拓展電力普遍服務(wù)的有效途徑

楊柳

在我國，電力普遍服務(wù)是我國電力行業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，這一概念在21世紀(jì)初被提出，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕5號）最早提出了“電力社會普遍服務(wù)”這一概念。2015年3月15日，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）后，吹響了“新電改”的號角，市場化條件下，電力普遍服務(wù)必然面臨著更多的新問題。我國到2020年全面建成小康社會的重任對電力普遍服務(wù)也提出了新的要求，所以有必要在新形勢下對電力普遍服務(wù)的有效途徑進行進一步深入的研究，以電力普遍服務(wù)水平的提升帶動經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升。

電力普遍服務(wù)的意義

電力普遍服務(wù)的經(jīng)濟效益：新一輪電力體制改革的必然要求

新一輪電力體制改革明確了市場化改革方向，要求推進“三放開、一獨立、三強化”?！叭砰_”指的是在進一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃?！耙华毩ⅰ奔赐七M交易機構(gòu)相對獨立、規(guī)范運行?！叭龔娀敝傅氖沁M一步強化政府監(jiān)管、進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃、進一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)?！叭砰_、一獨立、三強化”的改革路徑，使電力發(fā)展環(huán)境、電力市場格局發(fā)生了深刻變化。

一方面，電力市場開放的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，電力行業(yè)必須順應(yīng)電力市場化改革進程，在無歧視向市場主體開放電網(wǎng)的同時，轉(zhuǎn)變市場角色的“自我設(shè)限”。服務(wù)是電網(wǎng)企業(yè)的根本特征，是電網(wǎng)企業(yè)贏得市場的制勝之道，只有高舉“人民電業(yè)為人民”的旗幟，始終堅持服務(wù)型定位，最大限度提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、方便、真誠的供電服務(wù)，積極推出多樣化、個性化服務(wù)，服務(wù)好發(fā)電企業(yè)、服務(wù)好廣大用電客戶，電力企業(yè)才能贏得更大市場，才能獲得生存與發(fā)展的更好機遇。公平、普遍、關(guān)懷等電力普遍服務(wù)所體現(xiàn)的原則，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，也是推進新一輪電力體制改革不可或缺的部分。

另一方面，當(dāng)前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的步伐加快，拉動電力消費的主要動力正在從高耗能產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和生活用能轉(zhuǎn)變。而由于長期以來我國電力系統(tǒng)“重發(fā)輕供不管用”，配網(wǎng)建設(shè)歷史欠賬較多，與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程和城鄉(xiāng)居民日益旺盛的用電需求相比，電力普遍服務(wù)顯得滯后和薄弱。且因為電力商品的特殊性，電力企業(yè)壟斷經(jīng)營的狀態(tài)也給電力普遍服務(wù)造成了影響，即使在“廠網(wǎng)分開”改革后，雖然形成了由多家發(fā)電企業(yè)、兩家電網(wǎng)企業(yè)構(gòu)成的競爭格局，但在電力企業(yè)市場化的背景下，利潤最大化的追求降低了電力企業(yè)提供電力普遍服務(wù)的意愿，因為電力普遍服務(wù)往往成本高、收益低，這無疑影響了政府公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)。新一輪電力體制改革又是新一輪的電力企業(yè)市場化過程，電力普遍服務(wù)的供給和監(jiān)管難度將進一步加大，如何在新一輪電力體制改革的背景下，確保電力普遍服務(wù)的真正落實，這是擺在政府和電力企業(yè)面前的共同問題。

電力普遍服務(wù)的社會效益：全面建成小康社會的必然要求

電力是重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公用事業(yè)，關(guān)系國計民生，關(guān)系百姓福祉，既是地方經(jīng)濟和社會發(fā)展所必需的能源，是各行各業(yè)最終的生產(chǎn)資料之一，同時也是人民群眾生活的必需品，電氣化程度已經(jīng)成為衡量社會物質(zhì)文明發(fā)展水平的重要標(biāo)志，這決定了電力普遍服務(wù)是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的必然要求，也是促進國家地方經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。電力普遍服務(wù)的順利實施，一方面可以提高用電的覆蓋面，提高人民群眾的生活水平，為人民群眾脫貧致富奠定基礎(chǔ)；另一方面可以提高供電可靠性，保證生產(chǎn)平穩(wěn)運行。長期以來，城市居民得到的公共服務(wù)較多，農(nóng)村居民享受到的公共服務(wù)較少，因此，如何促進地區(qū)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)，是電力普遍服務(wù)的主要任務(wù)。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，要加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快破除發(fā)展瓶頸制約，要求加快推進貧困地區(qū)農(nóng)網(wǎng)改造升級，全面提升農(nóng)網(wǎng)供電能力和供電質(zhì)量，制訂貧困村通動力電規(guī)劃，提升貧困地區(qū)電力普遍服務(wù)水平。增加貧困地區(qū)年度發(fā)電指標(biāo)，提高貧困地區(qū)水電工程留存電量比例。加快推進光伏扶貧工程，支持光伏發(fā)電設(shè)施接入電網(wǎng)運行，發(fā)展光伏農(nóng)業(yè)。根據(jù)“十三五”農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)總體要求，要科學(xué)合理規(guī)劃農(nóng)村電網(wǎng)，持續(xù)推進農(nóng)網(wǎng)改造升級工作，促進新技術(shù)、新能源應(yīng)用水平提升，保障好扶貧專項工程配套電網(wǎng)需求，建設(shè)結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)先進、安全可靠的現(xiàn)代農(nóng)村電網(wǎng)，提升貧困地區(qū)電力服務(wù)水平。推進電力普遍服務(wù)，需要政府和電力企業(yè)雙方共同努力，以貧困村為主戰(zhàn)場，更加注重基本公共服務(wù)均等化，更加注重解決制約發(fā)展的突出問題，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展。

建立有效的電力普遍服務(wù)實施機制

要提高電力普遍服務(wù)的實效性，需要建立起符合現(xiàn)實需求的、行之有效的電力普遍服務(wù)實施機制。這一機制，至少應(yīng)滿足以下三個原則：一是公平享有原則，機制的確立應(yīng)消除壟斷、支持競爭、促進公平，應(yīng)有利于實現(xiàn)電力普遍服務(wù)的最大化，有利于提高用電困難人群的用電體驗，保證電力普遍服務(wù)的有效實施。二是權(quán)利義務(wù)確保原則，要確保每個人都享有享用可靠、優(yōu)質(zhì)電力服務(wù)的基本權(quán)利，要確保每個責(zé)任主體和實施主體都承擔(dān)電力普遍服務(wù)應(yīng)盡的義務(wù)。三是可持續(xù)原則，電力普遍服務(wù)的機制應(yīng)隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷改進，應(yīng)該是一個常態(tài)化的機制，而不應(yīng)該是臨時的、暫時的，以確保實現(xiàn)每一階段的電力普遍服務(wù)目標(biāo)。有效的電力普遍服務(wù)機制應(yīng)明確責(zé)任主體、實施主體、服務(wù)對象、主要職責(zé)、服務(wù)目標(biāo)和規(guī)劃等。

明確責(zé)任主體

電力普遍服務(wù)是一種準(zhǔn)公共物品，實施電力普遍服務(wù)是一種公共政策，是一種公益行為，不以產(chǎn)生利潤為目的，如果是企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，這與企業(yè)的逐利性存在矛盾，政府有義務(wù)保障公眾的用電權(quán)利。同時，電力普遍服務(wù)是建成小康社會、實施精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分，需要納入政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，地方政府應(yīng)承擔(dān)電力普遍服務(wù)的主體責(zé)任，主要職責(zé)是為電力普遍服務(wù)提供政策支持、基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)支持。

明確實施主體

亞當(dāng)·斯密的自由市場理論、凱恩斯的國家干預(yù)理論，都闡述了單純的政府或單純的市場無法最優(yōu)地實現(xiàn)公共物品的配置，雖然政府作為責(zé)任主體一方面無法直接生產(chǎn)電力這一準(zhǔn)公共物品，另一方面單靠政府也無法實現(xiàn)電力資源最優(yōu)配置。供電企業(yè)作為電力的銷售企業(yè)，大部分屬于國有性質(zhì)，本身就承擔(dān)著一定的社會責(zé)任，應(yīng)該保證用電客戶用可接受的價格享受到基本的電力服務(wù)。從技術(shù)角度來看，供電企業(yè)有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，有一整套電網(wǎng)建設(shè)、運行維護的科學(xué)工作方式，也有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人才，同時也最了解供電區(qū)域范圍內(nèi)的用電情況，對電力普遍服務(wù)最有專業(yè)發(fā)言權(quán)。所以，供電企業(yè)自然而然地要承擔(dān)起電力普遍服務(wù)的實施主體責(zé)任。實施主體的職責(zé)主要是加強電網(wǎng)建設(shè)與改造，擴大電網(wǎng)覆蓋面；改善電能質(zhì)量，盡可能地提高供電可靠性；做好電力優(yōu)質(zhì)服務(wù)，依托政府相關(guān)政策，采取有力措施，為公眾提供可靠、優(yōu)質(zhì)的電力供應(yīng)。

明確服務(wù)對象

電力普遍服務(wù)對象應(yīng)包括無法承擔(dān)用電設(shè)備以及用電費用、有電用不上的困難群體（特別關(guān)注低收入人群、“五保戶”和貧困地區(qū)人群），還應(yīng)包括因電荒、限電、停電等供電可靠性不高的原因造成無法高質(zhì)量用電的群體。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的不同情況，構(gòu)建電力普遍服務(wù)對象的衡量標(biāo)準(zhǔn)模型，這個模型應(yīng)該是定量而且可動態(tài)調(diào)整的。這一標(biāo)準(zhǔn)模型應(yīng)由供電企業(yè)負(fù)責(zé)制定，政府負(fù)責(zé)核準(zhǔn)，比如某個縣貧困戶的每月平均用電量在5度左右，那應(yīng)將其列入電力普遍服務(wù)的對象，并為該縣貧困戶設(shè)定一個每月平均用電量在20度以上的目標(biāo)。電力普遍服務(wù)的對象享有獲得安全、綠色、可靠、持續(xù)、實惠的電力供應(yīng)的權(quán)利。地方政府應(yīng)聯(lián)同當(dāng)?shù)毓╇娖髽I(yè)，每年底或次年初對需要電力普遍服務(wù)的群體進行統(tǒng)計、資料歸檔，以便有針對性地、及時地為有需要的人開展優(yōu)質(zhì)的電力普遍服務(wù)。

明確服務(wù)目標(biāo)和計劃

現(xiàn)階段電力普遍服務(wù)的目標(biāo)應(yīng)有兩個：一是用得起電，通過交叉補貼、用電優(yōu)惠等方式，讓困難群體擔(dān)負(fù)得起用電費用或少付費、不付費，以保障困難群體的基本用電需求和權(quán)利。二是用好電，提高供電可靠性，確保電能的優(yōu)質(zhì)提供。當(dāng)然，電力普遍服務(wù)的目標(biāo)不是一成不變的，比如在前些年，電力普遍服務(wù)的主要目標(biāo)就是讓所有公眾用上電，確?！按宕逋姟薄㈦娋W(wǎng)全覆蓋，在這個目標(biāo)實現(xiàn)后，電力普遍服務(wù)的目標(biāo)也隨之改變。今后電力普遍服務(wù)的目標(biāo)也要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民群眾的用電需求而改變。確立了目標(biāo)后，地方政府應(yīng)協(xié)同供電企業(yè)以一年、三年或五年為基本時間單位，制定電力普遍服務(wù)實施計劃，明確工作任務(wù)、責(zé)任部門、時間節(jié)點、階段目標(biāo)，在獲得政府相關(guān)部門核準(zhǔn)后執(zhí)行并對公眾公開，推進電力普遍服務(wù)有序、有效實施。

建立科學(xué)的電力普遍服務(wù)評價指標(biāo)體系

為了促進電力普遍服務(wù)實施主體提高服務(wù)效率，應(yīng)引入激勵性的管制方式，定期實施績效考核，并根據(jù)考核的結(jié)果給予獎懲，以提高實施主體的服務(wù)積極性，進而保障公眾的基本用電權(quán)益。任何一個單一的指標(biāo)，不能全面反映電力普遍服務(wù)的績效，因此電力普遍服務(wù)的描述、評價、監(jiān)測均需要一套科學(xué)的、可行的評價指標(biāo)體系。

構(gòu)建評價指標(biāo)體系的基本原則

構(gòu)建電力普遍服務(wù)評價指標(biāo)體系應(yīng)遵循以下幾個原則：一是全面性，電力普遍服務(wù)涵蓋電網(wǎng)建設(shè)、電力設(shè)施維護、電力優(yōu)質(zhì)服務(wù)等方方面面的內(nèi)容，內(nèi)容比較豐富，所以設(shè)定指標(biāo)時應(yīng)盡可能地涵蓋電力普遍服務(wù)的各項具體工作內(nèi)容及指標(biāo)權(quán)重，以便可以從不同層面較完整地反映電力普遍服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。二是代表性，電力普遍服務(wù)評價指標(biāo)體系應(yīng)能夠反映電力普遍服務(wù)的實施標(biāo)準(zhǔn)，與標(biāo)準(zhǔn)一致，既要全面，也要準(zhǔn)確，指標(biāo)應(yīng)選取代表性的指標(biāo)進行評價，避免過于細致、過于煩瑣，給考評帶來困難，加大考評工作量，也不能過于簡單，要有代表性，若一個指標(biāo)可以反映電力普遍服務(wù)某個層面的內(nèi)容，就不再在此層面上設(shè)置其他指標(biāo)。三是實用性，評價指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)從地方電力普遍服務(wù)的實際情況出發(fā)，符合當(dāng)?shù)仉娏ζ毡榉?wù)的實際需要，力求通過設(shè)計評價體系對電力普遍服務(wù)進行科學(xué)的評價，為相關(guān)部門提供決策、改進、提升工作的依據(jù)。四是可量化，評價指標(biāo)盡量避免主觀概念或是不可衡量的概念，盡量數(shù)量化，力求以較少的指標(biāo)達到較高的評價效果，使評價指標(biāo)具有可操作性。五是準(zhǔn)確性，評價指標(biāo)不能讓人產(chǎn)生歧義，應(yīng)明確每個指標(biāo)的概念，如在表述中無法明確的，應(yīng)加以指標(biāo)說明。

評價指標(biāo)體系的設(shè)計

依據(jù)電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵和特性，構(gòu)建電力普遍服務(wù)評價指標(biāo)體系如下：

1.可獲得性

戶通電率

城市居民人均變電容量

農(nóng)村居民人均變電容量

2.可承受性

城市居民人均每年用電量

城市居民人均生活用電支出占家庭年人均生活消費支出比

農(nóng)村居民人均每年用電量

農(nóng)村居民人均生活用電支出占家庭年人均生活消費支出比

3.公平性

供電可靠率

電能質(zhì)量滿意度

業(yè)務(wù)辦理滿意度

故障搶修滿意度

服務(wù)承諾滿意度

在電力普遍服務(wù)評價指標(biāo)體系中，每個指標(biāo)所發(fā)揮的作用是不一樣的，所以為了使評價結(jié)果更加客觀可信，還需要結(jié)合實際給每個指標(biāo)賦予權(quán)重。為此，還要在實際工作中衡量電力普遍服務(wù)各項指標(biāo)的基準(zhǔn)值，即各指標(biāo)應(yīng)達到的臨界值，這一基準(zhǔn)值既要確保公眾的基本用電權(quán)益，也不可將目標(biāo)定得太高導(dǎo)致難以實現(xiàn)。在公平性方面，考評可結(jié)合目前供電企業(yè)普遍使用的“第三方客戶滿意度調(diào)查”結(jié)果進行衡量。