大力推動我國玉米深加工行業(yè)可持續(xù)發(fā)展

文/中國糧食行業(yè)協(xié)會

近年來，在國家臨時收儲等優(yōu)惠政策激勵下，我國東北玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種植積極性空前高漲，玉米連年豐收。全國玉米總產(chǎn)量已連續(xù)超過水稻總產(chǎn)量，躍居糧食作物首位，玉米深加工業(yè)跳躍式發(fā)展隨之導(dǎo)致產(chǎn)能階段性嚴重過剩。深加工玉米消費量從2007/2008年度不足4000萬噸增加至2017/2018年度的7500萬噸，消費占比也從24%上升至31%，對我國乃至世界的玉米供求平衡和流通格局都產(chǎn)生了重大影響。為此，中國糧食行業(yè)協(xié)會和廣東華南糧食交易中心組成調(diào)研組，在黑龍江、吉林、遼寧三省糧食行業(yè)協(xié)會的幫助下，深入實地走訪了哈爾濱市、肇東市、長春市、公主嶺市、沈陽市等五地市，考察了6家有規(guī)模、有特色的玉米深加工企業(yè)和飼料加工企業(yè)，以及3家地儲糧庫、2家農(nóng)民專業(yè)合作社，并在哈爾濱、長春和沈陽組織當(dāng)?shù)丶Z食行政部門、行業(yè)協(xié)會、糧食研究機構(gòu)以及重點玉米深加工、飼料加工企業(yè)開展座談。調(diào)研組充分聽取各方面的意見和訴求，對有關(guān)問題進行了深入探討，掌握了大量資料，對當(dāng)前化解玉米深加工產(chǎn)能過剩，構(gòu)建玉米深加工行業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式，以及協(xié)會如何發(fā)揮橋梁參謀作用進行了有益的探索。

圖1 我國玉米歷年最低收購價與產(chǎn)量、種植面積關(guān)系圖

玉米深加工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）國內(nèi)玉米供給格局將從嚴重過剩趨于緊張

隨著玉米市場化改革的推進，長期看來，國內(nèi)供給將呈現(xiàn)縮減趨勢。自2012年以來，玉米超過稻谷成為我國第一大糧食作物。2004-2017年，我國玉米產(chǎn)量從1.3億噸增加至2.16億噸，增加了0.86億噸，增幅達70%。2015年經(jīng)歷了連續(xù)12年增產(chǎn)后，產(chǎn)量達到2.2億噸的歷史高位，隨后兩年產(chǎn)量雖有小幅回落，但仍維持在2.15億噸左右。玉米成為我國第一大糧食作物，既源于市場的內(nèi)在需要，也得益于政策的大力推動。2008年以來，國家實行玉米臨時收儲托市政策，刺激農(nóng)民持續(xù)擴大玉米種植面積，產(chǎn)量連年增加，臨儲庫存不斷累積。而隨著玉米臨時收儲政策的退出，我國玉米將結(jié)束連續(xù)12年增產(chǎn)和庫存增長的局面，加上國家調(diào)減玉米種植面積，未來我國玉米生產(chǎn)將迎來新的格局，從長期看，國產(chǎn)玉米供給將穩(wěn)中略降。

（二）飼料消費趨于穩(wěn)定，深加工消費增長尚有余地

從長期看，玉米飼用消費量增長空間有限。當(dāng)前，我國玉米飼料消費量占玉米總消費量的比率已下降到70%以下，但仍高于全球60%的平均水平，遠高于美國43%的水平?？梢娢磥碛衩罪暳舷M占比仍有下行的可能。一方面，我國農(nóng)產(chǎn)品進口仍將保持持續(xù)增長態(tài)勢，國外大宗飼料原糧替代效應(yīng)加強。進一步擴大我國農(nóng)產(chǎn)品進口，是人民進入全面小康社會生活消費水平提高的需要，也是世界貿(mào)易新格局下的要求。按自然年度計算，2017年我國累計進口玉米、高粱、大麥、木薯干和玉米、酒精糟濾渣液混合干燥蛋白飼料（DDGS）等飼用糧替代產(chǎn)品超過2200萬噸，同比增長16%。盡管中美貿(mào)易爭端仍存在較大的不確定性，但總體將走向更加開放的格局。而且，我國將通過主動拓展多元進口渠道來擴大進口，預(yù)計未來進口飼用糧對國產(chǎn)玉米的替代作用將加大。另一方面，稻谷、小麥最低收購價的逐步下調(diào)也抑制著玉米飼用消費。為了理順各糧食品種間的比價和收益，2018年國家再次下調(diào)稻谷和小麥最低收購價格，穩(wěn)步推進稻谷和小麥價格市場化改革?，F(xiàn)階段我國稻谷和小麥庫存高企，并且儲存超過3年的陳稻和陳麥占比較大，將是玉米消費的主要潛在替代品。

玉米深加工將是未來玉米消費的重要增長點。過去10年間，我國深加工玉米消費大幅度增加，從2007/2008年度不足4000萬噸增加至2017/2018年度的7500萬噸；消費占比也從24%上升至31%。但相比之下，美國玉米工業(yè)消費量占總消費量之比高達56%。中國人均工業(yè)消費玉米量為43公斤/年，美國為500公斤/年，這意味著我國玉米深加工業(yè)今后仍存在較大的發(fā)展空間。

總之，我國玉米生產(chǎn)端的政策刺激在削減，國內(nèi)玉米總產(chǎn)量將下降，而市場需求仍在增長，尤其是玉米深加工需求增長空間較大，導(dǎo)致玉米總消費量增加。這一減一增之間，玉米供需格局已經(jīng)轉(zhuǎn)變，國內(nèi)玉米總供給和總消費的年度結(jié)余缺口進一步擴大。

鑒于國產(chǎn)玉米國內(nèi)供給將逐步縮減，而玉米消費仍繼續(xù)保持高位的長期趨勢，未來玉米供需將處于緊平衡的態(tài)勢。當(dāng)然，考慮到目前仍有臨儲玉米庫存，即使未來2-3年內(nèi)當(dāng)期供需結(jié)余出現(xiàn)缺口，國內(nèi)總體供應(yīng)依然能夠基本滿足需求，但供給嚴重過剩的局面將難以再現(xiàn)。

（三）玉米深加工業(yè)新一輪產(chǎn)能出現(xiàn)過剩

目前玉米深加工業(yè)落后產(chǎn)能過剩，玉米有效利用率低，具有合理經(jīng)濟規(guī)模和較高產(chǎn)能利用率的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能明顯不足。

在國內(nèi)玉米供需格局趨緊的同時，玉米深加工產(chǎn)能卻在急劇擴張。如何化解這一矛盾？是繼續(xù)走用行政手段控制深加工需求的老路，還是從國內(nèi)外市場上尋找新的出路，實現(xiàn)供需平衡，這些問題都亟待妥善解決。

圖2 我國玉米工業(yè)消費量與年度結(jié)余量對比圖

政策建議

調(diào)研組了解到，當(dāng)前我國玉米深加工行業(yè)產(chǎn)能階段性嚴重過剩，已造成全行業(yè)虧損、低水平重復(fù)建設(shè)、企業(yè)開工不足、設(shè)備閑置和玉米資源的極大浪費，必須從制度上采取堅決有力的措施將其化解，構(gòu)建長效的機制，努力實現(xiàn)玉米深加工業(yè)高水平持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，以滿足全面建成小康社會新時期的新需求。

（一）促進玉米深加工行業(yè)有序發(fā)展，激活玉米產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，實現(xiàn)更高層次的糧食安全

“玉米深加工與人爭糧”的觀點是個誤區(qū)。玉米深加工產(chǎn)品是為民造福，為民所用，而非與民爭糧。長期以來，玉米深加工行業(yè)被貼上了“與人爭糧”的標(biāo)簽，使之處于國家糧食安全的對立面，導(dǎo)致該行業(yè)難以健康、持續(xù)地發(fā)展起來。本質(zhì)上，玉米深加工產(chǎn)品是在為社會創(chuàng)造財富，是為人們美好生活需要服務(wù)的，其產(chǎn)品涉及營養(yǎng)健康、安全食品以及環(huán)保材料等方方面面，對我們生活、生命質(zhì)量的提高發(fā)揮著重要作用。此外，當(dāng)前我國大部分玉米深加工產(chǎn)品應(yīng)用于食品工業(yè)，如食品配料、營養(yǎng)劑、甜味劑、功能性配料等，并沒有脫離食品鏈條。

發(fā)展玉米深加工行業(yè)，有助于實現(xiàn)更高層次的糧食安全。雖然我國擁有全球最龐大的主糧庫存規(guī)模，庫消比遠高于國際水平，但糧食供應(yīng)的“彈性”比“剛性”重要。一個國家的糧食自給率（剛性）只是實現(xiàn)國家糧食安全的一個方面，關(guān)鍵還在于國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的儲備及在國內(nèi)外市場獲取糧食的能力（彈性）。正因此，國家糧食和物資儲備局局長張務(wù)鋒表示，要加快建立更高層次、更高質(zhì)量、更高效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。建立一個長效機制，真正把玉米深加工行業(yè)發(fā)展起來，實現(xiàn)“藏糧于業(yè)”正是一種更高層次的糧食安全。所謂“藏糧于業(yè)”，就是通過深加工行業(yè)強大的“兼容”特性來提高糧食供需的彈性，通過建立長期、穩(wěn)定、可控的加工轉(zhuǎn)化調(diào)節(jié)渠道，形成糧食生產(chǎn)和消費良性循環(huán)發(fā)展的局面。相對而言，口糧的供需彈性較小，若僅實現(xiàn)基本層面的供需平衡，一旦有較大的波動，很容易出現(xiàn)問題。如果能把深加工環(huán)節(jié)做大做強，讓糧食供需在更高的水平上平衡，就相當(dāng)于把口糧需求“儲藏”于產(chǎn)業(yè)鏈上，為糧食安全留了一個很好的緩沖帶。

從國際經(jīng)驗看，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)糧食安全比單純的糧源充足更有保障。美國就是通過糧食產(chǎn)業(yè)的高度市場化，使其安全系數(shù)維持在高位。美國庫存消費比長期維持在低于18%的警戒線之下，但其糧食安全指數(shù)長年排名全球前列，原因是美國的糧食除了藏在“庫存”里，還藏在了加工和貿(mào)易環(huán)節(jié)，通過飼料、工業(yè)和貿(mào)易三條腿走路，創(chuàng)造了更具彈性和調(diào)節(jié)的空間，實現(xiàn)了更高層面的糧食安全。而我國的大豆產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也印證了這一點。當(dāng)前全國食用油50強企業(yè)名單中，大部分都是國有和民營企業(yè)。經(jīng)過十余年的市場化運作，已形成國有、民營和外資三足鼎立之勢，而國民的大豆消費（包括食用、油料、飼料）并沒有受到任何威脅，從這個角度看，大豆通過產(chǎn)業(yè)化和國際化發(fā)展，實現(xiàn)了更高層次和更可持續(xù)的安全。

2017年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的意見》。我們要鼓勵我國玉米貿(mào)易加工企業(yè)不斷向玉米種植和精深加工終端產(chǎn)品雙向延伸，著力構(gòu)建玉米全產(chǎn)業(yè)鏈，將企業(yè)做大做強、做優(yōu)做久，不斷提高核心競爭力，提升我國玉米企業(yè)在國際玉米市場上的地位。在國際糧食市場上，跨國大糧商百年專業(yè)化、國際化、規(guī)模化、一體化運營的經(jīng)驗，值得我們認真參考借鑒。我國作為世界上最大的糧食生產(chǎn)國、消費國、進口國和飼料生產(chǎn)消費國，2017年糧食進口已達到1.306億噸，理應(yīng)在國際糧食市場上享有自己的話語權(quán)。但話語權(quán)不是說大話、講空話，而是要靠實力說話。我們糧食行業(yè)現(xiàn)在是全國總量大而各個企業(yè)分量輕，大而不強，小而分散，管理粗放，在很多方面還不是國際四大糧商的對手。我們只有堅定不移地按照市場化運作，盡心竭力地通過經(jīng)濟手段搞好產(chǎn)業(yè)整合，才能超越現(xiàn)狀，開創(chuàng)新局。

（二）逐步剝離政策屬性，讓市場充分在玉米深加工行業(yè)資源配置中發(fā)揮決定作用

玉米深加工行業(yè)其產(chǎn)品涉及營養(yǎng)健康、安全食品以及環(huán)保材料等方方面面，對我們生活、生命質(zhì)量的提高發(fā)揮著重要的作用，有著廣闊的前景和發(fā)展空間。深加工行業(yè)不能繼續(xù)依靠政策“輸血”，而要使市場成為資源配置的決定性因素，讓玉米產(chǎn)業(yè)真正發(fā)展起來。因此，建議停止各級政府對玉米深加工的臨時性補貼。正確引導(dǎo)投資，避免誤導(dǎo)，防止社會資本再次涌入玉米深加工行業(yè)，造成新一輪低水平重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。堅定推進價格形成機制的市場化改革。原糧收購環(huán)節(jié)的市場化，可以盤活整個行業(yè)，因此，國家應(yīng)更堅定地推進玉米價格形成機制的市場化改革，讓價格成為反映市場供需的晴雨表，避免因階段性、局部性的問題而以其他名義再干預(yù)市場。保護農(nóng)民利益方面，可以按世貿(mào)組織成員國一致認可的保護農(nóng)業(yè)等弱勢產(chǎn)業(yè)的黃箱政策等方式，避免對玉米價格進行直接干預(yù)，加大對糧農(nóng)直補的力度，包括對農(nóng)民種糧和休耕雙向都進行補貼，加大投入搞好農(nóng)田水利、交通、倉儲、物流基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

（三）建立長效、協(xié)同的產(chǎn)能調(diào)控機制，促進玉米深加工行業(yè)良性發(fā)展

玉米深加工產(chǎn)業(yè)不會“與民爭糧”，但持續(xù)無序的行業(yè)亂象則會嚴重影響國家糧食安全。因此，政策要調(diào)控的不應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)業(yè)本身，而是在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，對產(chǎn)能進行整體的、科學(xué)的布局，以幫助產(chǎn)業(yè)擺脫無序競爭和低水平循環(huán)，促進產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

1.實行差異化調(diào)控，對新進者側(cè)重于“進入限制”，對現(xiàn)存者側(cè)重于“產(chǎn)能優(yōu)化”

首先，要建立科學(xué)的“產(chǎn)能-糧源”聯(lián)動機制，一旦“產(chǎn)能閑置率”和“糧源庫消比”兩個變量之間的比例達到特定水平即觸發(fā)調(diào)控措施。這區(qū)別于原來僅以“糧源庫消比”為主要依據(jù)的做法。加入“產(chǎn)能閑置率”變量，意味著要從玉米深加工行業(yè)本身的情況出發(fā)，只有過剩的產(chǎn)能正在過度消耗糧源，調(diào)控才會啟動，而不是延續(xù)“糧源多了就補貼刺激，少了就調(diào)控限制”的舊模式。

一旦觸發(fā)調(diào)控機制，應(yīng)當(dāng)對行業(yè)新進者和現(xiàn)存者實行差異化調(diào)控，避免“一刀切”影響產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。因此，調(diào)控應(yīng)主要面對“新進者”。對于新進入者，應(yīng)當(dāng)提高行業(yè)進入門檻，嚴格審批，對新建玉米深加工項目在土地征用、資金籌措等生產(chǎn)要素投入上加以有效限制，并通過設(shè)置一定的環(huán)保、技術(shù)等要求，把投機者、落后的產(chǎn)能拒于門外。

對于現(xiàn)存者，政府應(yīng)通過構(gòu)建統(tǒng)一的信用體系和提高環(huán)保、技術(shù)要求，倒逼現(xiàn)有企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，進行技術(shù)改造升級，開發(fā)新產(chǎn)品，實現(xiàn)產(chǎn)品換代，并通過關(guān)停并轉(zhuǎn)淘汰落后產(chǎn)能，達到規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)高水平、高質(zhì)量、高效益的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過行業(yè)升級改造以后，可視玉米行業(yè)發(fā)展情況和國內(nèi)外市場需要，逐步提升放開玉米深加工行業(yè)市場整體準入條件，以吸引國內(nèi)外資本向更高水平的玉米精深加工發(fā)展。

政府還應(yīng)加大對科研和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的投入，推動行業(yè)升級。大力支持玉米深加工技術(shù)研發(fā)，促進產(chǎn)學(xué)研一體化，打造產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級。同時，做好基礎(chǔ)服務(wù)，包括建設(shè)發(fā)達的物流和環(huán)保體系等。調(diào)研中有企業(yè)表示，美國養(yǎng)殖業(yè)的環(huán)保成本很低，因為當(dāng)?shù)卣灰竺總€企業(yè)都擁有自己的環(huán)保設(shè)施，而是在一定的區(qū)域內(nèi)由地方政府或產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟統(tǒng)一出資，建造共享的環(huán)保和排污系統(tǒng)，既降低了單個企業(yè)的成本，又提高了環(huán)保效能和監(jiān)管效率。

2.國家須明確重申對糧食燃料乙醇“適度發(fā)展、把握總量”的定位，避免企業(yè)誤讀造成資源浪費

國家對糧食燃料乙醇的定位是“適度發(fā)展、把握總量”，非糧乙醇才是“大力發(fā)展”的方向，這符合我國國情。從我國國情、糧情、民情出發(fā)，在我國發(fā)展生物質(zhì)燃料乙醇、清潔能源，理應(yīng)以南方資源較為豐富的甘蔗、木薯副產(chǎn)品及其他植物纖維素為主要原料，絕不能以糧食為主要原料，這應(yīng)當(dāng)作為一項重要的產(chǎn)業(yè)政策，要及時宣講，向各界傳遞明確的調(diào)控信息。

3.深入做好玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使之與國家糧食發(fā)展規(guī)劃和各玉米主產(chǎn)?。▍^(qū)）的發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)科學(xué)對接

我國玉米產(chǎn)業(yè)乘改革開放的東風(fēng)，經(jīng)過40年的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)已超過稻谷位居主糧首位，2017年總產(chǎn)量為2.16億噸。根據(jù)各地自然地理環(huán)境和氣象條件等資源秉賦，已形成了三大玉米主產(chǎn)帶：東北玉米產(chǎn)業(yè)帶，包括遼吉黑和內(nèi)蒙古東四盟市，約占全國玉米總產(chǎn)量的44%；華北玉米產(chǎn)業(yè)帶，包括冀魯豫晉四省，約占全國玉米總產(chǎn)量的29%；西北玉米產(chǎn)業(yè)帶，包括陜甘寧新四省區(qū)，約占全國玉米總產(chǎn)量的9%。這三個玉米產(chǎn)業(yè)帶，共計占全國玉米總產(chǎn)量的82%左右，各具特色，均呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，在全國玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展中有舉足輕重的作用，尤其是東北玉米產(chǎn)業(yè)帶，是全國玉米的龍頭。

為了實現(xiàn)全國玉米產(chǎn)業(yè)高水平、高質(zhì)量的發(fā)展，我們可參照國際農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，從制定玉米產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃入手，逐步制定玉米、稻谷、小麥三大主糧產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃，打破我國三大主糧行政區(qū)劃的束縛，按照新的產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃思路，以產(chǎn)業(yè)帶為依托，促進三大主糧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依據(jù)各地資源秉賦走上專業(yè)化、規(guī)模化、科學(xué)化之路，必將對保障我國糧食安全發(fā)揮重要作用。

（四）制定符合市場需求的玉米等級標(biāo)準，促進玉米種植從生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)為需求導(dǎo)向

實行市場化改革以來，玉米國標(biāo)經(jīng)歷過三次修訂，最新公布的GB1353-2018將于2019年2月1日正式實施。新國標(biāo)沿用了過去的容重指標(biāo)，體現(xiàn)了玉米容重越高品質(zhì)越好的要求，但無法反映不同用途對玉米內(nèi)在品質(zhì)的要求。容重是一個物理指標(biāo)，而不同用途的玉米對其有機化學(xué)成分各有特殊要求。如食用玉米要求角質(zhì)淀粉含量高，飼用玉米要求總淀粉含量高，釀造型玉米要求馬齒形高淀粉含量高等。當(dāng)前玉米標(biāo)準雖分為飼料用和工業(yè)用，但仍與市場需求有較大距離。企業(yè)用進口玉米作原料的一個重要原因，不僅是因其價格低，還由于其銷量好、純度高、品質(zhì)穩(wěn)定，深加工產(chǎn)品質(zhì)量好，用戶歡迎。

長期以來，國內(nèi)玉米市場上流通的國產(chǎn)玉米原糧未能嚴格按照標(biāo)準進行質(zhì)量細分，盡是“大路貨”和“統(tǒng)貨”。例如，“東北二級黃玉米”幾乎涵蓋了東北遼吉黑和內(nèi)蒙古四省區(qū)的全部達標(biāo)玉米，使得農(nóng)民種出的好玉米在市場上賣不出好價錢，專業(yè)化的玉米深加工企業(yè)在市場上買不到對路的好原料。因此，適時推進修訂玉米標(biāo)準，是一件使多方得益，促進玉米產(chǎn)業(yè)專業(yè)化、基地化、規(guī)?；N植加工的大好事。

當(dāng)然，玉米國標(biāo)新增有機化學(xué)成分標(biāo)準的修訂工作能否順利進行，需要按照國標(biāo)制定規(guī)范和參照國際慣例，經(jīng)反復(fù)研究和科學(xué)論證確定，切忌草率行事。