減稅降費：統(tǒng)籌當(dāng)前和中長期發(fā)展目標(biāo)的必然選擇

蔣震

2019年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上作政府工作報告時提出：“實施更大規(guī)模的減稅”，“明顯降低企業(yè)社保繳費負(fù)擔(dān)”，“確保減稅降費落實到位”，“全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負(fù)擔(dān)近2萬億元”，繼續(xù)深化近年來減稅降費的政策格局，力度之大、內(nèi)容之豐富，讓整個市場十分振奮，必將有效發(fā)揮積極財政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，極大提振了市場對有效應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和中長期轉(zhuǎn)型發(fā)展的信心。從當(dāng)前逆周期宏觀調(diào)控和中長期實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、加快新動能培育來看，會有雙重效果。

一、減稅降費是應(yīng)對當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的必然選擇

去年年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢作了全面研判，指出“要看到經(jīng)濟(jì)運行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力”，并提出“六穩(wěn)”的理念方針。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運行如此復(fù)雜的條件下，黨中央和國務(wù)院審時度勢，將減稅降費作為逆周期調(diào)節(jié)的重要政策選擇，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段來看，具有內(nèi)在邏輯性。

實施積極財政政策既可以選擇擴(kuò)張財政支出的方式，又可將減稅降費作為手段，孰優(yōu)孰劣，取決于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局和特征，這一點可以利用以往的宏觀經(jīng)濟(jì)政策實踐作為參照系。無論是上世紀(jì)末的亞洲金融危機(jī)也好，還是2008年全球金融危機(jī)也好，我們無一例外地將擴(kuò)張財政支出作為應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)下行的主要政策手段，特別是增加對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，在幫助我國走出危機(jī)陰霾中發(fā)揮了不可替代的功能作用。而當(dāng)前與那些年份相比，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局發(fā)生了巨大變化：

一是兩者所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同。如果將經(jīng)濟(jì)體的轉(zhuǎn)型升級看作是“建房”，那么這個過程可分成“打地基”、“主體工程建設(shè)”和“建成后運營維護(hù)”三個階段。無論是上世紀(jì)末還是2008年，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段仍然處于前兩個階段，整個經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型對基礎(chǔ)設(shè)施的需求非常旺盛，基礎(chǔ)設(shè)施仍然總體處于短缺狀態(tài)，這種情況下擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的有效需求顯然能夠適應(yīng)這種發(fā)展階段，政府實施以擴(kuò)大投資為主要內(nèi)容的政策效果十分明顯，既能夠讓整個經(jīng)濟(jì)擺脫危機(jī)影響，又能夠?qū)崿F(xiàn)高速經(jīng)濟(jì)增長率。對此，很多人認(rèn)為，在這么短的時間內(nèi)，中國取得如此之大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就，簡直就是世界奇跡！而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是無止境的，隨著基礎(chǔ)設(shè)施存量不斷擺脫短缺狀態(tài)、趨于飽和，再一味用擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資的方式拉動經(jīng)濟(jì)增長，顯然邊際效應(yīng)在不斷遞減，而且會造成局部基礎(chǔ)設(shè)施過剩，對中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不利的。這種情況下，激發(fā)市場主體的活力，增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動的動力，通過創(chuàng)新驅(qū)動來構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新動能，成為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的核心和關(guān)鍵，減稅降費便成為政策的必然選擇。

二是中國特色社會主義進(jìn)入新時代后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入更加成熟穩(wěn)定的發(fā)展階段，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。財政支出手段往往是政府主導(dǎo)的一種政策方式，支出的方向和力度取決于政府對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的整體把控，在上世紀(jì)末和2008年危機(jī)來臨時，黨中央和國務(wù)院果斷抉擇、精準(zhǔn)施策，事實表明應(yīng)對危機(jī)的政策總體是非常成功的。而到了今天，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷走向成熟穩(wěn)定的階段，與擴(kuò)大財政支出相比，特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，減稅降費更能夠增強(qiáng)市場主體的發(fā)展能力，發(fā)揮其積極性、主動性，強(qiáng)化市場在資源配置中的決定性作用，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制走向不斷成熟提供良好的政策環(huán)境。

三是減稅降費發(fā)揮了普惠性政策效果，極大提振市場主體的信心，有效改善市場預(yù)期。與1997年亞洲金融危機(jī)和2008年國際金融危機(jī)大為不同的是，近期宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下的市場主體預(yù)期較為低迷，根源在于市場主體對短期應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)下行和中長期發(fā)展信心不足。2018年11月，習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上的講話指出：“對高質(zhì)量發(fā)展的要求，民營企業(yè)和國有企業(yè)一樣都需要逐步適應(yīng)”，“保持定力，增強(qiáng)信心，集中精力辦好自己的事情，是我們應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的關(guān)鍵”。與財政支出相比，減稅降費更加強(qiáng)調(diào)普惠性，更加強(qiáng)調(diào)為市場主體創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，更加從完善市場經(jīng)濟(jì)體制方面為市場競爭保駕護(hù)航，讓市場活力更加充分迸發(fā)，變壓力為動力，變遲疑為堅定。對于當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)來說，市場主體的發(fā)展信心無比寶貴，減稅降費將極大增強(qiáng)市場主體的信心，改善預(yù)期，可謂是及時雨！

二、減稅降費著眼于建立與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的稅制體系，從根本上增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展動力

從中長期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展來看，我們當(dāng)前處于從中等收入階段向中高收入發(fā)展階段升級的關(guān)鍵節(jié)點，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力成為中長期發(fā)展的重要任務(wù)和目標(biāo)，減稅降費的總體安排要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展格局。

一是堅定不移地堅持市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的基本原則。從中長期來看，如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，深化社會分工、提升市場效率，始終是我們牢牢抓住的一個主線索。建立全國統(tǒng)一市場體系，讓生產(chǎn)要素活力徹底釋放，讓生產(chǎn)要素按照分工在全球和國內(nèi)各個區(qū)域無障礙、低成本自由流動。從這個意義上來說，減稅降費要著眼于降低市場主體的全口徑交易成本，不僅要降低市場主體直接承擔(dān)的各類稅費，還要更加明晰政府和市場關(guān)系，降低政府過度干預(yù)帶來的市場主體負(fù)擔(dān)，在政府監(jiān)管和政府職能優(yōu)化方面做出一些嘗試，降低制度性交易成本。

二是我們面臨著文明發(fā)展轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)工業(yè)社會運行正在逐漸被知識信息經(jīng)濟(jì)所迭代，減稅降費要順應(yīng)文明發(fā)展格局的變化。當(dāng)前，隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)的發(fā)展，改變了社會經(jīng)濟(jì)運行格局，顯著降低了供給和需求之間的信息不對稱，讓資源配置更加精準(zhǔn)、有效、低成本，圍繞新技術(shù)衍生出來的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式日新月異，分享經(jīng)濟(jì)、人工智能、區(qū)塊鏈等產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了極化和擴(kuò)散作用，一方面，它與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的運行效率更高、價值更明顯；另一方面，它衍生了一些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，拓展了人類創(chuàng)造價值的新方式和新渠道。傳統(tǒng)工業(yè)社會以企業(yè)為主要配置主體的特征和趨勢慢慢改變，個人在市場交易中的功能和作用越來越大。這種情況下，以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，與新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展之間顯現(xiàn)了不適應(yīng)之處，這就需要依賴于稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、調(diào)整。

三是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級和新動能的培育，需要激發(fā)思想和創(chuàng)意的力量，這與當(dāng)前以間接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)之間存在不適應(yīng)、不匹配之處，也需要我們通過減稅降費來統(tǒng)籌解決。這個問題與稅制結(jié)構(gòu)也有著非常密切的相關(guān)關(guān)系，增值稅是對商品和生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)過程中課征的稅收，理想的增值稅制設(shè)計應(yīng)充分發(fā)揮中性作用，盡可能減少對市場資源配置的扭曲作用，具備稅率檔次少（一到兩檔）、稅收優(yōu)惠少、抵扣鏈條完整等特征。

在黨中央和國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，過去幾年間，財稅部門一直在推動增值稅改革，“營業(yè)稅改征增值稅”成為中國稅制歷史上的一次里程碑事件，這項改革將全行業(yè)納入增值稅征稅范圍，讓營業(yè)稅成為歷史，全面打通了制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的抵扣鏈條，發(fā)揮了巨大的減稅效果，推動社會分工效率提升，顯著增強(qiáng)了稅制中性，取得了非常明顯的積極效果。

雖說增值稅是價外稅，增值稅能夠隨著價值流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)嫁給消費者，但是轉(zhuǎn)嫁能力是不一而足的，比如有些市場主體本身處于的市場競爭較為激烈，只能被動接受價格，增值稅也不一定能夠全部讓消費者承擔(dān)。再者，一些企業(yè)本身處于初創(chuàng)期，銷售尚未進(jìn)入成熟階段，往往進(jìn)項稅額較多，導(dǎo)致進(jìn)項稅額遠(yuǎn)大于銷項稅額，差額形成了留抵稅款，也給企業(yè)不同程度上帶來了資金負(fù)擔(dān)。此外，由于增值稅自身的稅制要素設(shè)計，準(zhǔn)予進(jìn)入進(jìn)項稅額抵扣的范圍僅限于有形物化投入，而人力資本成本是無法進(jìn)入抵扣范圍的，這就意味著，一個產(chǎn)業(yè)越是具備人力資本密集特征，思想和創(chuàng)意成本越高，反而會影響進(jìn)項稅額抵扣比重，不利于激發(fā)創(chuàng)新活力。這種情況下，降低增值稅比重能夠有效解決上述問題。

“營業(yè)稅改征增值稅”后，增值稅制仍存在稅率檔次多、進(jìn)項稅款留抵等問題，有待于通過深化改革統(tǒng)籌解決。同時，還要著力轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)，降低增值稅等間接稅比重，有效激發(fā)市場主體活力。

本輪減稅降費精準(zhǔn)施策，增值稅減稅成為政策手段的主要方面，特別是基本稅率下調(diào)3個百分點，輔之以降低社保繳費率等手段，凸現(xiàn)了黨中央和國務(wù)院深化改革的決心和意志，廣大市場主體和人民群眾倍感振奮，本輪減稅降費改革將顯著降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅在全部稅收收入的比重，推動稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為初步構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的稅制體系奠定了良好基礎(chǔ)。從世界主要成熟市場經(jīng)濟(jì)體中，流轉(zhuǎn)稅比重大多數(shù)處于較低水平，同時直接稅比重較高，這里蘊(yùn)含著內(nèi)在必然規(guī)律：市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，內(nèi)在要求降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅比重。所以說，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷走向成熟、穩(wěn)定，降低增值稅等流轉(zhuǎn)稅比重，是順應(yīng)文明轉(zhuǎn)型和社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的必然要求，將從根本上增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展動力和能力。

三、深化改革為不折不扣落實減稅降費創(chuàng)造良好環(huán)境

減稅降費是有效穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和培育經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展動力的重要手段，我們還需要通過各個方面的改革，來確保減稅降費不折不扣地落地，讓廣大人民群眾和市場主體的獲得感更加強(qiáng)烈。

一是減稅降費勢必會影響未來一段時期內(nèi)的財政收入增長，在各級地方支出面臨支出剛性的時候，地方政府收支缺口加劇，這種情況下，也許會出現(xiàn)地方政府通過其他類型的渠道來緩解收支缺口帶來的壓力，也不排除有的會通過增加非稅收入的方式來實現(xiàn)，因此，對減稅降費的實施過程，黨中央和國務(wù)院要加強(qiáng)對地方政府的督導(dǎo)和檢查，立行立改，確保改革扎實進(jìn)行、不折不扣。從這個意義上，轉(zhuǎn)變地方政府的政績導(dǎo)向，方為治本之策，讓地方政府不再盲目關(guān)注稅收收入增長率，而是轉(zhuǎn)向更加關(guān)注區(qū)域發(fā)展環(huán)境的完善。

二是減稅降費也應(yīng)該及時反映在減少稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收收入任務(wù)目標(biāo)，稅務(wù)機(jī)關(guān)是具體執(zhí)行減稅降費的部門，同步減少稅收收入任務(wù)目標(biāo)，有助于激勵稅務(wù)機(jī)關(guān)更好地將減稅降費政策措施落實到位。

三是推動政府職能優(yōu)化、明晰政府和市場關(guān)系仍然是減稅降費后各級政府需要面臨并著力解決的問題。減稅降費后收支壓力的出現(xiàn)和應(yīng)對，需要政府更好地明晰政府和市場的功能與職能邊界，以減稅降費為契機(jī)，在推動政府職能優(yōu)化方面再定位、再深化。

（作者：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員、財稅研究中心副秘書長）

責(zé)任編輯：李民圣狄英娜