公辦高校內(nèi)部治理核心要素分析

于強(qiáng)

【摘 要】 文章論述了公辦高校內(nèi)部治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其存在的主要問題，認(rèn)為良性內(nèi)部治理應(yīng)該體現(xiàn)如下四種核心要素：民主治理、依法治理、權(quán)利制衡、學(xué)術(shù)本位。

【關(guān)鍵詞】 國辦高校;權(quán)利結(jié)構(gòu);內(nèi)部治理要素

公辦高等學(xué)校是我國高等教育的最早形態(tài)，也是我國高等教育的核心載體。本文在建設(shè)中國特色社會(huì)主義高校的大背景下，結(jié)合現(xiàn)代大學(xué)制度的核心理念和科學(xué)構(gòu)架，探討我國公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理的主要權(quán)力和核心要素。

一、公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)

1、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

為了保證社會(huì)主義辦學(xué)方向，培養(yǎng)中國特色社會(huì)主義合格建設(shè)者和可靠接班人，發(fā)揮中國共產(chǎn)黨基層組織在國辦高校中的領(lǐng)導(dǎo)作用是必須的，也是符合中國國情、具有中國特色的。根據(jù)《高等教育法》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》等規(guī)定，結(jié)合高校治理實(shí)踐，高校黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力主要包括四個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，即高校黨委加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的全面領(lǐng)導(dǎo)，承擔(dān)辦學(xué)治校和管黨治黨主體責(zé)任，履行把方向、管大局、作決策、保落實(shí)的職責(zé)。二是決策權(quán)力，即討論決定學(xué)校改革、建設(shè)、發(fā)展以及基本管理制度等重大事項(xiàng);討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人人選等。三是保障權(quán)力，即全面貫徹黨的路線、方針、政策，保證辦學(xué)的社會(huì)主義方向，組織領(lǐng)導(dǎo)思想政治工作、德育工作和精神文明建設(shè)，維護(hù)學(xué)院穩(wěn)定，保障和推進(jìn)改革、建設(shè)和發(fā)展的各項(xiàng)工作。四是監(jiān)督權(quán)力，即監(jiān)督校長和學(xué)術(shù)委員會(huì)執(zhí)行黨的路線、方針、政策，執(zhí)行黨委的決定，堅(jiān)持依法辦學(xué)、按章辦事、校務(wù)公開、民主監(jiān)督，提高治理效率。

2、行政（校長）權(quán)力

行政權(quán)力在權(quán)力功能上主要是一種管理權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力，當(dāng)然在管理的過程中也包括一定的決策權(quán)力。根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，結(jié)合高校治理實(shí)踐，校長的行政權(quán)力主要包括：第一，執(zhí)行權(quán)力，即組織對(duì)黨委決定的重大事項(xiàng)的貫徹、實(shí)施、檢查。定期向?qū)W校黨委和教職工代表大會(huì)通報(bào)和報(bào)告工作，實(shí)行校務(wù)公開。第二，決策管理權(quán)力，具體包括擬訂學(xué)校建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，制定內(nèi)部規(guī)章制度和年度、學(xué)期工作計(jì)劃并組織實(shí)施;擬訂和執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，保證學(xué)校資金的安全、合理使用。保護(hù)校產(chǎn)，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益;擬訂行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整及撤消方案，擬訂年度招生計(jì)劃、分配計(jì)劃、進(jìn)人計(jì)劃;制定公派出國人員學(xué)習(xí)進(jìn)修計(jì)劃及方案;按照干部管理權(quán)限負(fù)責(zé)干部的選拔、任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲、教育、管理、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督;組織專業(yè)技術(shù)職稱評(píng)定及教師和內(nèi)部工作人員的聘任、解聘工作;宏觀上對(duì)學(xué)生進(jìn)行行政管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分;組織開展對(duì)外合作與交流活動(dòng);代表學(xué)院對(duì)外簽署協(xié)議等等。

3、學(xué)術(shù)管理權(quán)力

學(xué)術(shù)管理指“人們對(duì)于以學(xué)術(shù)事務(wù)為對(duì)象和以學(xué)術(shù)事務(wù)為內(nèi)容的管理”，[1]學(xué)術(shù)管理權(quán)力就是指對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。學(xué)術(shù)管理權(quán)力主要是對(duì)學(xué)科、專業(yè)設(shè)置，教學(xué)、科研計(jì)劃方案，教學(xué)、科研成果等學(xué)術(shù)事項(xiàng)進(jìn)行管理的權(quán)力;另一方面，要為學(xué)術(shù)管理權(quán)力的行使提供符合學(xué)術(shù)特征的程序，使其行使規(guī)范并受到必要的制約。

二、公辦高等學(xué)校內(nèi)部治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)存在的問題

由于長期以來官僚主義的思想意識(shí)和行政主導(dǎo)的管理模式，導(dǎo)致了目前在高校內(nèi)部治理中存在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系失衡現(xiàn)象，比如大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力泛化，學(xué)術(shù)權(quán)力淡化，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力界限模糊，學(xué)術(shù)權(quán)力合法性缺乏相關(guān)法律制度的保障等，這對(duì)學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)發(fā)展是極其不利的。合理有效的高校內(nèi)部治理必須嚴(yán)格區(qū)分兩種權(quán)力并嚴(yán)格劃定兩種權(quán)力行使的范圍和發(fā)揮作用的邊界，防止兩種權(quán)力的越位、錯(cuò)位、交叉帶來的治理失范、資源浪費(fèi)、效率低下和顯失公平。在學(xué)術(shù)管理活動(dòng)中，科學(xué)和合理的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)該是學(xué)術(shù)管理權(quán)力起主導(dǎo)和支配作用，行政權(quán)力提供必要保障，服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力。

三、高等學(xué)校良性內(nèi)部治理的核心要素

1、民主治理

如果說高校在外部治理中更強(qiáng)調(diào)集中和效率，則內(nèi)部治理無疑是更注重民主的，因?yàn)楦叩葘W(xué)校是不同于官僚機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)自由的精神追求反映在其內(nèi)部治理上就是要尊重不同的意見，就是要民主。高校治理的主體除了包括各種權(quán)力的載體而外，還包括廣大的教職員工和學(xué)生，要治理好學(xué)校，保證學(xué)校決策及其執(zhí)行的科學(xué)性、有效性、公正性，就必須充分反映和體現(xiàn)所有主體的意愿，讓大家都有機(jī)會(huì)參與，都有機(jī)會(huì)說話。因此高校治理中的一切制度設(shè)計(jì)均要以保護(hù)教師、學(xué)生權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，也就是教育要以學(xué)生為本，以學(xué)生為主體，辦學(xué)要以教師為本，以教師為主體。在制度實(shí)施上，也要體現(xiàn)人文關(guān)懷，構(gòu)建以人為本的和諧校園，充分保障教師和學(xué)生的合法權(quán)益，各種權(quán)力在行使的過程中，在兼顧好民主與集中的關(guān)系的前提下，要體現(xiàn)民主的要求。

根據(jù)我國《高等教育法》的規(guī)定，教代會(huì)是高校職工參與學(xué)校民主決策和民主監(jiān)督的重要形式和機(jī)構(gòu)。教代會(huì)主要從三個(gè)方面發(fā)揮民主管理和民主決策的作用：一是討論學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)方案、改革措施等重大問題;二是討論通過教職工獎(jiǎng)懲辦法等與教職工切身利益密切相關(guān)的規(guī)章制度;三是討論決定有關(guān)教職工福利待遇事項(xiàng)等。另外，校務(wù)公開是民主辦學(xué)的要求，是實(shí)現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策，尊重教職工和學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要方式?？傊ＷC內(nèi)部治理的民主性，關(guān)鍵的是要保障決策管理的廣度和深度。

2、依法治理

法律是社會(huì)控制最有效的手段，學(xué)校的管理教育屬于一項(xiàng)重要的社會(huì)事務(wù)，其管教行為必須納入法制化的軌道，實(shí)行依法治理。學(xué)校作為依法治國的主體，其必須遵守憲法和法律，其行為也必須在法律約束范圍之內(nèi)，并最大限度地保護(hù)學(xué)生和教師的合法權(quán)利。

學(xué)校治理中要嚴(yán)格按照國家法律，主要是教育方面法律的原則與規(guī)定，開展教育教學(xué)活動(dòng)，尊重學(xué)生人格，維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益，逐步形成符合法治精神的育人環(huán)境，不斷提高學(xué)校管理者、教師、學(xué)生的法律素質(zhì)，不斷完善學(xué)校各項(xiàng)民主管理制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校各項(xiàng)教學(xué)管理工作的依法化、制度化、規(guī)范化、程序化，讓學(xué)校依法自主辦學(xué)、自主管理、依法接受監(jiān)督。這就要求在法治校園背景下的權(quán)力設(shè)定與權(quán)力配置必須遵循權(quán)力法定的原則，即各種權(quán)力都要有法律依據(jù)，都必須源于法律并最終受制于法律。對(duì)學(xué)校的依法治理應(yīng)該做廣義的解釋，除了包括按照法律治理外，還必須包括依照行業(yè)的守則，按照學(xué)校的章程和內(nèi)部規(guī)范進(jìn)行治理。當(dāng)然法治化校園狀態(tài)下的“法”一定必須是良法，這本身就是實(shí)質(zhì)法治與形式法治的本質(zhì)區(qū)別，而我們追求的無疑是實(shí)質(zhì)法治。

3、權(quán)力制衡

有權(quán)力就必須有監(jiān)督，因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，[2]著名政治學(xué)家阿克頓勛爵也曾經(jīng)說過“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)地腐敗”，因此對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是必須的。權(quán)力監(jiān)督的方式有許多種，對(duì)權(quán)力進(jìn)行事后的具體監(jiān)督或稱為個(gè)案監(jiān)督是一種有效的手段和方式，也是制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，但事后監(jiān)督有許多毛病，特別是對(duì)權(quán)力傾軋導(dǎo)致的對(duì)良性秩序的損害毫無辦法或于事無補(bǔ)，應(yīng)該考慮通過事先制度設(shè)計(jì)和安排對(duì)權(quán)力的濫用和腐敗設(shè)置障礙，于是權(quán)力分離和權(quán)力制衡是必要的。

學(xué)校黨委與行政之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、決策與執(zhí)行的關(guān)系，是黨的權(quán)力對(duì)行政（校長）權(quán)力的一種監(jiān)督和制約。學(xué)術(shù)管理權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)做出決策后具體由行政職能部門組織實(shí)施，體現(xiàn)了學(xué)術(shù)管理權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制約，同時(shí)，行政權(quán)力通過制度設(shè)計(jì)，使學(xué)術(shù)管理權(quán)力保持在合理限度內(nèi)行使，體現(xiàn)了行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)管理權(quán)力的制約。再有，教職工代表大會(huì)通過聽取、討論校長工作報(bào)告和學(xué)校改革、建設(shè)、發(fā)展等重大方案對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，民主黨派通過參政議政對(duì)黨的權(quán)力、行政權(quán)力也進(jìn)行監(jiān)督。

4、學(xué)術(shù)本位

大學(xué)本質(zhì)上是一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，但在長期的行政權(quán)力主導(dǎo)下形成的行政本位、官本位等現(xiàn)象目前在大學(xué)里還不同程度存在，有悖于“學(xué)術(shù)文明”，不符合大學(xué)的核心理念，不利于高等學(xué)校的發(fā)展。學(xué)校雖然具有行政權(quán)力，但其畢竟不是行政機(jī)關(guān)，高等學(xué)校作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，其以學(xué)術(shù)價(jià)值為導(dǎo)向，教育、教學(xué)以培養(yǎng)人格健全、心智發(fā)達(dá)的人才為宗旨，科學(xué)研究以探索真理為目的。“所謂大學(xué)者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也?！币虼耍皩W(xué)術(shù)本位”，應(yīng)注重精神自由、學(xué)術(shù)自由，尊重學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)威，重視學(xué)術(shù)發(fā)展。在高等學(xué)校里，專家教授的學(xué)術(shù)權(quán)威必須得到充分的尊重，學(xué)術(shù)權(quán)力在內(nèi)部治理中要發(fā)揮重要的作用。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 秦惠民.學(xué)術(shù)管理活動(dòng)中的權(quán)力關(guān)系與權(quán)力沖突”.載勞凱聲主編：《中國教育法制評(píng)論》（第1輯）[M].教學(xué)科學(xué)出版社，2002.7.1.

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