國家審計嵌入PPP模式協(xié)同治理機(jī)制及實現(xiàn)路徑研究

吳洋洋

[提要] 政府與社會資本合作（PPP）的模式作為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要方式，得到各級政府的響應(yīng)以及社會各界的廣泛關(guān)注。但隨著PPP項目的實施和對PPP項目的監(jiān)管治理，我們發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)管模式的弊端日益凸顯。本文鑒于我國PPP模式多元監(jiān)管主體不明確、缺乏有效配合、監(jiān)管效力低等現(xiàn)狀，結(jié)合國內(nèi)外PPP模式監(jiān)管實踐經(jīng)驗，通過構(gòu)建一個以政府為主導(dǎo)，審計部門和各職能部門聯(lián)合聯(lián)動、社會力量參與的協(xié)同監(jiān)管體系，提出一個“法規(guī)+平臺+機(jī)制”的實現(xiàn)路徑，以加強對PPP項目的監(jiān)管力度，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國家審計;PPP模式;協(xié)同治理;實現(xiàn)路徑

本文為江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目：“國家審計嵌入PPP模式治理理論與實踐研究——以鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)為例”（項目編號：201810289094H）研究成果之一

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年3月28日

PPP模式作為提高國家治理能力、增加公共產(chǎn)品供給的重要創(chuàng)新機(jī)制，獲得財政部、發(fā)改委等多部委力推。PPP模式與政府實施相結(jié)合的靈活模式，能有效緩解政府財政負(fù)擔(dān)，開拓我國公共事務(wù)集資通道，同時還能夠?qū)崿F(xiàn)資本之間的互相融合及互補，促進(jìn)投融資格局多元化。但同時PPP項目本身涉及利益主體多、投資周期長、風(fēng)險性高，帶來許多問題。我國PPP項目監(jiān)管效力低、多元監(jiān)管主體有著各自界域且以內(nèi)部監(jiān)管為主，獨立性不強。同時，PPP模式監(jiān)管法規(guī)體系和PPP項目信息化監(jiān)管平臺均待完善。為更好地實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)和多元主體協(xié)作，還須實現(xiàn)PPP項目的全生命周期的監(jiān)管，建立各主體密切合作機(jī)制和事前、事中、事后審計機(jī)制?？傊?，構(gòu)建PPP模式下協(xié)同治理框架和路徑研究，對于完善PPP模式理論，促進(jìn)PPP項目健康發(fā)展，提高國家公共事務(wù)治理能力都有重要意義。

一、協(xié)同治理的基本理論

協(xié)同治理理論是將協(xié)同理論與治理理論相結(jié)合，其核心是在信息對稱的基礎(chǔ)上，打破政府壟斷的局面，實現(xiàn)多方主體對公共事務(wù)的監(jiān)督管理。隨著社會資本的增長和PPP模式的廣泛運用，協(xié)同治理已成為治理社會公共事務(wù)的理想模式。PPP項目協(xié)同治理理論能促進(jìn)多元監(jiān)管主體的溝通交流，也增加了監(jiān)管機(jī)關(guān)、被監(jiān)督單位、社會公眾之間的互動，有利于降低PPP項目治理成本，提高治理效率。另外，協(xié)同治理理論也促進(jìn)了多方合作，推動了國家PPP模式的平穩(wěn)運行和創(chuàng)新發(fā)展。

將協(xié)同治理理論運用于PPP項目建設(shè)，就是通過協(xié)同整合資源、協(xié)調(diào)審計部門、職能部門和社會公眾等主體之間的監(jiān)管或監(jiān)督范圍，并制定一定的規(guī)則制度來促進(jìn)共同目標(biāo)和項目價值的實現(xiàn)。因此，要實現(xiàn)對政府投資項目的協(xié)同治理效果，就必須具備以下幾點要求：

（一）信息對稱。政府投資項目具有信息不對稱特性，存在“逆向選擇”、“道德風(fēng)險”和市場效率損失等問題。在市場條件下，要實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效管理，項目各方掌握的信息就必須對稱，即各監(jiān)管主體需要共同享有關(guān)于項目的準(zhǔn)確、實時和全面的信息。信息協(xié)同進(jìn)步優(yōu)化了傳統(tǒng)模式下信息傳遞與共享的方式，提高了信息傳遞的效率、促進(jìn)了各參與方之間的溝通與合作。比如，設(shè)立PPP項目信息化監(jiān)管平臺可以將有用信息整合到一起，實現(xiàn)信息的高度集成與共享，使整合后的項目各方及時掌握相關(guān)信息，并對項目進(jìn)展實時監(jiān)控，為項目的完善、優(yōu)化提出意見和建議，為投資方增加價值、減少浪費，最大限度地提高項目整體效率和價值。

（二）資源共享。PPP投資項目是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，保障民生的重要手段。政府投資項目的實施過程和政府投資項目監(jiān)管過程中，利益相關(guān)方為完成各方的任務(wù)活動并從中獲得相應(yīng)利益或?qū)崿F(xiàn)價值，需要彼此之間以及與外部環(huán)境不斷進(jìn)行資源的交換。因此，協(xié)同治理各監(jiān)管主體共同享有項目的資源，即項目的監(jiān)管治理必須實現(xiàn)資源的整合和共享，通過建立優(yōu)質(zhì)資源共享平臺，實施內(nèi)部溝通、任務(wù)協(xié)作、資源管理三位一體化管理模式，將單位人力、物資、技術(shù)納入同一平臺進(jìn)行協(xié)同管理，可有效提高資源的流動性和利用效率，從而避免資源的閑置浪費或利用重疊，以實現(xiàn)資源效用的最大化。

（三）規(guī)則明確。協(xié)同治理要求形成系統(tǒng)的、全面的、行之有效的規(guī)則體系，即PPP項目治理需要在保障各項目關(guān)聯(lián)方利益的基礎(chǔ)上，建立適應(yīng)項目各階段的具體規(guī)則，以增強監(jiān)管的有效性。同時，審計各方也應(yīng)該更加明確自身職權(quán)范圍，共同建立起更加完善的責(zé)任分?jǐn)偤惋L(fēng)險承擔(dān)機(jī)制，以更好地發(fā)揮出PPP項目治理的協(xié)同效應(yīng)。

二、PPP項目協(xié)同治理的必要性和可行性分析

（一）PPP項目協(xié)同治理的必要性。根據(jù)協(xié)同治理理論的要求，PPP項目的治理過程需要項目參與各方在保障自身利益的基礎(chǔ)上，共享信息和資源，加強溝通和協(xié)作，并制定出一套完整合理的規(guī)則制度來保證項目的順利實施。而根據(jù)實際，當(dāng)前的PPP項目治理模式無論是在治理理念還是治理方式上都存在著與協(xié)同治理理論相悖的各種問題：

1、信息不對稱，各主體間缺乏協(xié)作。我國PPP項目發(fā)展過程中信息不對稱的情況十分普遍。PPP項目的開展實施，既有選擇合作對象的需求，又有全程合作的需求。我國PPP項目之所以在一段較長時期內(nèi)發(fā)展受阻，很大程度上是因為信息傳遞的失真和信息的不對稱。信息不對稱造成了市場交易各方的利益失衡，影響社會的公平、公正的原則以及市場配置資源效率。

一方面由于不同監(jiān)管主體的效力差異和職能分散，我國PPP模式的多元監(jiān)管主體局限在各自界域和權(quán)限，各主體之間缺乏及時有效的溝通協(xié)作;另一方面我國各監(jiān)管主體在監(jiān)管對象的劃分和監(jiān)管項目的安排上都存在不同程度的重復(fù)，導(dǎo)致資源浪費和治理效率低下。因此，建立相關(guān)信息化監(jiān)管平臺和相關(guān)主管部門密切合作機(jī)制，加強相關(guān)主體的溝通協(xié)作，對于提高PPP項目治理水平，創(chuàng)新PPP項目治理模式至關(guān)重要。

2、資源未被充分利用，社會力量被輕視。目前，我國尚未建立有效的資源整合與共享的制度，各部門間缺少完善的資源目錄體系，對自己的資源并沒有全面系統(tǒng)把握。此外，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，PPP項目資源的開發(fā)和利用沒有充分發(fā)揮效率，政府難以實現(xiàn)橫向的組織協(xié)調(diào)，資源共享困難。

一方面在眾多PPP項目的治理過程中，政府力量處于主導(dǎo)作用，非政府組織和公民的力量被輕視，由于缺乏形式多元化、渠道暢通化的利益表達(dá)機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制，社會公眾在PPP項目的選擇、實施和結(jié)果公示等過程中的治理作用被弱化甚至消滅;另一方面由于社會矛盾增多、針對公平的問題也顯得更加突出。因此，PPP項目治理者需要采取有力措施解決公平問題，合理反映公眾的利益訴求，增強社會公眾在PPP項目協(xié)同治理中的監(jiān)督作用，促進(jìn)政府投資項目的建成實施和有效監(jiān)管。

3、項目治理的法規(guī)、制度不完善。治理的定義是：各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是調(diào)和相互沖突的或不同的利益并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，既包括強制性的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排?；谏鲜龆x，我國PPP項目治理的立法系統(tǒng)性和全面性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，項目治理監(jiān)管工作過程中出現(xiàn)的諸多新問題找不到相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)。同時，針對項目實施過程中的具體問題，以何種標(biāo)準(zhǔn)來分清主體責(zé)任、確定項目回報，都缺少相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、制度和法規(guī)來認(rèn)定。

針對這些問題，我們迫切需要通過加強PPP項目各主體間的協(xié)作、建立高效的PPP模式的監(jiān)管體系和探索出有效的實現(xiàn)路徑來提高PPP項目的協(xié)同治理水平，促進(jìn)政府投資項目整體績效的實現(xiàn)和提高。

（二）PPP項目協(xié)同治理的可行性。PPP項目作為政府投資、多方參與的公共事務(wù)，具有參與者眾多、共擔(dān)風(fēng)險、共享利益等特點。其中，政府資本是投資項目的基礎(chǔ)，社會資本有交付所需設(shè)施和服務(wù)的專門知識，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。政府需要嚴(yán)格按照約定的用途規(guī)范使用資金，使PPP項目運作過程透明公正。另外，PPP項目也需要從關(guān)聯(lián)方的利益需求出發(fā)，通過協(xié)調(diào)不同行動主體的作用與職能，實現(xiàn)對PPP項目的監(jiān)控與管理。

基于上述PPP項目的特殊性和協(xié)同治理的要求，我們對PPP項目協(xié)同治理的可行性進(jìn)行了分析。（1）PPP項目的各參與主體在職責(zé)目標(biāo)上的一致性和它們在技術(shù)手段上的同質(zhì)性，為形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管框架提供了基礎(chǔ);（2）PPP項目的建設(shè)以信息對稱為前提，基于這一特性，PPP項目協(xié)同監(jiān)管結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)路徑的設(shè)計可以以打破信息不對稱，建立一個有效的信息化監(jiān)管平臺為基礎(chǔ);（3）PPP項目建設(shè)周期長、涉及的行業(yè)技術(shù)復(fù)雜，需要協(xié)同整合資源。建立一個有效的密切合作機(jī)制，界定資源共享的范圍和責(zé)任，對資源配置工作開展有效的管理、協(xié)調(diào)、評價和監(jiān)督成為PPP項目順利開展的重要條件;（4）PPP投資項目以社會公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向，需兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。因此，PPP項目協(xié)同治理監(jiān)管結(jié)構(gòu)的設(shè)計需協(xié)調(diào)各監(jiān)管主體，接受社會公眾的反饋意見，接受社會公眾的監(jiān)督;（5）PPP項目的實施需要明確的法規(guī)制度來保障，PPP模式監(jiān)管法規(guī)體系的建立是這一保障體系的關(guān)鍵與核心。

三、PPP項目協(xié)同治理模式構(gòu)建

通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的PPP項目監(jiān)管模式都只是審計部門、職能部門、社會公眾各自作為主體對項目開展進(jìn)行監(jiān)管，即沒有考慮到政府投資項目的多層制約關(guān)系，也沒有形成協(xié)同工作的合理結(jié)構(gòu)?；蛘哒f，以往的監(jiān)管體系都是監(jiān)管方與被監(jiān)管方的單向互動，沒有建立起有效的多方主體的合作機(jī)制、信息化監(jiān)管平臺和社會公眾的監(jiān)督機(jī)制等。因此，我們提出一種較為可行的PPP模式下協(xié)同監(jiān)管體系和實現(xiàn)路徑的設(shè)計。

（一）政府主導(dǎo)，各職能部門聯(lián)動。政府是政府與社會資本合作項目的主導(dǎo)，從宏觀上對我國PPP發(fā)展趨勢和宏觀政策進(jìn)行把控，從微觀上監(jiān)管PPP項目的實施運營情況。政府的監(jiān)管主要以行政監(jiān)督為主，監(jiān)管項目建議書、可行性研究報告以及項目初步實施方案。其中，發(fā)改委是項目監(jiān)管的源頭，主要對項目進(jìn)行立項審批、確定項目運作模式和社會資本采購。同時，例如財政部、實施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門等各橫向相關(guān)部門聯(lián)合聯(lián)動，在PPP項目的不同階段展開監(jiān)管。財政部門負(fù)責(zé)對項目設(shè)計和財政支出進(jìn)行監(jiān)管，檢驗項目物有所值和財政承受能力情況;實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對項目招投標(biāo)和建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)管;行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、特許經(jīng)營權(quán)的授予及對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管;環(huán)保部門、安全監(jiān)督部門等也對各自負(fù)責(zé)的部分有監(jiān)管的義務(wù)。

（二）審計部門配合。由于PPP項目的特殊性，政府行政監(jiān)管容易偏離監(jiān)管目標(biāo)，因此需要一個獨立于政府行政部門和政府代表方的部門來配合監(jiān)管。審計部門一方面對項目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，保障項目高效順利推進(jìn);另一方面監(jiān)督各職能部門的治理過程和可能存在的濫用職權(quán)、管理不當(dāng)?shù)刃袨?，有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監(jiān)管行為的公正、公平。同時，審計部門也會接受社會公眾的意見反饋并公開審計報告，履行其對社會公眾的受托責(zé)任。

（三）社會公眾參與。公眾參與可以有效地表達(dá)服務(wù)需求信息，監(jiān)督和約束政府與企業(yè)行為，直接影響公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。因此，一個有效的監(jiān)管體系需要社會公眾的廣泛參與。社會公眾在社會、環(huán)境效益的訴求下，側(cè)重于對企業(yè)和各部門對外披露信息的可靠性進(jìn)行監(jiān)督，促使其履行應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任義務(wù)，促進(jìn)PPP項目工作的改進(jìn)，提高經(jīng)濟(jì)效益以及監(jiān)督受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，以維護(hù)自身的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

該PPP項目監(jiān)管體系是項目各參與方按照條文約定或自發(fā)形成的一種有序的運作結(jié)構(gòu)。（圖1）

圖1 PPP 模式下協(xié)同治理監(jiān)管體系圖

具體來看，（1）政府是主導(dǎo)，負(fù)責(zé)制訂總體制度、規(guī)則并監(jiān)督實施，同時提供相應(yīng)的政策扶持和財政支撐;（2）審計部門和各職能部門聯(lián)合聯(lián)動，根據(jù)政府的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，針對不同監(jiān)管對象進(jìn)行監(jiān)管;（3）社會公眾作為PPP項目的受益者，及時發(fā)現(xiàn)并報告信息，同時跟蹤監(jiān)管對象，監(jiān)督整個監(jiān)管系統(tǒng)的運行。三大監(jiān)管主體各司其職，協(xié)調(diào)一致，形成一個政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)自查（包括互查）、群眾監(jiān)督的有序整體。這一結(jié)構(gòu)充分地促進(jìn)了各利益相關(guān)方的協(xié)作，實現(xiàn)了項目建設(shè)過程中的協(xié)同效應(yīng)。同時，它也突破了各監(jiān)管主體職能和效力范圍的局限性，滿足了PPP項目協(xié)同治理的要求，增強了PPP項目的治理效果，進(jìn)一步提高了協(xié)同治理系統(tǒng)的整體運行能力。

四、“法規(guī)+平臺+機(jī)制”的實現(xiàn)路徑

PPP模式建設(shè)項目復(fù)雜多樣、資金量大、建設(shè)周期長，其建設(shè)過程中需要科學(xué)靈活的監(jiān)管模式。而上述理論論述了國家審計嵌入性監(jiān)管的模式，由審計部門、職能部門和社會公眾三方構(gòu)成的多元化協(xié)同監(jiān)管體系。PPP項目審計與其他監(jiān)管主體欠缺聯(lián)動機(jī)制，使監(jiān)管有效性降低，國家審計嵌入性協(xié)同治理，將國家審計嵌入到PPP項目治理框架中，并以此建立起“法規(guī)+平臺+機(jī)制”的長效治理機(jī)制，這對于規(guī)范和促進(jìn)PPP項目的有序推進(jìn)具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

（一）健全PPP模式監(jiān)管體系。監(jiān)管一詞，英文詞匯表達(dá)為supervision，其義與監(jiān)督、管制等詞語意思相近，即監(jiān)督管理的意思。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的監(jiān)管一詞，指的是政府為控制企業(yè)價格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種措施。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，有效的監(jiān)管必須以健全的法律為基礎(chǔ)，要求立法先行，監(jiān)管立法是整個監(jiān)管體系設(shè)計中最基礎(chǔ)的部分，也是其他監(jiān)管制度建立的基礎(chǔ)和前提。

1、強化政府部門監(jiān)管能力。由于PPP項目的融資模式，投資者需要經(jīng)過一個較長的周期才能收回成本并且獲利，所以政府在整個過程中要發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督作用。要設(shè)立專門負(fù)責(zé)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)職能，建立監(jiān)管法律體系強化政府監(jiān)管能力，制定切實有效的監(jiān)管制度，為監(jiān)管的實施提供依據(jù)?？梢詫崿F(xiàn)從政府部門出發(fā)，推進(jìn)PPP項目發(fā)展。

2、完善PPP項目法律制度。我國的PPP項目，在法律法規(guī)層面，除了《預(yù)算法》、《政府采購法》等文件中部分法條作為支撐外，更多地依靠國務(wù)院和國務(wù)院相關(guān)部門發(fā)布的規(guī)范性文件規(guī)范PPP項目的推廣、立項和實施。通過對相關(guān)法律以及其他文件的梳理，不難看出，目前我國尚未出臺一部統(tǒng)一的PPP項目法律，僅以部門規(guī)章和文件作為主要指導(dǎo)，加大了實際操作的困難度。

而國家層面的立法缺位還導(dǎo)致了不同部門間的沖突。不同的主體追求的政策目標(biāo)實質(zhì)不同。比如財政部重視項目質(zhì)量以及財政風(fēng)險，而發(fā)改委更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，即使制訂出類似的法規(guī)，最終追求的政策目標(biāo)也不盡相同。這樣的沖突給實際執(zhí)行造成了極大的不確定性，影響項目實施。

立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快推進(jìn)PPP法制建設(shè)，建立專門針對PPP項目的法律。與此同時，應(yīng)協(xié)調(diào)與我國其他現(xiàn)行法律之間的關(guān)系，在立法的過程中充分論證，避免出現(xiàn)法律相互沖突現(xiàn)象。

（二）設(shè)立PPP項目信息化監(jiān)管平臺。在新一輪PPP融資熱潮中，一些地方政府與社會資本之間面臨信息不對稱、地位懸殊難成伙伴關(guān)系等困境，嚴(yán)重阻礙PPP模式深入推進(jìn)，極易出現(xiàn)互不相融的“各自為政”現(xiàn)象，留下巨大尋租空間。要盡快搭建并運行國家PPP信息化監(jiān)管平臺，形成地方政府和社會資本平等合作載體，并通過信息完全交互打破地方利益格局，提升PPP項目管理效率，確保PPP項目順利實施。

信息化監(jiān)管平臺的最大優(yōu)勢在于能夠及時獲取項目實施過程中的信息數(shù)據(jù)，全方位掌握項目實施情況，為實現(xiàn)全過程精細(xì)化管理提供強有力的技術(shù)支撐，構(gòu)建開放式的監(jiān)管平臺，這是信息化監(jiān)管平臺區(qū)別于傳統(tǒng)監(jiān)管模式的革命性突破。

信息化平臺主要功能分為兩大部分：監(jiān)管功能和監(jiān)管信息庫。平臺的總體框架應(yīng)該有三層。第一層應(yīng)該是國家審計部門，是整個平臺的主體，涵蓋了平臺的主要功能。最底層應(yīng)該是社會資本，是項目的主要信息來源，中間層應(yīng)該是發(fā)改委、財政部門等，主要功能就是數(shù)據(jù)采集、挖掘等。

大部分PPP項目信息化平臺都可以用該項目所處的地理圖層為基礎(chǔ)，整合各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，再建立子系統(tǒng)，把各子系統(tǒng)部署到手機(jī)和電腦上，突出終端應(yīng)用監(jiān)管。手機(jī)端和電腦端數(shù)據(jù)與項目進(jìn)展數(shù)據(jù)實時同步，任何工程的進(jìn)展與成效都可以隨時觀測到，突破了時間與空間的限制，大大提升工作效能。同時，通過建立不合格數(shù)據(jù)庫，能及時發(fā)現(xiàn)項目問題，真正地實現(xiàn)了監(jiān)管的可視化、精細(xì)化。

（三）建立相關(guān)主管部門密切合作機(jī)制。監(jiān)管體系的設(shè)置首先便是監(jiān)督主管部門的設(shè)置，要科學(xué)的劃分監(jiān)管部門的職權(quán)，合理配置縱向的監(jiān)管權(quán)力，防止出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白情況。所以就要求建立相關(guān)主管部門密切合作機(jī)制，保持機(jī)構(gòu)獨立性與專業(yè)性，保證政府監(jiān)管權(quán)力的有效實施。

隨著項目管理模式的發(fā)展，治理已經(jīng)不再是政府單一權(quán)威對社會進(jìn)行管理與控制，而是與社會中的行動者居于平等地位的互動過程。PPP項目的實施需要涉及政府各部門之間的配合，如財政局、環(huán)保局、水利局、政府發(fā)展改革委員會、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門，這些部門的協(xié)調(diào)工作能力和職責(zé)分工將直接影響到PPP項目的運行。

政府部門往往作為項目的發(fā)起方，對于項目運作和分析具有一定的主動性，對項目從前期的準(zhǔn)備到中期檢查，最后項目結(jié)束時予以確認(rèn)，在項目建設(shè)期間還會制定相應(yīng)的政策輔助及資金補充。與此同時，政府部門還要積極動員、組織不同的主體資源通過溝通協(xié)調(diào)后達(dá)成共識，保持監(jiān)管靈活性和準(zhǔn)確性;社會資本作為項目的實踐方，需要完成項目投標(biāo)，與政府商討合作，直至項目完成之后的資本清算;而各類金融機(jī)構(gòu)，包括銀行、金融公司、信托機(jī)構(gòu)等，需要為項目公司提供資金協(xié)助。

要加強對財政風(fēng)險的監(jiān)管，就要加強其他機(jī)構(gòu)的組織協(xié)調(diào)，充分調(diào)動各部門的資源、知識和技能優(yōu)勢，實現(xiàn)力量增值的整體效應(yīng)，實現(xiàn)公共利益最大化，創(chuàng)造最大的公共價值。

（四）建立事前、事中、事后審計機(jī)制。由于不同項目之間是否采用PPP模式或具體采用哪種PPP模式存在較大的差異，導(dǎo)致不同項目所采用PPP以及采用PPP模式后所達(dá)到的效果也大不相同。為了提高監(jiān)管準(zhǔn)確性以及對項目的鍥合度，建立事前、事中、事后審計機(jī)制勢在必行。

事前，這個階段重點關(guān)注兩個環(huán)節(jié)：招投標(biāo)和合同簽署。審計機(jī)關(guān)需要監(jiān)管招標(biāo)文件的完整性，評標(biāo)過程是否公開透明、評標(biāo)結(jié)果是否客觀合理。簽署合同時應(yīng)加大國家審計力度，審計項目合同體系的全面性、合理性，以及擔(dān)保、違規(guī)處罰等約定是否完整。

事中，審計機(jī)關(guān)應(yīng)重點關(guān)注項目建設(shè)過程中的質(zhì)量是否達(dá)到要求以及進(jìn)度是否按照計劃進(jìn)行。在此階段，審計機(jī)關(guān)可以對整個項目開展績效審計，對項目的成本效益、可持續(xù)性等進(jìn)行評價，進(jìn)而對項目制度體系進(jìn)行評估。

事后，PPP項目的最后一個環(huán)節(jié)就是項目移交。審計部門應(yīng)重點監(jiān)督是否真正實現(xiàn)了物有所值。政府部門工作的重點應(yīng)是審計公布的績效評價，關(guān)注項目成本、建設(shè)效率、收入分配等的完成情況。

（五）建立社會公眾監(jiān)督機(jī)制。PPP項目屬于政府投資項目的范疇，與公眾服務(wù)掛鉤，公共利益是PPP模式的出發(fā)點和落腳點。而政府主要關(guān)心人民生活好壞，社會資本重點關(guān)心企業(yè)能否盈利，為了平衡雙方的利益，需要建立社會公眾監(jiān)督機(jī)制。

在PPP模式中，社會公眾既是政府和社會資本合作的服務(wù)對象，也是其天然的監(jiān)督者。作為項目服務(wù)對象，社會公眾通過購買或者是免費體驗公共服務(wù)，分享政府和社會資本的合作成果，是服務(wù)的最終受益者;作為監(jiān)督者，社會公眾是PPP項目的消費主體，項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量直接影響公眾的滿意度。社會公眾利益是項目的受益主體，為了實現(xiàn)自身利益的最大化，社會公眾會更加公平公正的監(jiān)督，所以建立社會公眾監(jiān)督機(jī)制是維護(hù)公共利益的強大力量。

五、總結(jié)

綜合以上分析，本文主要得出以下結(jié)論：

第一，通過對PPP項目協(xié)同治理模式的必要性、可行性分析得知，PPP項目協(xié)同治理可以有效解決各部門之間信息不對稱的問題，還有利于充分利用資源，有效發(fā)揮政府資本與社會資本的協(xié)作作用。

第二，通過構(gòu)建“法規(guī)+平臺+機(jī)制”的實現(xiàn)路徑，能夠加強監(jiān)管有效性，這對于規(guī)范和促進(jìn)PPP項目的有序推進(jìn)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

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