關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思考

張旭 成睿

摘要：防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。對(duì)于地方政府隱性債務(wù)，需堅(jiān)持“遏制增量，化解存量”的原則。對(duì)于存量隱性債務(wù)，可以采取償還、承接、轉(zhuǎn)化的模式來(lái)化解其風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)城投公司等與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，通過(guò)借新還舊、展期等方式將隱性債務(wù)置換為合適的金融工具，從而降低債務(wù)本金償付壓力和利息負(fù)擔(dān)。

關(guān)鍵詞：隱性債務(wù)? 防風(fēng)險(xiǎn)? 源頭管控? 債務(wù)置換

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。自2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“43號(hào)文”）發(fā)布以來(lái)，各級(jí)地方政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，地方政府顯性債務(wù)得到有效治理，目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

但在過(guò)去幾年，仍有一些地方政府在法定限額以外，通過(guò)融資平臺(tái)公司違法違規(guī)或者變相舉債。筆者認(rèn)為，要堅(jiān)決遏制地方政府增量隱性債務(wù)，積極穩(wěn)妥地化解存量隱性債務(wù)。對(duì)于地方政府存量隱性債務(wù)，鼓勵(lì)城投公司與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，通過(guò)借新還舊、展期等方式將隱性債務(wù)置換為合適的金融工具，從而降低債務(wù)本金償付壓力和利息負(fù)擔(dān)。

地方政府隱性債務(wù)的含義及表現(xiàn)形式

從43號(hào)文來(lái)看，地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理是地方政府債務(wù)管理的兩個(gè)有力抓手。在實(shí)務(wù)中，這兩個(gè)抓手對(duì)于地方政府債務(wù)增速起到了有效限制作用，但對(duì)于違法違規(guī)舉債和變相舉債行為的制約則相對(duì)有限。一方面，違法違規(guī)舉債和變相舉債所形成的債務(wù)并不增加顯性債務(wù)規(guī)模，規(guī)避了限額管理。另一方面，政府預(yù)算實(shí)行“一年一編”的方式，中期財(cái)政規(guī)劃編制實(shí)行三年滾動(dòng)方式，而這部分債務(wù)的期限大多超過(guò)三年，因此也規(guī)避了預(yù)算管理。在實(shí)踐中，出現(xiàn)了泛化濫用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、超出財(cái)政承受能力上項(xiàng)目，甚至借PPP名義變相舉債等一些突出問(wèn)題，增加了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府隱性債務(wù)通常是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外舉借的，承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保的債務(wù)。根據(jù)隱性債務(wù)來(lái)源，可以將其分為三類(lèi)：一是由地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)，下同）、國(guó)有企事業(yè)單位等舉借，約定由財(cái)政資金償還的債務(wù);二是由國(guó)有企事業(yè)單位等舉借，由地方政府提供擔(dān)保的債務(wù);三是地方政府在設(shè)立政府投資基金、開(kāi)展PPP項(xiàng)目以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等過(guò)程中，通過(guò)回購(gòu)本金、承諾保底收益等形式所形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)。筆者針對(duì)目前已經(jīng)出現(xiàn)的隱性債務(wù)，將其具體劃分為以下七種形式：

第一種：通過(guò)地方政府融資平臺(tái)公司、國(guó)有企事業(yè)單位等直接借入或者提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持而形成的，實(shí)際上依靠財(cái)政資金償還的債務(wù);由地方有關(guān)企事業(yè)單位以銀行貸款、債券、信托、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、金融租賃以及其他金融產(chǎn)品和非法集資等方式舉借的，實(shí)際上依靠財(cái)政資金償還的債務(wù)。

第二種：在參與PPP項(xiàng)目以及設(shè)立或者參與設(shè)立各類(lèi)政府投資基金時(shí)，約定由政府及其部門(mén)回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金、承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失、保證社會(huì)資本方的最低收益，以及通過(guò)其他“名股實(shí)債”方式融資的。

第三種：利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同為建設(shè)工程融資、以建設(shè)—移交（BT）方式實(shí)施工程建設(shè)、采取承包方帶資承包方式或者以決（結(jié)）算未完成等理由拖延支付工程款從而規(guī)避政府債務(wù)管理的。

第四種：將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的國(guó)有資產(chǎn)用作相關(guān)單位和個(gè)人融資業(yè)務(wù)的抵質(zhì)押物，以及以售后回租、售后回購(gòu)等方式變相進(jìn)行抵押、質(zhì)押，或者將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、不具有合法合規(guī)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)注入企業(yè)并要求企業(yè)融資的。

第五種：將政府儲(chǔ)備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資、入股等供應(yīng)程序的土地注入企業(yè)并要求企業(yè)融資，或者承諾將預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來(lái)源并要求企業(yè)融資的。

第六種：在審批或者開(kāi)工建設(shè)需要由政府出資的項(xiàng)目時(shí)，未考慮財(cái)政承受能力和政府投資能力而導(dǎo)致增加政府隱性債務(wù)的。

第七種：其他違法違規(guī)舉借債務(wù)的情形。

需要指出的是，“債務(wù)”與“負(fù)債”之間既存在聯(lián)系，也存在區(qū)別。負(fù)債是會(huì)計(jì)學(xué)的概念，代表未來(lái)支出責(zé)任。規(guī)范的PPP項(xiàng)目會(huì)給政府帶來(lái)中長(zhǎng)期的支出責(zé)任;不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，由于財(cái)政承受能力測(cè)算錯(cuò)誤、合同中具有不合理的政府兜底約定等，較有可能形成地方政府隱性債務(wù)。

堅(jiān)決遏制增量隱性債務(wù)? 積極穩(wěn)妥地化解存量隱性債務(wù)

（一）堅(jiān)決遏制增量隱性債務(wù)

在對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行治理時(shí)，筆者認(rèn)為需采取“遏制增量，化解存量”的原則。在“遏制增量”過(guò)程中，堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等名義變相舉債。同時(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，硬化預(yù)算約束，嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目審核，防止以新增隱性債務(wù)方式上新項(xiàng)目。此外，管控好新增項(xiàng)目融資的金融“閘門(mén)”，對(duì)于沒(méi)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流作為還款來(lái)源或者沒(méi)有合法合規(guī)抵質(zhì)押物的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不向其提供融資。

（二）積極穩(wěn)妥地化解存量隱性債務(wù)

堅(jiān)持“中央不救助，政府不兜底”的原則來(lái)化解存量隱性債務(wù)，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)家抱”，打消“兩個(gè)幻覺(jué)”：即地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”;金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺(jué)”。在實(shí)務(wù)中，有部分投資者認(rèn)為，一旦某筆債務(wù)被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，就會(huì)得到地方政府兜底。實(shí)際上，這個(gè)觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。因?yàn)檫@類(lèi)債務(wù)可能是由違法違規(guī)行為產(chǎn)生的，在法律上并不屬于政府債務(wù)，政府也不負(fù)有償還責(zé)任。

對(duì)于地方政府存量隱性債務(wù)，可以采取償還、承接、轉(zhuǎn)化三種模式來(lái)積極穩(wěn)妥地化解其風(fēng)險(xiǎn)。

一是償還模式。在償還模式下，既可以安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤(pán)活財(cái)政存量資金償還，也可以出讓部分政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還，還可以由企事業(yè)單位利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還。但是對(duì)于償還模式，有這樣一個(gè)悖論：一方面，舉借隱性債務(wù)通常是由于本地財(cái)力不足;另一方面，財(cái)力不足的地方又很難騰挪出資金來(lái)償還存量隱性債務(wù)。很顯然，償還模式在隱性債務(wù)化解中的作用有限。

二是承接模式。在承接模式下，可以將地方政府新增發(fā)債所籌集的資金用于存量項(xiàng)目，進(jìn)而承接存量的隱性債務(wù)。這種模式與43號(hào)文中所提出的地方政府債務(wù)置換具有相似之處，但從嚴(yán)格意義上講，不宜使用“置換”這種表述。自2015年開(kāi)始實(shí)施的地方政府債務(wù)置換，是通過(guò)發(fā)行地方政府債券來(lái)置換以貸款、企業(yè)債券、非標(biāo)等形式出現(xiàn)的地方政府債務(wù)，體現(xiàn)了“以政府債務(wù)置換政府債務(wù)”的等價(jià)置換原則。而在隱性債務(wù)承接中，是通過(guò)發(fā)行地方政府債券來(lái)承接地方政府隱性債務(wù)。鑒于隱性債務(wù)并非地方政府債務(wù)，兩者并不等價(jià)，因此這種模式在本質(zhì)上是“承接”而不是“置換”。

三是轉(zhuǎn)化模式。在轉(zhuǎn)化模式下，可以將部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的隱性債務(wù)合規(guī)地轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，以減輕政府的償債壓力。例如，約定由政府及其部門(mén)回購(gòu)社會(huì)資本方投資本金的PPP項(xiàng)目會(huì)形成隱性債務(wù)。對(duì)于此類(lèi)債務(wù)，可以依照法制化的原則取消上述約定，重新架構(gòu)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)模式，將其轉(zhuǎn)化為規(guī)范的PPP項(xiàng)目并履行相關(guān)手續(xù)，則其所對(duì)應(yīng)的隱性債務(wù)將轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。轉(zhuǎn)化模式既不需要像償還模式那樣耗費(fèi)大量的財(cái)政資金，又不需要像承接模式那樣占用較大的地方政府債務(wù)額度，而且這種模式具有較強(qiáng)的可操作性。筆者預(yù)計(jì)通過(guò)這種模式化解的隱性債務(wù)規(guī)模會(huì)相對(duì)較大。

運(yùn)用合適的金融工具降低地方政府存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為降低地方政府存量隱性債務(wù)本金償付壓力和利息負(fù)擔(dān)，應(yīng)鼓勵(lì)城投公司等與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，通過(guò)借新還舊、展期等方式將隱性債務(wù)置換為合適的金融工具，從而降低存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在被置換標(biāo)的選擇上，建議優(yōu)選除貸款和標(biāo)準(zhǔn)化債券以外的金融工具，因?yàn)檫@類(lèi)金融工具通常成本較高、期限較短，形成的債務(wù)壓力更大。具體來(lái)說(shuō)，有以下建議：

一是在金融工具利率方面，對(duì)于原來(lái)資金成本較低的商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，可將金融工具的利率確定為接近市場(chǎng)貸款基準(zhǔn)利率;對(duì)于其他商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)更為市場(chǎng)化的方式對(duì)金融工具進(jìn)行定價(jià)，實(shí)現(xiàn)城投公司、金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的“三贏”。

二是在金融工具期限選擇方面，一般選擇10年期及以下的期限。從一些地區(qū)已出臺(tái)的防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施方案來(lái)看，大體上要用5～10年的時(shí)間將隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解完畢，因此筆者建議金融工具的期限不宜超過(guò)10年。例如，對(duì)于資金來(lái)源穩(wěn)定且擅長(zhǎng)中長(zhǎng)期資產(chǎn)投資的商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，可多投放10年期的長(zhǎng)期限貸款;對(duì)于其他商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，可側(cè)重于投放3～5年期的貸款;對(duì)于其他非銀行金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，可根據(jù)自身偏好靈活地選擇金融工具的期限。

三是在資金來(lái)源方面，建議金融機(jī)構(gòu)更多地利用市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資，讓市場(chǎng)在金融資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用。

四是在隱性債務(wù)置換規(guī)模方面，建議由城投公司與金融機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)化原則協(xié)商確定，不強(qiáng)求金融機(jī)構(gòu)在短期內(nèi)將全部存量隱性債務(wù)置換。

需要說(shuō)明的是，上述方案僅僅是改變了隱性債務(wù)的表現(xiàn)形式，即由高息的、剩余期限較短的債務(wù)轉(zhuǎn)化為低息的、剩余期限較長(zhǎng)的債務(wù)，緩解了地方政府存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但通常并不會(huì)降低存量隱性債務(wù)余額。

也許有部分投資者認(rèn)為，上述方案相當(dāng)于政府對(duì)隱性債務(wù)兜底，會(huì)形成道德風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)不然，城投公司和金融機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)化協(xié)商的方式達(dá)成協(xié)議，且城投公司需要根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的要求提供相應(yīng)的增信措施，因此并不存在所謂的“政府兜底”。此外，金融機(jī)構(gòu)信用與政府信用具有本質(zhì)區(qū)別，由金融機(jī)構(gòu)通過(guò)金融工具置換隱性債務(wù)與政府兜底也有著本質(zhì)的區(qū)別。（本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)，不代表所在單位觀點(diǎn)）

作者單位：張旭? 光大證券固定收益部

成睿? 中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)

責(zé)任編輯：鹿寧寧? 印穎