減費降稅“五問”

王純

李克強總理所作的兩會《政府工作報告》指出今年將減稅降費近2萬億，其規(guī)模相當(dāng)于今年預(yù)算安排的稅務(wù)部門當(dāng)年組織收入的10%以上，給企業(yè)和普通家庭送上了一個實實在在的“大禮包”。人們在欣喜的同時也有一些疑問，比如，減稅與降費兩者的重點和方向在哪？與百姓關(guān)系最為密切的個人所得稅，在本輪改革中又會有怎樣的變化？它與減稅降費又是什么關(guān)系？……帶著這些問題，本刊記者專訪了中國稅務(wù)學(xué)術(shù)委員會研究部召集人、《中稅盟論壇》總召集人、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心研究員涂龍力教授。

《人民周刊》：此番國家加大減稅降費的力度空前，很多人認(rèn)為這是因為我們的宏觀稅負(fù)過高所致。實際來看這種情況是否真實存在？

涂龍力：弄清這一問題之前，我們先來做一道小學(xué)算術(shù)題。宏觀稅負(fù)是國家收入與GDP的分?jǐn)?shù)比值，當(dāng)分母相同都是GDP時，該分?jǐn)?shù)值的大小取決于分子的大小，即分子越大則分?jǐn)?shù)值越大。現(xiàn)在有三個不相等的分子：一是法定名義稅收（即當(dāng)年稅收收入總額）;二是法定名義稅收加上社保費收入;三是政府收入即稅收收入加社保費收入再加非稅收入。三個不等分子與同等分母比值產(chǎn)生的差異是不言而喻的。以2017年為例，以稅收收入為分子的比值是17.5%，以稅收收入加社保費為分子的比值是25.3%，以政府收入為分子的比值是36.2%。顯然以稅收收入為分子時宏觀稅負(fù)最小，以政府收入為分子時宏觀稅負(fù)最大，這就是長期以來人們對宏觀稅負(fù)認(rèn)識不同的原因，也就是理論上常說的口徑問題。

其次，既然已知分母相同、分子不同，分?jǐn)?shù)值肯定不同，那么為什么不采用同一分子去比較呢？這是因為討論目的不同而采用不同分子產(chǎn)生的結(jié)果。比如，當(dāng)設(shè)計稅率時，考慮的只是法定稅率，從而必然會使用法定名義稅收當(dāng)分子，這就是國家財稅部門認(rèn)為我國宏觀稅負(fù)總體水平不高的原因;當(dāng)進(jìn)行國際宏觀稅負(fù)比較時，由于外國宏觀稅負(fù)一般包括社保收入即社保稅，從而使用稅收收入加社保收入當(dāng)分子，這就是一些財稅研究智庫認(rèn)為我國宏觀稅負(fù)總體適中的原因;當(dāng)研究企業(yè)負(fù)擔(dān)時，考慮的是企業(yè)實際負(fù)擔(dān)，從而使用政府收入當(dāng)分子，這就是很多企業(yè)認(rèn)為我國宏觀稅負(fù)偏高，甚至有人提出“死亡稅率”等觀點的原因。

那么，目前為什么要采用政府收入作分子來分析宏觀稅負(fù)，從而加大減稅降費的力度呢？經(jīng)濟形勢決定財稅政策取向。在國外不確定風(fēng)險增加、國內(nèi)經(jīng)濟下行、企業(yè)經(jīng)營困難（特別是小微、民營企業(yè)）的背景下，國家為落實“六穩(wěn)”、搞活微觀實體經(jīng)濟這一戰(zhàn)略目標(biāo)，勢必加大減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)力度，這正是當(dāng)前國家出臺積極財稅政策，加大減稅降費力度的背景與原因。

《人民周刊》：《政府工作報告》提出的“結(jié)構(gòu)性減稅”與“普惠性減稅”并舉是什么關(guān)系？

涂龍力：減稅是稅收優(yōu)惠政策體系，包括結(jié)構(gòu)性減稅和普惠性減稅兩種優(yōu)惠方式。

結(jié)構(gòu)性減稅強調(diào)優(yōu)惠對象的選擇性，是一種有增有減的優(yōu)惠政策。比如，增值稅進(jìn)行了兩輪結(jié)構(gòu)性減稅的改革：第一輪是2004年為振興東北經(jīng)濟，首先在東北實行了增值稅轉(zhuǎn)型改革試點（而不是在全國普遍施行），這輪結(jié)構(gòu)性減稅的典型特征是由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型，為試點地區(qū)的企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了結(jié)構(gòu)性減稅支持。第二輪是2016年的全面“營改增”，這輪結(jié)構(gòu)性減稅的典型特征是營業(yè)稅與增值稅“兩稅合一”，為促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展（而不是所有產(chǎn)業(yè)）提供了結(jié)構(gòu)性減稅支持。

普惠性減稅是針對特定納稅人實行全面減稅的一種優(yōu)惠政策。與結(jié)構(gòu)性減稅不同，普惠性減稅強調(diào)政策受惠對象的普遍性。比如，財政部稅務(wù)總局《關(guān)于實施小微企業(yè)普惠性稅收減免政策的通知》就是針對增值稅小規(guī)模納稅人和小型微利企業(yè)實施的一項普惠性減稅政策，只要月銷售額10萬元以下的增值稅小規(guī)模納稅人和年應(yīng)納稅所得額不超過100萬元的小型微利企業(yè)，都可獲得該項優(yōu)惠政策。

結(jié)構(gòu)性減稅與普惠性減稅具有互補性，普惠性減稅強調(diào)受惠對象的普遍性，結(jié)構(gòu)性減稅強調(diào)受惠對象的差異性，普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性并舉更有利于使更多納稅人增加獲得感。從2004年的“結(jié)構(gòu)性減稅”到2019年“結(jié)構(gòu)性減稅”與“普惠性減稅”并舉，是減稅政策的調(diào)整和完善，這對增強小微、民營企業(yè)發(fā)展動力具有重要意義。

《人民周刊》：減稅與降費兩者的重點在哪？方向是什么？

涂龍力：稅與費是兩種性質(zhì)不同的政府收入。把稅與費統(tǒng)稱為宏觀稅負(fù)極易產(chǎn)生混亂，說稅負(fù)太重也好，說“死亡稅率”也罷，都是混淆了“稅”“費”差異、將“費稅合一”的結(jié)果。

弄清減稅與降費的重點在哪應(yīng)當(dāng)從稅與費在GDP中各自所占比重去尋找答案：近年來我國政府收入占GDP比重即宏觀稅負(fù)在36%到38%之間，其中稅收占GDP比重在17%至19%之間，稅費幾乎是同步增長，有時費甚至超過了稅收所占比重，比如娃哈哈集團(tuán)曾統(tǒng)計過要交500多種有依據(jù)的行政性收費。

減稅的方向在哪？一方面，十八屆三中全會確定了“逐步提高直接稅比重”的稅改總框架，所以，降低間接稅特別是增值稅，為提高直接稅騰出空間是減稅的大方向，這就是今年4月1日起再次調(diào)低增值稅稅率的原因。另一方面，從結(jié)構(gòu)性減稅角度分析，增值稅減稅主要方向是惠及制造業(yè)、交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等實體經(jīng)濟。從普惠性減稅層面看，減稅主要方向是惠及制造業(yè)、小微企業(yè)與民營企業(yè)。

降費的方向在哪？從降低企業(yè)成本的層面分析，一是降低人工成本，主要是降低社保費的征收率;二是降低制度性交易成本;三是降低能源成本，比如制造業(yè)平均電價再降低10%;四是降低物流成本，比如降低過路過橋費用，兩年內(nèi)基本取消全國高速公路省界收費站;五是降低融資成本，等等。

《人民周刊》：減稅降費空間還有多大？財政可否持續(xù)？

涂龍力：如果中國宏觀稅負(fù)（政府收入）降到30%，三年需要共減稅費5萬億左右。以2018年減負(fù)1.3萬億、2019年減負(fù)2萬億計算，2020至2022年減負(fù)壓力不小。

《政府工作報告》指出：減稅一是“放水養(yǎng)魚”，培育財源，實現(xiàn)“六穩(wěn)”。二是從路徑看，一要適度提高赤字率，二要各級政府過緊日子，三要多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)。

減稅降費是可以持續(xù)的。總理講，現(xiàn)在中國市場主體已經(jīng)超過1億戶，把他們的活力激發(fā)出來，這個力量可以說是難以估量的。我們要繼續(xù)推進(jìn)減稅降費、培育新動能、營造公平競爭環(huán)境等一系列的措施，把他們的創(chuàng)造力釋放出來，我們一定能夠保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，而且推動高質(zhì)量發(fā)展。

《人民周刊》：個人所得稅改革與減稅降費是什么關(guān)系？本輪個稅改革有什么突出特點？

涂龍力：個人所得稅改革既是國家減稅降費政策的重要內(nèi)容，也是給納稅人減稅降費的主要路徑。本輪個人所得稅改革的突出特點是普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅并舉。

從普惠性減稅角度看，本輪個人所得稅改革使納稅人普遍降低了稅收負(fù)擔(dān)。根據(jù)財政部的測算，個稅免征額提高到5000元后，我國個稅納稅人的占比從以前的44%降到了15%，納稅人將從原來的1.87億人減少至6400萬人左右，如果加上專項附加扣除項后，納稅人數(shù)將進(jìn)一步下降。

從結(jié)構(gòu)性減稅角度看，本輪個人所得稅改革基本體現(xiàn)了十九大提出的“擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)過高收入”的結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)。經(jīng)測算，改革后納稅人稅負(fù)的變化，取決于其各收入類別的比重以及其專項抵扣的數(shù)額。對收入類別比較多的高收入人群來說，其稅負(fù)可能會有所上升，但中低收入人群稅負(fù)是下降的。

需要說明的是，當(dāng)一項稅種的改革被賦予多種功能時，不可能通過一次改革來完成，尤其是涉及千家萬戶的個人所得稅的改革更是如此。十九大賦予個人所得稅改革的“擴中、增低、調(diào)高”三項功能，在本輪改革中突出了“擴中”功能，所以年收入20萬左右的中等收入群體獲得感最為明顯。而月收入5000以下的低收入群體，由于專項附加扣除不充分從而獲得感不強。所以，個人所得稅改革任重道遠(yuǎn)。至于“增低”功能，應(yīng)當(dāng)通過深化個稅改革和其他配套改革來完成。