利益視角下城中村體制內(nèi)治理組織構(gòu)建依據(jù)和制約因素透析

姚嘉 張澤峰

摘要：隨著我國(guó)城市化快速發(fā)展，一些城市當(dāng)中的村落暴露出更多的問(wèn)題。在社會(huì)調(diào)控體制重構(gòu)中，城中村治理組織的重新界定與梳理，顯得尤為必要。本文從城中村治理組織角度切入，通過(guò)對(duì)城中村治理組織的自身解析與治理組織治理的成效觀察，試圖去對(duì)治理組織獲得新的理解，幫助其獲得更準(zhǔn)確的定位，使其更加充分發(fā)揮其作用。

關(guān)鍵詞：城中村治理? ?群體隔閡? ?管理失效

在社會(huì)調(diào)控體制重構(gòu)中，城中村治理組織的重新界定與梳理，顯得尤為必要。我們從城中村治理組織角度切入，通過(guò)對(duì)城中村治理組織的自身解析與治理組織治理的治理成效觀察，試圖去對(duì)治理組織獲得新的理解，幫助其獲得更準(zhǔn)確的定位，使其更加充分發(fā)揮其作用。

一、城中村治理組織問(wèn)題現(xiàn)狀

（一）城中村管理失效問(wèn)題嚴(yán)重

李培林認(rèn)為：“城中村存在深層次的城鄉(xiāng)差異體制因素，一是土地制度的差異，二是社會(huì)管理制度的差異，三是與土地制度和管理制度相聯(lián)系的“村集”制度?！盵1]城中村是由傳統(tǒng)農(nóng)村轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)的，以前治理組織只需要從事較為簡(jiǎn)單的管理。但是隨著內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改變，許多工作變得復(fù)雜，已有的管理方式難以進(jìn)行有效地管理。城中村出現(xiàn)了一些管理缺失問(wèn)題，比如，私自加高樓層建設(shè)，無(wú)規(guī)劃建設(shè)等，讓管理者十分為難。有些城中村出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施配套不全問(wèn)題，人口急劇增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施更新跟不上，導(dǎo)致居住環(huán)境變差，成為臟亂差的代名詞。更有些城中村出現(xiàn)了嚴(yán)重的治安管理問(wèn)題，村內(nèi)人口流動(dòng)較大，管理難度大，容易滋生黃賭毒等問(wèn)題，容易成為藏污納垢之所。

（二）城中村群體矛盾突出

近幾年來(lái)，出現(xiàn)過(guò)很因?yàn)槌侵写甯脑於l(fā)的群體性事件，在這些群體性事件出現(xiàn)的根本原因是城中村改造中的經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題。在治理改造過(guò)程中，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城中村內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變，由原來(lái)的農(nóng)業(yè)為主逐漸轉(zhuǎn)向工商業(yè)，城中村群體內(nèi)部由原來(lái)的單質(zhì)群體分化為多個(gè)群體，不同群體間的博弈，舊有秩序走向崩潰瓦解。同時(shí)治理組織本身也有可能是相關(guān)利益群體，而治理組織本應(yīng)該本著第三者的姿態(tài)，解決各個(gè)群體之間的矛盾，可是現(xiàn)在卻因?yàn)樽陨頎可胬?，使治理組織失去應(yīng)有的作用，這就使得本來(lái)就困難的改造變得尤為艱難，當(dāng)群體矛盾激化到一定階段時(shí)，就會(huì)以一種十分過(guò)激的形式表現(xiàn)出來(lái)，變成城中村的群體沖突。

（三）城中村內(nèi)群體隔閡

隨著時(shí)間的推移，城中村憑借自身的一些優(yōu)勢(shì)，使得村內(nèi)的人口數(shù)量快速上升，但是外來(lái)人口很少與原住居民產(chǎn)生更多聯(lián)系，兩者缺乏交流。同時(shí)他們對(duì)所在社區(qū)缺乏認(rèn)同感與歸屬感，流動(dòng)性極強(qiáng)，無(wú)法及時(shí)獲得有效的信息也就加大的治理組織對(duì)他們的管理難度。村內(nèi)還有一些其他群體存在，不同群體缺乏交流，群體隔閡較深。

二、城中村治理組織問(wèn)題成因

（一）生產(chǎn)關(guān)系不協(xié)調(diào)。福利與壓力同在，壓力使得城中村作為一種低級(jí)形態(tài)的城市逐漸融入，這樣的融入也需要時(shí)間。舊有的治理組織在設(shè)計(jì)之初并不需要考慮快速的城市化的需要，組織只需要幾種相對(duì)簡(jiǎn)單的功能，供他們?nèi)ス芾泶迓?，然而突如其?lái)的城市化使得這些治理組織來(lái)不及應(yīng)對(duì)，他們的轉(zhuǎn)型緩慢且艱難，然而城市化的仍在繼續(xù)，城中村經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于城中村內(nèi)制度，城中村就是在這樣畸形的管理下推進(jìn)自己村落的建設(shè)發(fā)展，治理組織本身也無(wú)法對(duì)村落的發(fā)展有一個(gè)準(zhǔn)確的定位，就使得發(fā)展越來(lái)越不協(xié)調(diào)。

（二）利益鏈條錯(cuò)綜復(fù)雜，治理組織寸步難行。鄧慶昌認(rèn)為：“城中村就是在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的束縛下，我國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊制度產(chǎn)物，......這些城鄉(xiāng)差別的二元制度體系決定了城中村改造的困難?！盵2]城中村原本處于城市的邊緣地帶，和城市界限分明。但是隨著城市化的推進(jìn)，界限分明的村落逐漸變?yōu)槌侵写?。城中村憑借自身優(yōu)勢(shì)，吸引著許多外來(lái)人員前來(lái)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，城中村不僅提供住房餐飲，還提供一些其他服務(wù)。但是管理者的參與其中的行為，破壞公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，損害公信力。并且治理組織機(jī)械而簡(jiǎn)單的處理問(wèn)題的方式，治理效果十分不理想，甚至一些村落出現(xiàn)了涉黑組織比政府設(shè)立的基層群眾自治組織還要管用的現(xiàn)象，這是十分讓人擔(dān)憂的。

（三）治理組織本身主體定位不明確，管理不到位。隨著城市化的高速推進(jìn)，農(nóng)民的土地被用作建設(shè)用地，它們也不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活動(dòng)，村落結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，村委會(huì)在某種程度上無(wú)法有效管理。城中村改造中，通行的辦法是撤村改制，村委會(huì)改成居委會(huì)，設(shè)立街道辦事處，但是行政化傾向使得居委會(huì)喪失自治功能，街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)，但是本身權(quán)責(zé)有限，難以有效管理問(wèn)題重重的城中村，多個(gè)主體反而使得治理組織在對(duì)面城市化進(jìn)程的城中村問(wèn)題上，一直處于一種管理上的失職狀態(tài)。作為政府和村民中間的橋梁，如果治理組織對(duì)自己的定位不清，是很難起到交流溝通的作用，也就難以有效消除政府和村民之間產(chǎn)生誤解，從而拖慢改造的節(jié)奏。

三、對(duì)策及建議

（一）推動(dòng)治理組織者自身的變革

治理組織面臨新環(huán)境，面對(duì)新挑戰(zhàn)，舊有模式處于失效邊緣，需要對(duì)其管理方式予以優(yōu)化，對(duì)其職能進(jìn)行調(diào)整。面對(duì)城中村經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)環(huán)境等方面的重大變化，應(yīng)采取更加靈活的策略方法。

從政府上，遵循一些發(fā)達(dá)城市建設(shè)的好理念，為確保城市建設(shè)的更好，當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)當(dāng)重新思考我們的城市該怎么規(guī)劃、結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀?、歷史、地理、資源特點(diǎn)和發(fā)展期前景，將城市進(jìn)行一個(gè)全新的定位。這樣統(tǒng)一城市規(guī)劃將城中村與城市緊密結(jié)和起來(lái)，推進(jìn)城中村的快速發(fā)展。

從社區(qū)管理上，加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，引導(dǎo)外來(lái)人口融入，采取、積極主動(dòng)的管理。加大宣傳社區(qū)歸屬感，設(shè)置一定的鼓勵(lì)政策，吸引其參與，加強(qiáng)外來(lái)人員對(duì)社區(qū)的歸屬感，使其有“此處便是家”的社區(qū)理念，這樣不僅有利于推進(jìn)城中村的治理與發(fā)展，更有利于推進(jìn)城市化建設(shè)。

（二）制度化，規(guī)范化，建立公開透明的管理模式

從規(guī)范層面上，公開討論收集意見，針對(duì)性解決。塑造居民信心?；鶎尤罕娮灾谓M織是作為人民代表制度的重要補(bǔ)充，合理運(yùn)用基層組織的權(quán)利，將村中的村民及時(shí)地召集在一起并發(fā)表看法，將村民所反映的意見與問(wèn)題，有針對(duì)性逐一解決，這不僅是在無(wú)形之中破除阻礙，同時(shí)也是權(quán)利的使用更加規(guī)范，真正意義上做到人人心里有數(shù)。

從制度層面上，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督治理組織的權(quán)力使用，讓權(quán)力在陽(yáng)光下行使，做到公正公信。自治組織在對(duì)權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)充的同時(shí)，也在加強(qiáng)對(duì)權(quán)利的監(jiān)督。權(quán)利正因?yàn)橛辛巳嗣竦膮⑴c才會(huì)變得更加合理，同樣在城中村改造中正因?yàn)橛辛舜迕竦膮⑴c改造菜戶順利，切實(shí)解決村民心中疑問(wèn)才改造城中村真正的問(wèn)題。讓權(quán)利在陽(yáng)光下，讓村民切實(shí)看到權(quán)利行進(jìn)過(guò)程，就是破除心中疑慮的最好手段。只有這樣村民才會(huì)對(duì)制度更加認(rèn)可，我們的制度才能不斷完善，不斷符合人民當(dāng)前切實(shí)需求，將改造更好地進(jìn)行下去。

（三）發(fā)揮政府和治理組織作用，引導(dǎo)加快城中村的無(wú)形改造

有形的改造終會(huì)造成對(duì)家園印象的破壞，只有將無(wú)形的改造深入人心，我們的改造才會(huì)真正徹底有效。為了使我們的城中村能夠和城市更好地在一起，實(shí)現(xiàn)對(duì)城中村改造，實(shí)現(xiàn)這些村落的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，社會(huì)管理形態(tài)和人文城市化。為此，應(yīng)該按照經(jīng)濟(jì)組織形式，自治管理體制等同步轉(zhuǎn)變的原則，加強(qiáng)對(duì)城中村改造相關(guān)配套政策的研究、完善相關(guān)的政策規(guī)定和實(shí)施辦法，努力把城中村建設(shè)成為現(xiàn)代化新型文明社區(qū)，提升我們這個(gè)城市的美好印象。

城中村改造并非一天就可以完成的事情，它既需要城市的規(guī)劃者們對(duì)我們的城市合理規(guī)劃，又要涉及到政策制定者們對(duì)現(xiàn)在的制度及體制的更進(jìn)一步，這些都是需要他們?cè)趯?shí)踐中不斷思考、總結(jié)，還要考慮到當(dāng)?shù)氐那闆r，采取切實(shí)可行的運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)城中村落與我們的城市很好的在一起，實(shí)現(xiàn)村民到市民的自然融合和轉(zhuǎn)換。

參考文獻(xiàn)：

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