美麗中國(guó)建設(shè)是國(guó)家林草局的使命與擔(dān)當(dāng)

繆宏 耿國(guó)彪

今年的全國(guó)兩會(huì)中，來(lái)自林草系統(tǒng)的代表委員格外活躍，他們?yōu)榱松鷳B(tài)文明建設(shè)、美麗中國(guó)建設(shè)、林草業(yè)精準(zhǔn)扶貧、綠色發(fā)展等涉及國(guó)家生態(tài)安全和民生福祉的多個(gè)領(lǐng)域建言獻(xiàn)策，希望我國(guó)的林草事業(yè)在新的一年中取得更大的發(fā)展。全國(guó)政協(xié)常委、國(guó)家林業(yè)和草原局副局長(zhǎng)劉東生在兩會(huì)期間提交了兩個(gè)提案，一個(gè)是關(guān)于自然保護(hù)地立法方面的問(wèn)題，一個(gè)是鐵皮石斛的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。他認(rèn)為，在美麗中國(guó)建設(shè)和林業(yè)草原扶貧工作中，林業(yè)草原系統(tǒng)義不容辭要肩負(fù)更大的使命與擔(dān)當(dāng)。

自然保護(hù)地需要立法

記者：劉常委，您好。去年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，全國(guó)的自然保護(hù)地劃入了林草部門管理，包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、海洋保護(hù)區(qū)、自然遺跡等。這些自然保護(hù)地過(guò)去分散在若干個(gè)部門，通過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革，歸并到一個(gè)部門管理，應(yīng)該說(shuō)更有利于科學(xué)、統(tǒng)一的施策。您在今年的兩會(huì)中也提出了相關(guān)的提案，為加快自然保護(hù)地立法鼓與呼，請(qǐng)您談?wù)勌岚府a(chǎn)生的背景和相關(guān)內(nèi)容。

劉東生：自然保護(hù)地是保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)和珍貴自然資源的精華地區(qū)，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的重要載體。目前，我國(guó)共有國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等各類自然保護(hù)地1.18萬(wàn)個(gè)，面積占國(guó)土總面積的18%左右，有效保護(hù)了我國(guó)最典型的森林、草原、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)，最珍貴的野生動(dòng)植物資源，最具保護(hù)價(jià)值的自然遺產(chǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要建立國(guó)家公園體制。黨的十九大進(jìn)一步明確，要建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。其中，完備的法律體系是基礎(chǔ)。

從當(dāng)前看，自然保護(hù)地立法任重道遠(yuǎn)。一是缺乏一部具有綱領(lǐng)性的自然保護(hù)地法，明確保護(hù)地基本價(jià)值、功能、保護(hù)目標(biāo)和原則，宣示國(guó)家對(duì)自然保護(hù)地的基本綱領(lǐng)和政策。二是針對(duì)不同類型自然保護(hù)地的專門性法律法規(guī)不完備。不同類型的自然保護(hù)地在自然屬性、保護(hù)對(duì)象、利用價(jià)值、體制機(jī)制、政策措施、監(jiān)管執(zhí)法等方面各有特性，有的尚未有法律規(guī)范，已有的也急需修改完善。特別是國(guó)家公園作為我國(guó)自然保護(hù)地最重要類型之一，需要專門立法。三是現(xiàn)行《自然保護(hù)區(qū)條例》急需修改?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》1994年頒布實(shí)施，除了2011年、2017年打捆修改外，一直未作實(shí)質(zhì)性修改。這部條例在管理體制、設(shè)立程序和保護(hù)管理基本制度等方面，特別是在處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系上已有顯著與實(shí)踐脫節(jié)之處。我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)2750個(gè)（其中國(guó)家級(jí)474個(gè)），如不及時(shí)修改，會(huì)給針對(duì)自然保護(hù)區(qū)開展的各種督察執(zhí)法活動(dòng)帶來(lái)負(fù)面影響，也會(huì)對(duì)一些正常的保護(hù)活動(dòng)和合理的利用活動(dòng)帶來(lái)困惑。

因此，我建議：第一，把《自然保護(hù)地法》盡快列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。建立基本法+專類保護(hù)地法模式，《自然保護(hù)地法》作為規(guī)范各類自然保護(hù)地行為的上位法，明確保護(hù)和管理的基本原則，各類自然保護(hù)地則在《自然保護(hù)地法》統(tǒng)領(lǐng)下制修訂相應(yīng)法律法規(guī)，體現(xiàn)共性別和特性的要求。

第二，把《自然保護(hù)區(qū)條例》修改納入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。鑒于現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)在管理和執(zhí)法中面臨的突出矛盾，在《自然保護(hù)地法》出臺(tái)前，為避免現(xiàn)有矛盾進(jìn)一步加劇甚至引發(fā)新的矛盾，建議司法部先行啟動(dòng)《自然保護(hù)區(qū)條例》修訂。其中，一是在明確應(yīng)設(shè)立保護(hù)區(qū)區(qū)域的同時(shí)，也要限定不宜納入保護(hù)區(qū)的情形，如村鎮(zhèn)所在地、傳統(tǒng)居住地、國(guó)家重要戰(zhàn)略資源開發(fā)區(qū)等，同時(shí)應(yīng)盡可能地把對(duì)農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)生活的影響降到最低。二是將現(xiàn)有的“核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)”重新分類為“禁止活動(dòng)區(qū)”和“限制活動(dòng)區(qū)”，在“禁止活動(dòng)區(qū)”內(nèi)應(yīng)允許開展林草防火、有害生物防治等正常的保護(hù)管理活動(dòng)及相應(yīng)保護(hù)設(shè)施建設(shè);在“限制活動(dòng)區(qū)”內(nèi)應(yīng)允許在有效保護(hù)自然生態(tài)、物種安全的前提下開展旅游康養(yǎng)等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。

加大石斛種源資源保護(hù)建設(shè)

記者：我們知道，我國(guó)傳統(tǒng)道地藥材多數(shù)都產(chǎn)自山區(qū)林區(qū)，發(fā)展中國(guó)特色中醫(yī)藥離不開生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和森林、濕地、荒漠、草原的保護(hù)。您在今年的兩會(huì)中也就加大石斛種源資源保護(hù)建設(shè)發(fā)展中國(guó)特色中醫(yī)藥提出了提案，請(qǐng)您談?wù)勀谶@方面的思索。

劉東生：黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展，十九大報(bào)告高度重視發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)，提出要“堅(jiān)持中西醫(yī)并重，傳承發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)”。習(xí)近平總書記在考察珠海橫琴新區(qū)粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園時(shí)指出了“中醫(yī)藥學(xué)是中華文明的瑰寶”;在視察了海口火山石斛園區(qū)時(shí)提出“鄉(xiāng)村振興要靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要走出一條人無(wú)我有，科學(xué)發(fā)展，符合自身實(shí)際道路”重要指示。

石斛是我國(guó)傳統(tǒng)名貴中藥材，早在1500多年前《神農(nóng)本草經(jīng)》中就有關(guān)于石斛的藥用記載，唐代開元年間《道藏》把石斛視為中華九大仙草之首?，F(xiàn)代藥理學(xué)研究表明，石斛具有抗氧化、抗衰老、改善肝功能、治療自內(nèi)障、增強(qiáng)人體免疫力、降血糖、抗血栓、抗腫瘤、抗誘變、抗菌、促消化等作用。石斛經(jīng)歷了千年的應(yīng)用和研究，成為中醫(yī)藥中最具特色的中藥藥源。2018中國(guó)鐵皮石斛產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)石斛年產(chǎn)值約500億元，帶動(dòng)了一批貧困地區(qū)的農(nóng)民脫貧致富，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

目前，石斛產(chǎn)業(yè)正處于由自發(fā)種植利用向?yàn)橹嗅t(yī)藥提供良源良材轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)階段石斛產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在無(wú)序采摘導(dǎo)致原生地石斛已接近瀕臨滅絕的臨界點(diǎn)、工業(yè)化的生產(chǎn)模式導(dǎo)致石斛喪失生物的多樣性和成長(zhǎng)性、大棚種植方式導(dǎo)致石斛藥用和食用價(jià)值銳減、多種石斛混種導(dǎo)致石斛種源純正性丟失等問(wèn)題和隱患，將制約和影響石斛作為中醫(yī)藥源的充分開發(fā)利用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界石斛大約有1500種，我國(guó)現(xiàn)有76種，是世界上石斛利用大國(guó)，卻不是種源大國(guó)，藥用石斛近年來(lái)主要依靠東南亞國(guó)家進(jìn)口，但資源有限，并且部分國(guó)家已開始限制出口。正是這種資源的稀缺性，將使具有藥用價(jià)值的石斛長(zhǎng)期處于供需矛盾之中。我們必須從現(xiàn)在開始加大對(duì)石斛種源資源的保護(hù)、收集和利用，夯實(shí)石斛利用大國(guó)的基礎(chǔ)，助力中醫(yī)藥發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從上世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)有不少高校、研究院所開展了石斛種源收集工作，但最多收集到百種石斛種源，目前全球最大的石斛種源資源庫(kù)在瑞麗干邦亞石斛莊園，現(xiàn)有石斛種源1086種，2016年11月被列為第二批國(guó)家林木種質(zhì)資源庫(kù)。我建議，一是國(guó)家藥監(jiān)局進(jìn)一步重視石斛產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并對(duì)國(guó)家石斛種源資源庫(kù)申報(bào)保健品、藥品等方面給予支持。二是國(guó)家發(fā)改委在石斛產(chǎn)業(yè)發(fā)展及鼓勵(lì)、引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與種源資源庫(kù)建設(shè)等方面給予政策支持。