影響長(zhǎng)江引航業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題及其政策建議

李睿

【摘 要】 為使長(zhǎng)江引航業(yè)健康發(fā)展，介紹長(zhǎng)江引航中心概況及長(zhǎng)江引航工作特征，分析長(zhǎng)江引航中心發(fā)展中面臨的來(lái)自管理層面的問(wèn)題及客觀環(huán)境條件造成的問(wèn)題，從改革收費(fèi)管理體制和建立全流域航道錨地資源集中統(tǒng)一管理機(jī)制方面提出政策建議。

【關(guān)鍵詞】 長(zhǎng)江引航中心;長(zhǎng)江引航;沿海港口引航;引航收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

全球貿(mào)易中90%的商品通過(guò)海運(yùn)方式運(yùn)輸，引航作業(yè)是外貿(mào)商品水上運(yùn)輸?shù)闹匾画h(huán)。引航工作是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)，關(guān)系到船舶航行安全和港口經(jīng)營(yíng)安全，關(guān)系到港口綜合競(jìng)爭(zhēng)力和外向型經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

1 長(zhǎng)江引航中心簡(jiǎn)況

長(zhǎng)江引航中心于1997年在長(zhǎng)江區(qū)港務(wù)監(jiān)督局引航總站基礎(chǔ)上組建，是交通運(yùn)輸部在長(zhǎng)江設(shè)立的唯一的引航機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)江引航中心由長(zhǎng)江海事局按公益事業(yè)單位管理辦法進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)管理長(zhǎng)江引航工作，代表國(guó)家行使主權(quán)，對(duì)進(jìn)出長(zhǎng)江的外國(guó)籍船舶實(shí)施強(qiáng)制引航，并按需向航行在長(zhǎng)江干線的國(guó)內(nèi)船舶提供引航服務(wù)。

長(zhǎng)江引航中心下設(shè)11個(gè)引航站、4個(gè)引航基地和21個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有職工787人，為沿江20多個(gè)開放港口提供引航服務(wù)。

2 長(zhǎng)江引航業(yè)特征

2.1 與經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)聯(lián)度高

“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在長(zhǎng)江交匯，四大自由貿(mào)易區(qū)、三大航運(yùn)中心和一大物流中心沿江布局，長(zhǎng)江引航服務(wù)國(guó)內(nèi)外船舶安全進(jìn)出長(zhǎng)江，服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略、沿江區(qū)域經(jīng)濟(jì)、長(zhǎng)江航運(yùn)現(xiàn)代化建設(shè)。

2.2 與民生關(guān)聯(lián)度高

長(zhǎng)江引航中心年均引航船舶近6萬(wàn)艘次（僅次于上海港引航站），引領(lǐng)里程逾700萬(wàn)km，引航總噸近10億t。沿江地區(qū)85%的鐵礦石、83%的電煤和90%的外貿(mào)貨物運(yùn)輸需要引航作業(yè)。

2.3 生態(tài)關(guān)聯(lián)度高

長(zhǎng)江引航中心年引領(lǐng)?；反?.5萬(wàn)艘次，長(zhǎng)江沿線有在建或已建橋區(qū)11個(gè)（2020年前還將開工建造3座大橋）、過(guò)江電纜16條、渡運(yùn)水域18個(gè)、民用取水口100余個(gè)。

2.4 安全風(fēng)險(xiǎn)大

長(zhǎng)江航運(yùn)多種生產(chǎn)力并存，船況及船員素質(zhì)參差不齊，船舶失控事故頻發(fā)（2018年1―11月已發(fā)生船舶失控事故51起），船舶夜航率達(dá)52.9%，再加上航道彎曲狹窄、跨江礙航建筑物及渡運(yùn)水域多、船舶流量大等特點(diǎn)（部分航段斷面船舶高峰流量超過(guò)2 000艘次/天），引航服務(wù)轄區(qū)環(huán)境非常復(fù)雜。

2.5 安全服務(wù)壓力大

長(zhǎng)江江蘇段12.5 m深水航道建設(shè)推進(jìn)實(shí)施以來(lái)，沿江港口對(duì)進(jìn)江船舶大型化的需求增多，原受限大型船舶引航業(yè)務(wù)增長(zhǎng)20%以上，其中17萬(wàn)噸級(jí)的好望角型船舶引航業(yè)務(wù)量增幅約35%，通航船舶尺度頻繁突破12.5 m深水航道通航標(biāo)準(zhǔn)給安全引航帶來(lái)很大壓力。

2.6 勞動(dòng)強(qiáng)度大

長(zhǎng)江引航業(yè)務(wù)既有航道引航又有港口引航的特性，決定了長(zhǎng)江單船引航任務(wù)的連續(xù)引航距離和時(shí)間都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于海港單船引航，單船引航平均連續(xù)工作時(shí)間超過(guò)8小時(shí)，是海港單船引航連續(xù)引航工作時(shí)間的2～4倍。長(zhǎng)江引航中心持證引航員年均出勤天數(shù)逾320天，年出勤天數(shù)最高達(dá)342天，月均夜航時(shí)間44小時(shí)，日均工作時(shí)間10余個(gè)小時(shí)，月均引領(lǐng)里程逾 km。

3 長(zhǎng)江引航業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題

3.1 內(nèi)部問(wèn)題

（1）財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付難以滿足業(yè)務(wù)增長(zhǎng)對(duì)資金的需求。長(zhǎng)江引航中心自2008年起將依法實(shí)施強(qiáng)制引航的引航費(fèi)收入全額上繳國(guó)庫(kù)，引航凈噸增長(zhǎng)了90%，引航隊(duì)伍規(guī)模增長(zhǎng)了68%，上繳引航費(fèi)增長(zhǎng)了100%，但財(cái)政撥款數(shù)只在2011年調(diào)整過(guò)一次，增幅只有33%;2016年，長(zhǎng)江引航業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)收入上繳國(guó)庫(kù)3.1億元，可支配財(cái)政性預(yù)算收入1.6億元，支出2.67億元：長(zhǎng)江引航中心收支矛盾較為突出。

（2）引航“同一事權(quán)不同體制”的問(wèn)題致使經(jīng)費(fèi)保障存在結(jié)構(gòu)性矛盾。全國(guó)45家引航機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)江引航中心是唯一從屬于中央財(cái)政體制的引航機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)江引航經(jīng)費(fèi)管理體制與沿海引航經(jīng)費(fèi)管理體制存在收費(fèi)性質(zhì)、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理模式等“四大”差異。

（3）經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致職工收入下降，人才流失嚴(yán)重。進(jìn)江外籍船舶引航業(yè)務(wù)量急劇增長(zhǎng)帶來(lái)的勞動(dòng)強(qiáng)度大、安全風(fēng)險(xiǎn)高與職工收入低、績(jī)效性價(jià)比差的矛盾更加明顯，引航隊(duì)伍不穩(wěn)定的問(wèn)題越發(fā)嚴(yán)重。近幾年長(zhǎng)江引航中心陸續(xù)有10余名青年引航員離職到沿海引航機(jī)構(gòu)就職。

3.2 外部問(wèn)題

在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展背景下，航道通航密度與環(huán)境容載率總量有限，長(zhǎng)江引航面臨著一系列復(fù)雜多變的外部環(huán)境：一是引領(lǐng)危化品船舶比例高，近幾年占比約45%，其中載有劇毒、易燃易爆危化品船舶常態(tài)化被動(dòng)夜航情況多，安全風(fēng)險(xiǎn)大;二是引航業(yè)務(wù)量的增長(zhǎng)與錨地?cái)?shù)量、容量不足的問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，與12.5 m深水航道相配套的深水錨地未同步建設(shè)，錨地審批、監(jiān)管困難，再加上危化品錨地資源缺乏，拋錨難的問(wèn)題長(zhǎng)期困擾引航生產(chǎn)，致使部分法規(guī)禁行或滿足不了相關(guān)要求的船舶被迫夜航，環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)高，人命財(cái)產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)大。

4 政策建議

4.1 改革收費(fèi)管理體制

《關(guān)于全面推開營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)的通知》明確了船舶引航服務(wù)、移泊服務(wù)收費(fèi)作為應(yīng)稅收入管理，因此建議將長(zhǎng)江干線引航收費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，與沿海引航收費(fèi)一樣列入國(guó)家定價(jià)目錄管理。

長(zhǎng)江引航中心雖然是公益二類事業(yè)單位，但引航收費(fèi)既可以按照行政事業(yè)性收費(fèi)管理，也可按照經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)管理。長(zhǎng)江航道條件復(fù)雜，長(zhǎng)江引航距離長(zhǎng)且夜間引航比例較高，而長(zhǎng)江引航收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比沿海引航收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中的最低檔還要低35%，也低于全國(guó)平均水平。因此，建議將沿海、內(nèi)河引航收費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一。

4.2 建立全流域航道錨地資源集中統(tǒng)一管理機(jī)制

集中管理深水錨地資源，優(yōu)化資源地區(qū)配置，加快資源開發(fā)利用;集中解決過(guò)境船舶宿夜錨地申請(qǐng)難、?；反板^地申請(qǐng)難、惡劣天氣時(shí)臨時(shí)錨泊申請(qǐng)難等難題，統(tǒng)一錨地資源申請(qǐng)通道，整合有關(guān)管理職責(zé)職能，努力做到“只向一個(gè)部門申請(qǐng)一次”就解決錨地申請(qǐng)問(wèn)題;實(shí)現(xiàn)信息共享，打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)“一鍵式”服務(wù)，做到及時(shí)審批。