以授權(quán)經(jīng)營體制為核心的國資改革進(jìn)入快車道

李錦

4月28日，國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，提出以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，依法確立國企的市場主體地位，最大限度減少政府對市場活動(dòng)的直接干預(yù)。方案的公布意味著以授權(quán)經(jīng)營體制為核心的國資改革已經(jīng)進(jìn)入快車道，接下來一些重磅政策仍可能出現(xiàn)。

《方案》講的是國資改革的核心問題

改革授權(quán)經(jīng)營體制牽住了國資改革的“牛鼻子”。國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)最早可以追溯到2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)，會(huì)議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本投資運(yùn)營公司”等國有資本投資運(yùn)營公司的概念。

黨的十九大報(bào)告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。不久前舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則把改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制擺在重要位置。長期以來，國有企業(yè)經(jīng)營在很大程度上受到政府的行政干預(yù)，政企不分不僅影響國內(nèi)市場的資源配置效率，也讓中國對外開放政策飽受爭議和質(zhì)疑。政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分，是長期以來嚴(yán)重困繞國有企業(yè)發(fā)展的問題。與其他類型經(jīng)濟(jì)相比，國有企業(yè)活力不足，外在表現(xiàn)為市場反應(yīng)和市場競爭力不足。2014年3月5日習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會(huì)議上指出：“民營企業(yè)最厲害的是機(jī)制靈活，國有企業(yè)最大弊端就是機(jī)制不活?！?/p>

以管資本為主來完善國資管理機(jī)構(gòu)與體制，實(shí)質(zhì)是以改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制為中心，改組國有資本投資、運(yùn)營公司，進(jìn)一步放權(quán)、授權(quán)，使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分開，讓企業(yè)充分走向市場。授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)制度，是國家將國有資本的出資人權(quán)利給予國有資本運(yùn)營公司，并由企業(yè)自主經(jīng)營，從而形成權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)范，推動(dòng)經(jīng)營體制改革和完善。

2014年7月，國資委公布首批國企改革試點(diǎn)名單，選擇了中糧集團(tuán)、國投公司開展國有資本投資運(yùn)營公司試點(diǎn)工作，陸續(xù)將重大決策、高級(jí)管理人員任免、經(jīng)營業(yè)績考核、薪酬管理、激勵(lì)約束等21項(xiàng)權(quán)利歸位于或授予企業(yè)。2016年，投資公司試點(diǎn)擴(kuò)圍，新增了神華集團(tuán)、中國五礦、寶武集團(tuán)等6家試點(diǎn)企業(yè)，國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)則在誠通集團(tuán)、中國國新開展。去年10月，全國國有企業(yè)改革座談會(huì)提出：“當(dāng)前國有企業(yè)改革正處于一個(gè)行動(dòng)勝過一打綱領(lǐng)的關(guān)鍵階段，也是改革乘數(shù)效應(yīng)最大的階段，要把更多精力聚焦到重點(diǎn)難點(diǎn)問題上來，集中力量攻堅(jiān)克難?！?2月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求“加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運(yùn)營公司”。2019年初，國資改革加速，國資委新增11家央企進(jìn)行“兩類公司”改革試點(diǎn)。加上之前10家試點(diǎn)企業(yè)，目前總共有21家試點(diǎn)企業(yè)，占央企總數(shù)約五分之一。顯然，向國有資本投資運(yùn)營公司授權(quán)，是“一個(gè)行動(dòng)勝過一打綱領(lǐng)”的具體體現(xiàn)。

從多個(gè)方面讀懂《方案》

理解《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》，應(yīng)當(dāng)關(guān)注幾個(gè)問題：

為什么要授權(quán)放權(quán)？長期以來，我們一直在積極探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營方式，但是，由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制改革不到位，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象。此次《方案》明確提出確立國企的市場主體地位，最大限度減少政府對市場活動(dòng)的直接干預(yù)，意味著真正將國企推向市場，倒逼國企主動(dòng)迎接市場化的競爭，從而提升經(jīng)營效率。我們認(rèn)為這正好呼應(yīng)了2019兩會(huì)工作報(bào)告提出的國資改革要將競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場。

誰來授權(quán)放權(quán)？優(yōu)化出資人代表機(jī)構(gòu)履職方式。出資人代表機(jī)構(gòu)要依法科學(xué)界定職責(zé)定位，通過實(shí)行清單管理、強(qiáng)化章程約束、發(fā)揮董事作用、創(chuàng)新監(jiān)管方式，加快轉(zhuǎn)變履職方式，依據(jù)股權(quán)關(guān)系對國家出資企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)。這句話是非常重要的?！俺鲑Y人代表-股權(quán)關(guān)系-董事”是基本定位，也就是不是行政機(jī)構(gòu)，不是以政府的名義，而是以大股東的身份出現(xiàn)，以董事身份參與企業(yè)管理。這就使政府和企業(yè)之間的邊界更加清楚，最大限度地保證企業(yè)市場化的行為自主決策，建立在法律基礎(chǔ)上了。

授什么權(quán)？放什么權(quán)？對國有資本投資、運(yùn)營公司的授權(quán)放權(quán)內(nèi)容主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等。結(jié)合企業(yè)自身特點(diǎn)，主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃、主業(yè)管理、選人用人等。

怎樣授權(quán)放權(quán)？分類開展授權(quán)放權(quán)。出資人代表機(jī)構(gòu)對不同類型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)。其中，對國有資本投資、運(yùn)營公司，一企一策有側(cè)重、分先后地向符合條件的企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)。對其他商業(yè)類和公益類企業(yè)，要充分落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。對其中已完成公司制改制、董事會(huì)建設(shè)較規(guī)范的企業(yè)，要逐步落實(shí)董事會(huì)職權(quán)。從授權(quán)分類這點(diǎn)來看，在某些特殊領(lǐng)域仍不排除政府直接管理企業(yè)，但也要限定在基本不對市場配置資源產(chǎn)生影響的前提下，國資委此時(shí)結(jié)合授權(quán)可以深入研究不同企業(yè)管理制度的基本框架、實(shí)施方案等具體內(nèi)容。

怎樣授權(quán)放權(quán)才算授好放好？加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)。通過完善公司治理、夯實(shí)管理基礎(chǔ)、優(yōu)化集團(tuán)管控、提升資本運(yùn)作能力，確保各項(xiàng)授權(quán)放權(quán)接得住、行得穩(wěn)。這四條講得很到位。

怎樣對授權(quán)放權(quán)監(jiān)管？完善監(jiān)督監(jiān)管體系。通過搭建實(shí)時(shí)在線的國資監(jiān)管平臺(tái)，整合監(jiān)督資源，嚴(yán)格責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)對國有資本的全面有效監(jiān)管；實(shí)現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一。

股權(quán)激勵(lì)有不少新意

今年的國資改革有一個(gè)口徑，重在激勵(lì)，把微觀主體搞活。譬如“選人用人和股權(quán)激勵(lì)”一段，就有不少新意。授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司董事會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)理層選聘、業(yè)績考核和薪酬管理（不含中管企業(yè)），積極探索董事會(huì)通過差額方式選聘經(jīng)理層成員，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，這就告訴我們，董事會(huì)通過差額方式選聘經(jīng)理層成員，這個(gè)差額選聘很解放，不是董事長一人說了算；對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場化薪酬分配制度，這意味著職業(yè)總經(jīng)理可能比董事長薪酬高出數(shù)倍；完善中長期激勵(lì)機(jī)制，授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司董事會(huì)審批子企業(yè)股權(quán)激勵(lì)方案，這意味著子公司股權(quán)激勵(lì)方案直接由“授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司董事會(huì)審批”，權(quán)力下放了；支持所出資企業(yè)依法合規(guī)采用股票期權(quán)、股票增值權(quán)、限制性股票、分紅權(quán)、員工持股以及其他方式開展股權(quán)激勵(lì)，這意味著股權(quán)激勵(lì)的模式更加寬松和靈活，并顯得異常多樣化。股權(quán)激勵(lì)預(yù)期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤，這意味著“股權(quán)激勵(lì)預(yù)期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤”的規(guī)定，無疑給國有企業(yè)的高管們帶來重大利好。企業(yè)可以通過對管理層實(shí)施股權(quán)激勵(lì)，充分發(fā)揮管理層的積極性和能動(dòng)性，將企業(yè)做大做強(qiáng)，在增量和效益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)分紅收入，真正做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。支持國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式類企業(yè)的核心團(tuán)隊(duì)持股和跟投，這意味著跟投制度的激勵(lì)重點(diǎn)對象是公司的中高層管理干部，把他們的利益和風(fēng)險(xiǎn)與所在企業(yè)綁定，增強(qiáng)其主人翁精神和對事業(yè)的獲得感。

總之，《方案》對企業(yè)確實(shí)是松綁了，值得細(xì)細(xì)咀嚼。這些還告訴我們，下一步的授權(quán)清單是很好看的。

期待授權(quán)清單出臺(tái)

《方案》用“一個(gè)明確、四個(gè)確?！眮砗w五方面重點(diǎn)改革舉措――

“一個(gè)明確”是指方案首先確定了出資人代表機(jī)構(gòu)與國家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，明確了“誰來授權(quán)、授權(quán)給誰”。“四個(gè)確?！眲t指分類開展授權(quán)放權(quán)，確?！笆诘脺?zhǔn)”；加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)，確?！敖拥米　保煌晟票O(jiān)督監(jiān)管體系，確?！肮艿煤谩?；堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保“黨建強(qiáng)”。

顯然，授權(quán)內(nèi)容是什么？這是大家最需要了解的。明確國資委的定位是本輪以管資本為核心的國資國企改革的關(guān)鍵。顯然，以管資本為主完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，實(shí)質(zhì)上是相互關(guān)聯(lián)的三個(gè)問題，一是分類國有資產(chǎn)功能，二是對相應(yīng)的國有資本確定合理的授權(quán)經(jīng)營方式和權(quán)限，三是要在此基礎(chǔ)上分類監(jiān)管。這三個(gè)問題相互影響，相互制約，但是有一個(gè)前提，授權(quán)內(nèi)容一定要有清單。

提高國有資產(chǎn)的運(yùn)作效率，治本之策還是合理界定產(chǎn)權(quán)，使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。然而，如何在堅(jiān)持國有經(jīng)濟(jì)公有制的原則下實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)清晰界定，對國資委是一個(gè)挑戰(zhàn)。清單不出臺(tái)，到底哪些是出資人代表機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，哪些是企業(yè)的權(quán)利，無法分清楚，《方案》相當(dāng)于開始著手厘清二者的權(quán)責(zé)邊界。事實(shí)上，國資委等主要應(yīng)該承擔(dān)的是監(jiān)管責(zé)任，而不是行政管理責(zé)任，這個(gè)問題始終在組織上沒有理順?！斗桨浮愤M(jìn)一步細(xì)化了國資委等要逐漸退居到監(jiān)管角色，把運(yùn)營等方方面面的責(zé)任還給企業(yè)。因?yàn)槭跈?quán)，實(shí)質(zhì)上是國資委放權(quán)，這是一件復(fù)雜的事情。《方案》講了一些授權(quán)內(nèi)容，但是講得原則些。不過，《方案》講道，到2022年，基本建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。按照這個(gè)時(shí)間表，授權(quán)放權(quán)清單2019年版的公布應(yīng)該是近期的事情。

國資委秘書長、新聞發(fā)言人彭華崗在4月16日的新聞發(fā)布會(huì)上稱，下一步國有資本投資、運(yùn)營公司授權(quán)放權(quán)力度將進(jìn)一步加大，目前正在做授權(quán)放權(quán)清單，很快會(huì)公布?？梢灶A(yù)料，一個(gè)國資改革新局面可能很快到來。