準確反映資產(chǎn)負債和成本費用等信息，全面提升政府會計信息質(zhì)量水平，奠定良好的財務(wù)管理基礎(chǔ)，進而為高校投融資、資產(chǎn)運營等科學決策提供有力支持。

（二）信息透明化職能。政府會計基本準則確立了新的會計體系結(jié)構(gòu)，即政府預(yù)算會計與財務(wù)會計之間既能夠做到適度分離，也能夠彼此銜接，而政府會計主體則需要在提供的決算與財務(wù)報告當中，將預(yù)算執(zhí)行及財務(wù)運行的真實情況詳細且全面地體現(xiàn)出來，以增強財務(wù)的透明度，切實滿足各利益主體對高校財務(wù)信息全面性、準確性和及時性的需求，有利于提升高校財務(wù)工作透明度，促進高校治理能力的現(xiàn)代化。

（三）績效評價職能。政府會計立足于權(quán)責發(fā)生制原則，對收入以及費用支出的相關(guān)要素予以規(guī)范化，將績效、成本等現(xiàn)代理念引入到財務(wù)報告當中，可以客觀、真實地歸集和體現(xiàn)高校費用支出以及履職成本，并針對高校邊際成本等問題作出科學評價，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建并切實執(zhí)行預(yù)算績效評價制度，從而為績效評價工作奠定良好的財務(wù)信息基礎(chǔ)。

（四）監(jiān)督控制職能。通過政府會計的綜合財務(wù)報告制度與內(nèi)控審計制度，基于權(quán)責發(fā)生制的政府財務(wù)會計和基于收付實現(xiàn)制的預(yù)算會計可以起到防火墻的作用，實現(xiàn)對風險的有效管控，避免出現(xiàn)財務(wù)舞弊行為，切實增強會計信息質(zhì)量，并確保資產(chǎn)的安全性與完整性。

三、政府會計改革下高校財務(wù)治理創(chuàng)新

當前，我國高校財務(wù)治理能力缺失，主體地位未能充分發(fā)揮，經(jīng)濟決策過度依賴政府，缺乏獨立性。高校內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置有交叉又有缺失，校內(nèi)行政權(quán)力相較學術(shù)權(quán)力過大，權(quán)利關(guān)系難以平衡。高校的信息披露不夠公開、透明，各利益相關(guān)者參與民主監(jiān)督的力度不夠。高校財務(wù)制度、內(nèi)控審計制度建設(shè)有所缺失，執(zhí)行落實不到位。以政府會計制度改革為契機，高校應(yīng)重視和加強財務(wù)治理，從治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機制三方面著手，進一步規(guī)范財務(wù)行為，切實提升財務(wù)決策水平，有效規(guī)避財務(wù)風險問題，推動高校現(xiàn)代化治理發(fā)展進程。

（一）治理理念革新。思想是行動的先導，治理效能的提升應(yīng)先發(fā)展先進的治理理念。大學與企業(yè)一樣需要治理，大學應(yīng)學習借鑒已經(jīng)發(fā)展成熟的公司治理相關(guān)理論與觀念。首先，從大學領(lǐng)導層深化創(chuàng)新治理觀念，通過科學理念實現(xiàn)組織與制度的創(chuàng)新發(fā)展，對不適當?shù)慕M織和制度進行調(diào)整改革，重構(gòu)適應(yīng)“雙一流”大學建設(shè)的治理體系。其次，堅持問題導向，以解決實際問題為出發(fā)點。構(gòu)建適應(yīng)“雙一流”大學建設(shè)的治理體系必須從實際需求出發(fā)，分析問題本質(zhì)，應(yīng)用創(chuàng)新的理念和方法，給出解決高校財務(wù)治理問題的有效方案，實現(xiàn)高校財務(wù)從管理向治理的轉(zhuǎn)型。再次，大學必須從上到下高度統(tǒng)一思想，增強全員意識，開拓創(chuàng)新，明確治理目標，有充足的治理動力，形成良好的治理氛圍，依靠創(chuàng)新機制引領(lǐng)高校治理與可持續(xù)發(fā)展。

（二）治理結(jié)構(gòu)革新。用科學的機構(gòu)設(shè)置來搭建高校治理框架，是實施財務(wù)治理的組織基礎(chǔ)。為此，高校應(yīng)創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，從頂層設(shè)計上對組織機構(gòu)進行調(diào)整改革，明確財權(quán)配置——財務(wù)決策權(quán)、財務(wù)執(zhí)行權(quán)、財務(wù)監(jiān)督權(quán)，厘清相關(guān)機構(gòu)和人員的權(quán)責利。

1.圍繞董事會組建決策機構(gòu)。高校在組建董事會過程中，應(yīng)吸納各個利益相關(guān)方參與其中。在實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制下，可建立黨委書記兼任董事會主席，董事會成員包括校長、教職工代表、學生代表、政府部門代表、校友代表、社會公眾等的治理決策機構(gòu)。這樣不僅可以避免內(nèi)部人控制及內(nèi)部人思維局限性問題，還能兼顧各利益相關(guān)者的權(quán)益。董事會職能具體涉及到確立宏觀戰(zhàn)略發(fā)展目標、制定統(tǒng)一的財務(wù)政策規(guī)范、針對全局性的投融資以及項目支出等開展管理工作，開展績效業(yè)績考評監(jiān)督活動，負責審議預(yù)決算報告。同時，為體現(xiàn)專業(yè)性和科學性，董事會還可下設(shè)專業(yè)委員會，針對重大財務(wù)事項決策進行全面論證，并提出可靠建議，確保財務(wù)決策權(quán)被科學使用，為財務(wù)活動的合理決策提供支持。董事會可設(shè)立財經(jīng)委員會，主要負責分配學校資源，針對重大事項做出調(diào)查研究;設(shè)立風險控制與審計委員會，統(tǒng)一開展內(nèi)外部審計活動，針對財務(wù)風險做出準確識別與管理;設(shè)立預(yù)算委員會，負責編訂學校預(yù)算，并規(guī)劃戰(zhàn)略發(fā)展方向;設(shè)立資產(chǎn)管理委員會，負責開展學校資產(chǎn)監(jiān)督與管理工作。設(shè)立學院的黨政聯(lián)席會，主要是針對學院范圍內(nèi)各項經(jīng)濟事項進行決策，負責事項包括教學、人事、科研以及財務(wù)等。上述委員會具備鮮明的組織與運行特色，能夠?qū)＜胰藛T的群體智慧充分發(fā)揮出來，形成完善的協(xié)調(diào)合作機制，并且可以獨立行使相應(yīng)的職權(quán)，針對重大決策問題提供咨詢支持與具體建議。基于該模式所設(shè)計的高校治理結(jié)構(gòu)，能夠營造出風險可控、穩(wěn)定性好的發(fā)展環(huán)境，為學校各項治理工作提供支持。

2.完善財務(wù)治理執(zhí)行機構(gòu)。高校建立的財務(wù)執(zhí)行機構(gòu)直接負責人是校長。在實踐中，校長擔任的是高校首席執(zhí)行官的角色，全面負責日常管理與運行，其權(quán)力由董事會賦予，并對董事會負責。而被授權(quán)分管財務(wù)工作的副校長則具體開展日常財務(wù)工作，需要對校長負責，負責制定年度預(yù)決算報告，在預(yù)算內(nèi)針對重要的資金調(diào)度做出審議安排，統(tǒng)籌實施籌資以及投資等相關(guān)財務(wù)活動。在確保高校財務(wù)管理工作的效率性與專業(yè)性方面，離不開專業(yè)財務(wù)團隊的支持，所以高校要重視開展具備良好財務(wù)管理素養(yǎng)的職業(yè)經(jīng)理人培養(yǎng)工作，既可通過職業(yè)規(guī)劃培訓來實現(xiàn)，也可直接從外部引入。

3.組建全面治理監(jiān)督機構(gòu)。以教職工代表大會為核心，整合審計、監(jiān)察部門力量，共同組建監(jiān)事會，行使高校財務(wù)治理監(jiān)督權(quán)，確保監(jiān)事會監(jiān)督工作的獨立、有效。監(jiān)事會應(yīng)定期舉行會議，不僅要對董事會的重要決議事項進行監(jiān)督，還要監(jiān)督高校財務(wù)事務(wù)的執(zhí)行過程，保證其公正、有效地運行。在監(jiān)事會下設(shè)審計委員會，可將外部評價機制引入其中，聘請具備高校財務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)驗并且深諳教育管理工作的會計專家針對財務(wù)決策與執(zhí)行等作出審計評價，形成客觀公正的審計報告。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)構(gòu)建透明化與公開化的財務(wù)信息披露制度，及時、準確、完整地對外披露高校的各項財務(wù)信息。

（三）治理機制支撐。規(guī)范完善的制度體系是高校財務(wù)治理有效的保障。完善高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)體系，需要完善財務(wù)章程和制度。在高校財務(wù)章程制定過程中，需要以上級主管部門以及相關(guān)法律法規(guī)作為指導，在校董事會廣泛吸納各方意見之后，通過民主協(xié)商的方式合理制定財務(wù)規(guī)則，從而為財務(wù)治理工作提供支持。財務(wù)制度應(yīng)當重點研究成本效益機制、內(nèi)控制度、績效評價機制、信息披露制度及財務(wù)激勵約束機制等。

1.成本效益機制。若要利用有限資源獲取最大化的資源效益，則應(yīng)開展行之有效的財務(wù)成本管理工作。對高校而言，其資金主要是通過財政預(yù)算撥款獲得，在較長時間里尚未實施成本考核及核算。在實踐當中，高校需要參考借鑒企業(yè)成本觀念，針對學校既定時間段內(nèi)的經(jīng)費支出和實際成績做出全面的考核評價，借助成本對比促使管理人員形成正確的績效觀以及成本效益觀。在新政府會計制度體系當中積極引入相應(yīng)的成本概念，包括累計攤銷、累計折舊、權(quán)責發(fā)生制以及職工薪酬等，從而為高校實施成本核算奠定基礎(chǔ)。在完全成本核算過程中，需要針對學生數(shù)量與成本支出之間的依存關(guān)系分析生均成本，并與一流高校成本管理進行對比，總結(jié)其中存在的差距，確立改善方向，為構(gòu)建辦學經(jīng)費增長機制以及提升生均定額標準等提供支持，通過成本核算以及成本管理來實現(xiàn)高校資源的優(yōu)化配置。

2.內(nèi)控機制。在高校日常管理以及制度建設(shè)過程中，內(nèi)部控制至關(guān)重要，同時也是實現(xiàn)高校治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提要件。完善的內(nèi)部控制能夠提升高校財務(wù)治理水平，確保高校資產(chǎn)能夠穩(wěn)定增長。高校開展的內(nèi)部控制應(yīng)基于內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等五個基礎(chǔ)要素來進行，構(gòu)建完善的財務(wù)內(nèi)控體系，在高校文化建設(shè)中有機融入內(nèi)部控制思想，正確識別風險，針對財務(wù)風險做出全面監(jiān)控，有效提升控制活動能力，對信息系統(tǒng)進行建設(shè)與完善，貫徹執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督工作，避免流于形式。在高校日常管理中，財務(wù)內(nèi)部控制是一項關(guān)鍵要素，對高校未來的發(fā)展具有重要影響。

3.績效評價機制。在全面推動高校治理體系優(yōu)化以及增強財務(wù)治理能力方面，預(yù)算績效管理是關(guān)鍵性措施。若缺乏配套的激勵與約束機制，則預(yù)算執(zhí)行分析及實時跟蹤將會流于形式，而且還可能出現(xiàn)因信息不對稱，進而導致內(nèi)部人控制的現(xiàn)象。財務(wù)績效評價是連接日常工作、管理目標以及教研任務(wù)的紐帶，同時也是達成財務(wù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵手段。為此，高校應(yīng)該構(gòu)建完善的財務(wù)預(yù)算績效評價體系，對高校管理人員的具體行為進行引導，對財務(wù)績效管理效果做出客觀評價。評價的內(nèi)容包括目標任務(wù)、服務(wù)質(zhì)量以及績效水平等，可以把評價結(jié)果與崗位職責、薪酬待遇相關(guān)聯(lián)，貫徹落實目標責任與任務(wù)，從而提高財務(wù)工作運行效率，實現(xiàn)財務(wù)信息的透明化，避免盲目投入，嚴格預(yù)算開支行為，針對資金使用行為做出全面控制，規(guī)范預(yù)算外收入的使用，防止科研經(jīng)費被濫用或挪用，提高資金的使用水平。

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