資本管制：大歷史與小趨勢(shì)

雷墨

資本市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，是中美經(jīng)貿(mào)磋商的議題之一，也是中國(guó)深化改革的一部分。但這個(gè)問(wèn)題，絕不止是如何改革的技術(shù)性問(wèn)題，甚至都不能說(shuō)是完全意義上的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。與漫長(zhǎng)的人類歷史相比，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)入資本時(shí)代只能算短暫的一瞬。與資本時(shí)代的全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相比，中國(guó)對(duì)資本市場(chǎng)的駕馭可以說(shuō)還處于早期階段。就資本跨境流動(dòng)問(wèn)題，結(jié)合大歷史和小趨勢(shì)，或許更能理解中國(guó)為何選擇“審慎管理”。

不可否認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)理論和政策決策上，資本管制目前都是一個(gè)有爭(zhēng)議的話題?？偟膩?lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家與新興國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家在這個(gè)問(wèn)題上的立場(chǎng)存在較為明顯的差異。但歷史地看，資本管制曾經(jīng)不是一個(gè)問(wèn)題。它變成“問(wèn)題”的時(shí)間并不長(zhǎng)。2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部也出現(xiàn)了不同聲音，而且正在演變成政策差異。不過(guò)，未來(lái)趨勢(shì)如何目前還難下定論，很可能取決于國(guó)際層面經(jīng)濟(jì)、政治利益博弈的結(jié)果。

大歷史

如今關(guān)于資本管制的爭(zhēng)議，主要集中在其合理性與有效性上，即在理論上是否站得住腳，在現(xiàn)實(shí)中是否可行。某種程度上說(shuō)，這類爭(zhēng)議制造了一個(gè)話語(yǔ)陷阱—以對(duì)資本管制的“負(fù)面定性”為前提。比如，盡管2008年金融危機(jī)以來(lái)，對(duì)資本跨境流動(dòng)的監(jiān)管和控制事實(shí)上已成為很多國(guó)家的常態(tài)性政策工具，但不管是具體的國(guó)家政府還是像國(guó)際貨幣基金組織（IMF）這樣權(quán)威國(guó)際機(jī)構(gòu)，都很少把“資本管制”（Capital Control）作為正式表述，而是稱“宏觀審慎管理措施”（Macroprudential Measures）。目前“Capital Control”主要出現(xiàn)在媒體報(bào)道和學(xué)術(shù)研究中。國(guó)家政府與國(guó)際機(jī)構(gòu)在表述上的閃爍其詞，本質(zhì)上說(shuō)與經(jīng)濟(jì)治理沒(méi)多大關(guān)系，更多的是政治因素使然。弄清個(gè)中原委，就需要回到如何看待資本跨境流動(dòng)的“大歷史”中?；厮?00年來(lái)的歷史可以發(fā)現(xiàn)，跨境資本無(wú)監(jiān)管的自由流動(dòng)，從來(lái)不是歷史的必然。資本管制經(jīng)歷了從“正統(tǒng)學(xué)說(shuō)”到“異端邪說(shuō)”的幾輪切換，目前正處于“上位”還是“退潮”的膠著期。

1914年一戰(zhàn)爆發(fā)前，資本的跨境流動(dòng)總體來(lái)說(shuō)是沒(méi)有什么監(jiān)管的。西歐國(guó)家和美國(guó)的工業(yè)革命，經(jīng)歷了從商品輸出到資本輸出的階段。那個(gè)歷史時(shí)期的資本跨境流動(dòng)，主要與工業(yè)原材料和商品的流動(dòng)相關(guān)。用現(xiàn)在的話說(shuō)，那時(shí)的資本流動(dòng)的主流是服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有如今這些充滿了華爾街精英“智慧”的金融創(chuàng)新。所以，關(guān)于那個(gè)時(shí)期的國(guó)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究，大多是貿(mào)易自由還是保護(hù)的話題。那時(shí)，資本自由流動(dòng)成為“正統(tǒng)學(xué)說(shuō)”的另一面，是資本管制根本就沒(méi)有成為一個(gè)話題。

一戰(zhàn)后，歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的需求，推動(dòng)了對(duì)資本流入的需求。資本管制開(kāi)始進(jìn)入政府決策視野，是以控制資本外流為主要訴求的。這種情況一直持續(xù)到二戰(zhàn)爆發(fā)。當(dāng)然，二戰(zhàn)期間資本流進(jìn)、流出嚴(yán)重受阻，非常時(shí)期的非常做法，本質(zhì)上與管制本身關(guān)系不大。資本管制在國(guó)際層面成為一個(gè)話題是在二戰(zhàn)末期，準(zhǔn)確地說(shuō)是1944年布雷頓森林體系的建立。這個(gè)體系的建立，事實(shí)上確立了資本管制的“正統(tǒng)地位”。

1944年，美國(guó)財(cái)政部副部長(zhǎng)亨利·迪克特·懷特與英國(guó)財(cái)政部顧問(wèn)約翰·梅納德·凱恩斯，在商討戰(zhàn)后國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序時(shí)達(dá)成兩點(diǎn)共識(shí)：一是有必要對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性管制，另一個(gè)是相關(guān)國(guó)家在監(jiān)管上合作才能有效。但他倆也有兩點(diǎn)微妙的分歧，懷特主張合作必須是強(qiáng)制性的，而凱恩斯認(rèn)為應(yīng)該自愿合作；懷特認(rèn)為管制應(yīng)該是解決戰(zhàn)后問(wèn)題的臨時(shí)性措施，而凱恩斯主張管制應(yīng)該是永久性特征。

鑒于當(dāng)時(shí)的情況，美英肯定是選擇求同存異—先“臨時(shí)”起來(lái)再說(shuō)。就這樣，資本管制成了后來(lái)數(shù)十年國(guó)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的常態(tài)。直到1971年布雷頓森林體系解體前，資本管制都是“正統(tǒng)”。1970年代，歐洲、日本的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)崛起，但美國(guó)的資本實(shí)力依然強(qiáng)勢(shì)。在美歐的“合力”下，資本自由流動(dòng)開(kāi)始成為“正統(tǒng)”，也是所謂“華盛頓共識(shí)”的特征之一。與這個(gè)過(guò)程同時(shí)發(fā)生的，是資本管制開(kāi)始被貼上“異端”的標(biāo)簽。

與資本時(shí)代的全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相比，中國(guó)對(duì)資本市場(chǎng)的駕馭可以說(shuō)還處于早期階段。

實(shí)質(zhì)性的變法發(fā)生在1970年代末1980年代初。1979年，英國(guó)首相撒切爾夫人正式廢除資本和外匯管制。當(dāng)時(shí)撒切爾夫人一方面是想借金融實(shí)力推動(dòng)英國(guó)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)換代，另一方面也有借資本實(shí)力打壓勞工團(tuán)體的政治考慮。也是在1979年，歐共體成立“歐洲貨幣體系”，在歐洲層面推動(dòng)解除資本管制。主要推手是德國(guó)，但與英國(guó)略有不同的是，德國(guó)的主要目的是升級(jí)歐共體一體化。從那時(shí)起，資本項(xiàng)目是否開(kāi)放，成為加入歐共體的硬性標(biāo)準(zhǔn)之一。

歐洲的做法，與1981年入主白宮的里根總統(tǒng)形成“共振”。但與歐洲以“樹(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的方式柔性推動(dòng)解除資本管制不同，里根在手法上更強(qiáng)勢(shì)。最典型的例子就是在1980年代美日貿(mào)易談判中，施壓日本開(kāi)放資本項(xiàng)目。也是從 1980年代開(kāi)始，被稱為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體俱樂(lè)部的經(jīng)合組織（OECD），把解除資本管制作為“入伙”的一個(gè)前提條件。冷戰(zhàn)結(jié)束之初，解除資本管制在國(guó)際話語(yǔ)中不僅具有經(jīng)濟(jì)合理性，甚至演變成了“政治正確”。

小趨勢(shì)

1996年，韓國(guó)在承諾完全放開(kāi)資本項(xiàng)目后加入經(jīng)合組織。1997年，韓國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)。這兩者之間的因果雖然不能直接劃等號(hào)，還也沒(méi)人會(huì)否認(rèn)其中的關(guān)聯(lián)性。更為重要的是，1990年代包括韓國(guó)在內(nèi)的亞洲金融危機(jī)，以及此前拉美的金融危機(jī)，開(kāi)始引發(fā)對(duì)資本自由流動(dòng)利弊的思考。經(jīng)濟(jì)學(xué)界出現(xiàn)了越來(lái)越多關(guān)于資本管制問(wèn)題的案例分析和理論研究，資本管制的“異端”定性開(kāi)始遭到質(zhì)疑。

質(zhì)疑最明顯的表現(xiàn)之一，是“托賓稅”重新回到人們的視野。這個(gè)稅是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·托賓在1972年的一次演講中首次提出，初衷是通過(guò)對(duì)外匯交易征稅打擊投機(jī)、狙擊熱錢(qián)。形象的說(shuō)法是“在飛速運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)際金融市場(chǎng)中加一些沙子”。但他的這個(gè)觀點(diǎn)“生不逢時(shí)”，隨著布雷頓森林體系的解體，資本流動(dòng)的去監(jiān)管化逐漸成為主流。托賓曾自嘲說(shuō)，“‘托賓稅石沉大海，沒(méi)有激起任何漣漪”，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家都選擇了忽視。

在1996年出版的、由數(shù)位經(jīng)濟(jì)學(xué)家撰寫(xiě)的《托賓稅：應(yīng)對(duì)金融波動(dòng)性》一書(shū)的序言中，托賓進(jìn)一步明確了他提出開(kāi)征“托賓稅”的兩個(gè)目的，一是打擊短期投機(jī)、保護(hù)長(zhǎng)期投資，二是確保國(guó)家在宏觀經(jīng)濟(jì)和貨幣政策上的自主權(quán)。他在文中提出，希望1994年的墨西哥金融危機(jī)，能打破“市場(chǎng)永遠(yuǎn)正確”的神話。直到2002年去世前，這位曾獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的學(xué)者，都一直在為“托賓稅”更大范圍地進(jìn)入政策層面而疾呼。

事實(shí)上，1990年代拉美和亞洲金融危機(jī)后，無(wú)論是新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體還是發(fā)展中國(guó)家，都逐漸出臺(tái)或強(qiáng)化了資本監(jiān)管措施。這些措施中，大多都有“托賓稅”的身影。1998年，美國(guó)哈佛大學(xué)研究發(fā)展問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼·羅德里克（他至今都是經(jīng)濟(jì)學(xué)家中“管制派”的代表性人物之一），在研究新興經(jīng)濟(jì)體的資本管制案例后提出，“我們還沒(méi)有證據(jù)證明資本項(xiàng)目可兌換能解決我們所面臨的任何問(wèn)題，而且有理由認(rèn)為它只會(huì)使問(wèn)題變得更糟”。

也是在1998年，時(shí)任美國(guó)財(cái)政部副部長(zhǎng)的勞倫斯·薩默斯強(qiáng)調(diào)說(shuō)，市場(chǎng)機(jī)制是目前世界發(fā)現(xiàn)的能使資本優(yōu)化利用的最好手段。在歐洲方向，世紀(jì)之交正是歐洲一體化加速推進(jìn)期，去監(jiān)管化正是一體化工程的重要組成部分。盡管IMF對(duì)某些國(guó)家出于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)需要的資本管制給予了肯定，也提供了一定程度的救助，但明確認(rèn)定管制只能是權(quán)宜之計(jì)。市場(chǎng)永遠(yuǎn)正確的“神話”，仍是美歐在國(guó)際層面推動(dòng)資本項(xiàng)目開(kāi)放的理論基石。

“神話”一直持續(xù)到2008年。金融危機(jī)傷及到美歐自身，資本管制才不再那么“邪惡”。2009年9月美國(guó)匹茲堡G20峰會(huì)上，達(dá)成的共識(shí)之一就是相關(guān)國(guó)家在資本流動(dòng)的監(jiān)管上進(jìn)行協(xié)調(diào)。不過(guò)，隨著美國(guó)金融危機(jī)的消退，去監(jiān)管化的聲音重新上位。所謂奧巴馬與華爾街的對(duì)決，被事實(shí)證明只是個(gè)傳說(shuō)。廣納華爾街精英入閣的特朗普，不僅從未提資本管制，而且一直在施壓進(jìn)一步放松金融監(jiān)管。毫無(wú)疑問(wèn)，特朗普會(huì)把美國(guó)雄厚的金融實(shí)力視為內(nèi)外政策的利器。

但這一次，美國(guó)未必是趨勢(shì)的主導(dǎo)者。2010年、2011年這兩年，IMF公布了一系列研究報(bào)告，對(duì)新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的資本管制給予了正面評(píng)價(jià)，認(rèn)定資本管制達(dá)到了提升貨幣政策有效性、穩(wěn)定匯率、遏制短期投機(jī)并促進(jìn)長(zhǎng)期投資的效果。“資本流動(dòng)管理措施”“審慎宏觀管理措施”等說(shuō)法，也因在這些報(bào)告中被頻繁提及而成為資本管制的“官方表述”。這些報(bào)告，被外界認(rèn)為是IMF態(tài)度轉(zhuǎn)變的信號(hào)。值得注意的是，這兩年，也是歐債危機(jī)發(fā)酵、蔓延的兩年。

對(duì)于某些國(guó)家來(lái)說(shuō)，資本管制不僅是最優(yōu)，而且是唯一選擇。

所以，資本管制在歐洲進(jìn)入政策層面也就不令人奇怪了。2013年，包括德國(guó)、法國(guó)、意大利等在內(nèi)的11個(gè)歐洲國(guó)家（沒(méi)有英國(guó)），組成“政策聯(lián)盟”商討在歐洲層面開(kāi)征“低配版托賓稅”（稅率從托賓建議的0.5%，降為對(duì)股票、證券征稅0.1%，對(duì)金融衍生品征稅0.01%）。不過(guò)，因金融市場(chǎng)發(fā)展差異與稅收分配問(wèn)題，籌劃6年后這項(xiàng)政策還未正式落地。但外界普遍認(rèn)為，由于德國(guó)的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)，計(jì)劃泡湯的可能性并不大。

新特點(diǎn)

1990年代以來(lái)，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)學(xué)界還是政策領(lǐng)域，資本管制與資本項(xiàng)目自由化，長(zhǎng)期都處于極大的爭(zhēng)議中。從近年來(lái)的趨勢(shì)看，適度的資本管制正獲得越來(lái)越多的認(rèn)可，至少不再像曾經(jīng)的歷史中那樣被污名化。某種程度上說(shuō)，在資本管制問(wèn)題上，國(guó)際社會(huì)有了最低限度的共識(shí)，即在特定情況下，政府的監(jiān)管是必要的。而且，與布雷頓森林體系初創(chuàng)時(shí)美國(guó)把資本管制定性為應(yīng)急措施不同，如今的監(jiān)管對(duì)某些國(guó)家來(lái)說(shuō)已是常態(tài)化的政策工具，更傾向于當(dāng)年凱恩斯所說(shuō)的“永久特征”。

不過(guò)，歷史并沒(méi)有簡(jiǎn)單地重復(fù)，現(xiàn)在的資本管制與歷史上有著明顯的不同。美國(guó)康奈爾大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授埃斯瓦爾·普拉薩德曾撰文稱，沒(méi)人會(huì)嚴(yán)肅地考慮回到1950年代、1960年代嚴(yán)控資本流動(dòng)的時(shí)代，即便是資本管制比較嚴(yán)的中國(guó)和印度，也在穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目自由化，但它們也不想走得像美國(guó)的自由放任那么遠(yuǎn)。用某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的話說(shuō)，新興市場(chǎng)國(guó)家主要選擇的是基于市場(chǎng)規(guī)則的、輕觸式監(jiān)管。在大方向上，這與歐洲的政策立場(chǎng)較為接近。

歐洲央行今年2月一份題為《美國(guó)第一？全球資本流動(dòng)的美國(guó)中心視角》的報(bào)告，通過(guò)研究資本跨境流動(dòng)與國(guó)際金融市場(chǎng)波動(dòng)發(fā)現(xiàn)，盡管目前美國(guó)的國(guó)內(nèi)政策對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的影響比任何單個(gè)國(guó)家都大，但總體上呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，而歐元區(qū)和中國(guó)的政策變化，對(duì)全球資本流動(dòng)的影響已經(jīng)越來(lái)越大。從這個(gè)意義上說(shuō)，未來(lái)資本項(xiàng)目自由化如何演變，美國(guó)或許不再是絕對(duì)的主導(dǎo)者。

金融被視為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血液。從政策邏輯上說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，國(guó)家有必要逐步放松資本管制，從更加開(kāi)放和具有競(jìng)爭(zhēng)力的資本市場(chǎng)中獲取發(fā)展動(dòng)力。而且，資本管制導(dǎo)致的市場(chǎng)扭曲、資源配置效率低等問(wèn)題，在理論上是站得住腳的。但正如丹尼·羅德里克所說(shuō)，我們畢竟生活在一個(gè)“次優(yōu)世界”，準(zhǔn)確甄別惡意投機(jī)行為是不現(xiàn)實(shí)的，對(duì)于某些國(guó)家來(lái)說(shuō)，資本管制不僅是最優(yōu)，而且是唯一選擇。