應(yīng)該在什么意義上實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展？

陳憲

日前看到一則消息：“截至目前，全國有2717個縣實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，占全國總縣數(shù)的92.7%?！薄傲x務(wù)教育基本均衡發(fā)展”，是黨的十八大報告提出的“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的重要組成部分，但以上消息指的“均衡”，是指在“2717個縣”的縣域范圍內(nèi)，不在一個市（地級及以上城市）、一個省或自治區(qū)，更不是在全國的范圍內(nèi)。因此，其意義有限。

為什么是在“縣”的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)？在我國現(xiàn)階段，義務(wù)教育的事權(quán)主要在縣一級地方政府。根據(jù)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，“受益范圍覆蓋全國的基本公共服務(wù)由中央負(fù)責(zé)，地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負(fù)責(zé)”，接受義務(wù)教育的群體是地區(qū)性的，進(jìn)而支出責(zé)任在縣一級的地方政府。由此，人們看到的現(xiàn)實(shí)是，義務(wù)教育水平在縣（區(qū)）與縣（區(qū)）之間，市與市之間，省與省之間，差距依然巨大。

享受公平的義務(wù)教育，是公民的基本權(quán)利，其均等化應(yīng)該在什么范圍實(shí)現(xiàn)，本來是顯而易見的。為什么今天是在一個縣的范圍實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，肯定有著諸多的原因。時常看到有人用區(qū)域間發(fā)展不平衡，來解釋諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療和社會保障的不均衡，這是典型的用結(jié)果解釋結(jié)果，不足為信。形成這一結(jié)果是因?yàn)閷⒁粋€原本應(yīng)該是中央政府的事權(quán)交給了縣一級地方政府。如果是地方政府的事權(quán)，區(qū)域間發(fā)展不平衡就決定了各地教育支出（投入水平）的差異，進(jìn)而導(dǎo)致“產(chǎn)出”即教育水平的差別。

我的研究用數(shù)據(jù)說明，在我國，教育事權(quán)和支出責(zé)任主要在地方政府。2011年，中央財政教育支出（3268.59億元）占中央和地方各級政府公共財政預(yù)算教育撥款（16804.56億元）的比重19.5%。寫此文時，我又計算了2017年的該比重，為15.6%，進(jìn)一步降低了。這個結(jié)果告訴我們，在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大的地區(qū)間差距的格局下，有關(guān)公共服務(wù)的財政體制又無實(shí)質(zhì)性改革，義務(wù)教育這一基本公共服務(wù)的，更大范圍的均等化就將在很長時間是一個理想或口號，很難變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

我還依據(jù)該公告給出的各省市自治區(qū)各類教育的生均經(jīng)費(fèi)，計算了最高值與最低值的倍數(shù)。2011年，普通小學(xué)和普通初中生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)，最高的北京市是最低的河南省和貴州省的6.76倍和6.25倍。數(shù)年后的情況怎么樣了？根據(jù)《2017年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》提供的數(shù)據(jù)，2016年，普通小學(xué)和普通初中生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)，最高的北京市是最低的河南省的5.21倍和6.41倍?？梢?，在既定撥款制度的“路徑依賴”下，這種變化是比較小的。而且，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，地方政府投資教育的沖動越大，這一倍數(shù)也就有可能繼續(xù)擴(kuò)大，而不是縮小。

問題已經(jīng)比較清楚，如果義務(wù)教育不成為中央政府的職能，也就是說，義務(wù)教育的事權(quán)和支出責(zé)任不上收中央政府，其均等化道路就將十分漫長。從量化的角度看，就是要將目前中央政府和地方政府財政教育支出的比例，逐步調(diào)整到8：2的比例，甚至更高，進(jìn)而再輔之以公共財政預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化管理，即制定各級教育生均經(jīng)費(fèi)定額和基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并考慮各地歷史的、不同生活成本水平的因素，給予地方進(jìn)行必要微調(diào)的權(quán)力?，F(xiàn)在，可以測算我國各級教育生均經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)定額，并以此作為基準(zhǔn)，加大提高落后地區(qū)生均教育經(jīng)費(fèi)的力度，適當(dāng)控制發(fā)達(dá)地區(qū)生均教育經(jīng)費(fèi)的水平，使投入意義上的教育基本公共服務(wù)均等化過程得以啟動，由此開啟教育公平的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程。