回歸屬地管理的本源

袁慶鋒 孫晶

屬地管理作為行政管理的一種方式，始于各地總結(jié)信訪實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，并逐步擴(kuò)大范圍，其管理范圍直觀，責(zé)、權(quán)、利明晰，便于操作和運(yùn)行，體現(xiàn)了把問(wèn)題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的要求。但隨著屬地管理和“網(wǎng)格化管理”的逐步推開，問(wèn)題和矛盾也逐漸顯現(xiàn)。實(shí)際上，屬地管理在部分基層已出現(xiàn)了要管沒(méi)權(quán)、不管“背鍋”的尷尬局面，很多基層干部感覺(jué)責(zé)任非常重，但是沒(méi)有權(quán)力來(lái)完成上級(jí)所下達(dá)的任務(wù)，戲稱基層已由“上面千條線，下面一根針”演變?yōu)椤吧厦媲О彦N，下面一根釘”?；鶎又卫沓霈F(xiàn)的這些問(wèn)題，既是無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更是體制研究者改革者的“必答題”。當(dāng)前，亟需從網(wǎng)格整合設(shè)置、明晰屬地管理內(nèi)涵等入手，探究符合簡(jiǎn)約高效基層管理體制的網(wǎng)格化管理模式，尋找基層治理的有效途徑。

屬地管理之所以在實(shí)踐中出現(xiàn)這些問(wèn)題，是多種因素復(fù)雜作用的結(jié)果，有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景和主客觀原因，并在一定程度上暴露了行政管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的深層次問(wèn)題。

從大的背景看，反映出體制運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)大慣性。行政體制屬于上層建筑范疇，是由一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。我國(guó)行政體制脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其改革是與我國(guó)建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史進(jìn)程相伴相生的。實(shí)踐中我國(guó)行政體制正在摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的傳統(tǒng)行政管理模式，逐步建立以公共服務(wù)體系和服務(wù)型政府建設(shè)為核心，通過(guò)完善政府職能體系、深化機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)國(guó)家和政府治理現(xiàn)代化。但在強(qiáng)大的體制運(yùn)轉(zhuǎn)慣性下，一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理手段和方式仍或隱或顯地存在。而以層層分解指標(biāo)、級(jí)級(jí)安排任務(wù)為特征的屬地管理，正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代最常用、最好用的行政管理手段。因此，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展、社會(huì)主要矛盾深刻變化，基層治理愈加復(fù)雜和多元，有的部門總是自覺(jué)不自覺(jué)地拿起屬地管理這一手段，習(xí)慣于分解任務(wù)、督查考核、評(píng)價(jià)驗(yàn)收，這也表明我們的管理體制和方式還不能完全適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

從主觀上看，一些部門形成“減壓卸責(zé)”傾向。實(shí)施網(wǎng)格化管理的初衷是為了打通為民服務(wù)的基層脈絡(luò)，更好地推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。但部分條線部門希望“一竿子插到底”，突出部門工作要求，同時(shí)分散轉(zhuǎn)移責(zé)任。有些部門習(xí)慣了決策交給上級(jí)，責(zé)任壓給下級(jí)，任務(wù)派給基層，滿足于“以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件”，主要職責(zé)演變?yōu)椤安贾萌蝿?wù)、傳達(dá)會(huì)議、上傳下達(dá)、督查考核”。開展工作的程序主要是“開會(huì)動(dòng)員—發(fā)文布置—督查考核”，內(nèi)容多半是“高度重視”“細(xì)化措施”“督查問(wèn)責(zé)”等官話、套話。開完會(huì)、發(fā)完文件后，就等著基層報(bào)材料，最后到基層來(lái)督查考核。

從客觀上來(lái)說(shuō)，作為屬地管理的載體和實(shí)現(xiàn)形式，網(wǎng)格化管理也缺乏頂層設(shè)計(jì)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。有的條線部門在網(wǎng)格化建設(shè)中還存在各自為政現(xiàn)象，對(duì)于網(wǎng)格化管理的總體目標(biāo)、職能架構(gòu)、管理范圍和劃分標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰。有的地區(qū)和部門僅將其作為加強(qiáng)管控的手段，作為屬地管理的主要方法，致使上下級(jí)之間、條線部門之間的管理聯(lián)動(dòng)相互脫節(jié)，出現(xiàn)了網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同，加上各部門對(duì)網(wǎng)格管理的要求不一，導(dǎo)致基層無(wú)所適從，被動(dòng)接受卻又只能敷衍了事。

從深層次來(lái)看，條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系尚未理順。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是該管的不想管，想管的管不了。在群眾眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是萬(wàn)能的，什么都要負(fù)責(zé)，什么都能負(fù)責(zé)。但實(shí)際上，上級(jí)政府和條線部門在向基層布置交辦任務(wù)的時(shí)候，并未同時(shí)下放相關(guān)的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)，基層既無(wú)人辦事、又無(wú)權(quán)辦事、更無(wú)錢辦事。比如，目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人少事多的狀況普遍存在，往往一間辦公室要掛幾個(gè)牌子，每人身兼多職，并對(duì)應(yīng)著上級(jí)多個(gè)部門。再如，根據(jù)上級(jí)要求，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線上的環(huán)保、國(guó)土、住建、水務(wù)現(xiàn)在都上收一級(jí)，原來(lái)實(shí)行雙重管理的七站八所也都收回條條上去了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)更加捉襟見肘，想管也管不著。

基層是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶、服務(wù)人民群眾的平臺(tái)，其管理水平直接關(guān)系人民群眾生產(chǎn)生活，決定著黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、國(guó)家治理的根基和水平。在實(shí)踐中，無(wú)論屬地管理泛化也好，網(wǎng)格設(shè)置過(guò)濫也罷，矛盾根源還是條塊關(guān)系不平衡，總體呈現(xiàn)“條強(qiáng)塊弱”狀況。

若要回歸屬地管理與網(wǎng)格化管理的初衷和本源，還須進(jìn)一步理清條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，回歸“以塊為主”的管理體制，統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)編制資源，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。

在體制設(shè)計(jì)上，要以民為本、用戶思維?；鶎诱ㄖ饕膏l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)）作為行政管理體制的基礎(chǔ)層級(jí)，是各項(xiàng)政策落實(shí)的終點(diǎn)站，也是服務(wù)群眾、管理社會(huì)的第一線。因此，無(wú)論是在基層體制設(shè)計(jì)上，還是具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面，都要體現(xiàn)以人民為中心的改革取向，注重用戶思維、用戶體驗(yàn)、用戶便利，把方便留給群眾、復(fù)雜內(nèi)部消化、評(píng)判交給大家。具體可借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點(diǎn)和便民服務(wù)需要，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。學(xué)習(xí)借鑒江陰市徐霞客鎮(zhèn)“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、便民服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊(duì)伍、鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、指揮調(diào)度一中心”的“1+4”基層治理改革經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌優(yōu)化和綜合設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，在整合基層行政審批和公共服務(wù)職責(zé)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政綜合（便民）服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)行“一站式服務(wù)”“一門式辦理”，充分發(fā)揮綜合便民服務(wù)作用。推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺(tái)，大力推動(dòng)資源服務(wù)管理下沉，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)部門的工作對(duì)接、請(qǐng)示匯報(bào)和溝通銜接關(guān)系，不斷完善服務(wù)基層、服務(wù)群眾、服務(wù)民生的體制機(jī)制。

在屬地內(nèi)涵上，要區(qū)分事項(xiàng)、分類處置。除少數(shù)參與行政管理體制改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和參與相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革的重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍沒(méi)有執(zhí)法權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，屬地管理所屬事項(xiàng)就必須結(jié)合實(shí)際、因地制宜，在更高層次上明確管理事項(xiàng)的范圍和內(nèi)涵，不能無(wú)限擴(kuò)大、無(wú)限泛化。對(duì)于一些服務(wù)類事項(xiàng)，可按照便民高效的原則，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建立相應(yīng)的便民服務(wù)機(jī)構(gòu)，整合承接所有服務(wù)類事項(xiàng)，為企業(yè)和群眾提供全天候、全方位、全覆蓋的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。對(duì)于一些綜合治理類事項(xiàng)，可根據(jù)現(xiàn)有管理要求，在屬地管理的同時(shí)，加強(qiáng)相應(yīng)的人才、技術(shù)、資金、網(wǎng)絡(luò)端口等方面的保障，做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)。對(duì)于一些執(zhí)法類事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可配合做好相關(guān)巡查上報(bào)等工作，但主體責(zé)任必須壓實(shí)在相關(guān)條線執(zhí)法部門，切實(shí)避免發(fā)生“執(zhí)法在部門，責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn);投入靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收益歸部門;管理靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，罰沒(méi)歸部門”的情形。

在職責(zé)邊界上，要厘清主次、明晰責(zé)任。屬地管理不是萬(wàn)能的，這個(gè)屬地要有度。在條線部門交辦事項(xiàng)時(shí)，主次必須清晰、權(quán)責(zé)必須分明。對(duì)此，可探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)清單制度，明確事權(quán)的主體責(zé)任和配合責(zé)任，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)責(zé)邊界，遏制上級(jí)加壓的任性?？商剿鹘⑧l(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)準(zhǔn)入制度，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法定事權(quán)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全承擔(dān)，對(duì)于縣（區(qū)）級(jí)政府和部門授權(quán)事項(xiàng)，可由縣區(qū)本級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承擔(dān)。對(duì)于清單外事權(quán)，確需交辦實(shí)行屬地管理的，相關(guān)部門應(yīng)事先充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，列出詳細(xì)的事權(quán)目錄，明確部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)分工，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以規(guī)范承接、有序運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)按“誰(shuí)交辦、誰(shuí)出錢”的原則落實(shí)支出責(zé)任。對(duì)于條線部門職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)“不得通過(guò)簽訂責(zé)任狀、考核驗(yàn)收等方式，將工作責(zé)任轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等要求，杜絕條條干預(yù)。

在權(quán)限賦予上，要區(qū)別類型、精準(zhǔn)下放。屬地管理真正要管起來(lái)管到位，需要以下放事權(quán)為基礎(chǔ)和前提。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、吸納人口多、輻射帶動(dòng)廣，可承接更多的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。但普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力有限，放權(quán)過(guò)多反而適得其反、事倍功半。針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，賦權(quán)時(shí)需按照依法下放、精準(zhǔn)賦權(quán)原則，將點(diǎn)多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予改革鎮(zhèn)。針對(duì)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要充分尊重基層實(shí)際，成熟一批、賦予一批，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠接得住、管得好。放權(quán)的同時(shí)，還需堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾，推進(jìn)編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)與履行事權(quán)相匹配的財(cái)力，確?；鶎佑腥擞形镉袡?quán)，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。

在網(wǎng)格設(shè)置上，要整合規(guī)范、高效運(yùn)行。針對(duì)當(dāng)前基層網(wǎng)格設(shè)置過(guò)多等問(wèn)題，要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格規(guī)范整合工作，將各級(jí)各部門要求設(shè)立的網(wǎng)格整合為一個(gè)綜合網(wǎng)格。整合標(biāo)準(zhǔn)方面，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)基層事務(wù)的責(zé)任大小、網(wǎng)格半徑、力量分配等更為熟悉，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)籌規(guī)范整合各類網(wǎng)格，合理配備人員并實(shí)施管理。條線部門要給基層留出“結(jié)合實(shí)際”的空間，對(duì)基層減少過(guò)細(xì)分工和過(guò)碎的指標(biāo)要求，將工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)換到任務(wù)落實(shí)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和效能督查上。網(wǎng)格劃分方面，可按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村，劃分為1個(gè)一級(jí)網(wǎng)格、X個(gè)二級(jí)網(wǎng)格、Y個(gè)三級(jí)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備“一長(zhǎng)五員”（即網(wǎng)格長(zhǎng)、網(wǎng)格員、督查員、信息員、聯(lián)絡(luò)員和巡查員），負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)便民服務(wù)、社會(huì)管理和巡查執(zhí)法等全部事項(xiàng)。網(wǎng)格運(yùn)行方面，可開發(fā)網(wǎng)格化綜合管理服務(wù)系統(tǒng)，整合網(wǎng)格內(nèi)人口、企業(yè)、地理等各項(xiàng)基礎(chǔ)信息，接入安全、環(huán)保、水利、路燈管理等各類信息化管理端口，覆蓋人口計(jì)生、綜合治理、城市管理、信訪穩(wěn)定、衛(wèi)生健康、應(yīng)急管理、環(huán)境整治、文化教育、基層黨建等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)部門端口互聯(lián)、信息數(shù)據(jù)共享，以及智慧化管理、智能化服務(wù)。

（作者單位：中共江蘇省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室）

責(zé)任編輯：包詠菲