小麥最低收購價(jià)政策的演變分析及發(fā)展展望

文/盧峰

近年來，小麥供需格局及國內(nèi)外糧食市場形勢發(fā)生深刻變化，尤其在中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大環(huán)境下，小麥最低收購價(jià)格政策需進(jìn)一步改革與完善。2018年11月16日，2019年小麥最低收購價(jià)格公布，三等小麥較上年小幅下調(diào)至2.24元/公斤，改革步伐加快。

一、小麥最低收購價(jià)格政策的演變路徑

（一）實(shí)施最低收購價(jià)格政策的背景與目的。農(nóng)業(yè)問題是關(guān)系國計(jì)民生的大事，是國泰民安的基礎(chǔ)。2004年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》，決定在對糧食實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼的同時(shí)，開始執(zhí)行直接補(bǔ)貼糧農(nóng)的政策，對短缺的重點(diǎn)糧食品種，包括稻谷與小麥，在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價(jià)格制度，按國家確定的最低收購價(jià)格收購農(nóng)民的糧食，也被稱為托市收購政策。2004年，早秈稻成為該政策執(zhí)行的第1個(gè)糧食品種。2006年，主產(chǎn)區(qū)小麥最低收購價(jià)格政策首次實(shí)施。

最低收購價(jià)格政策是鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收、穩(wěn)定糧食市場、維護(hù)糧食安全的宏觀調(diào)控舉措。通過最低收購價(jià)的“托底”效應(yīng)，合理提高農(nóng)民種糧的收益，給農(nóng)民創(chuàng)造擴(kuò)大再生產(chǎn)的條件，保護(hù)和激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性。

（二）最低收購價(jià)格的定價(jià)因素。糧食最低收購價(jià)格政策的核心是價(jià)格水平的確定，合理確定最低收購價(jià)格關(guān)系到農(nóng)民種糧積極性的保護(hù)、財(cái)政負(fù)擔(dān)和物價(jià)穩(wěn)定等多個(gè)方面。價(jià)格定得過低，種糧農(nóng)民利益得不到有效保障，達(dá)不到政策預(yù)期效果；價(jià)格定得過高，增加收儲(chǔ)壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)，容易引起糧價(jià)過快上漲，給穩(wěn)定物價(jià)帶來壓力。

以小麥為例，主要考慮以下因素：一是要考慮農(nóng)戶收益。涉及種子、化肥、農(nóng)藥、燃油、人工等相關(guān)成本，確保小麥最低收購價(jià)格能夠靈活調(diào)整，充分體現(xiàn)出成本變化對小麥價(jià)格的影響。二是要考慮對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。最低收購價(jià)格對小麥產(chǎn)業(yè)鏈上下游行業(yè)的影響明顯，定價(jià)過高會(huì)增加下游加工企業(yè)成本，降低居民消費(fèi)，抑制糧食流通效率等。三是考慮對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響。由于以小麥、面粉為原料的食品在CPI中占一定的比重，制定小麥最低收購價(jià)格還要充分考慮價(jià)格變化可能對整個(gè)物價(jià)水平產(chǎn)生的影響，需盡量降低對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們生活成本造成的壓力，在確保不出現(xiàn)“糧賤傷農(nóng)”現(xiàn)象的同時(shí)，也不出現(xiàn)“米貴傷民”現(xiàn)象。2006年以來，國家制定的小麥最低收購價(jià)格如圖1。

（三）最低收購價(jià)格小麥的收購、銷售情況。最低收購價(jià)格小麥?zhǔn)召徚亢艽蟪潭热Q于政策價(jià)格與市場價(jià)格的對比。市場價(jià)格低于最低收購價(jià)格時(shí)，政策起到“托底”作用，小麥流入政策性庫存，收購量較高。反之，市場活躍時(shí)，小麥價(jià)格高于最低收購價(jià)格，市場主體收購積極，最低收購價(jià)格小麥?zhǔn)召徚肯陆怠?006-2018年期間，除2011年外，河南、河北、山東、江蘇、安徽、湖北6個(gè)小麥主產(chǎn)區(qū)全部或部分啟動(dòng)托市收購，總體來看，最低收購價(jià)小麥的收購量呈下降趨勢（圖2）。

最低收購價(jià)小麥?zhǔn)召徶?，一般按照順價(jià)銷售的原則，根據(jù)市場形勢的變化，在糧食市場進(jìn)行公開競價(jià)銷售，將收購的糧源進(jìn)行投放銷售，以滿足市場需求。通過最低收購價(jià)小麥的收購與銷售，實(shí)現(xiàn)糧源的流通，調(diào)節(jié)市場變化，穩(wěn)定市場行情。

二、小麥最低收購價(jià)格政策的實(shí)施成效

圖2 2006年以來最低收購價(jià)格小麥?zhǔn)召徚空伎偖a(chǎn)量的比重

小麥最低收購價(jià)格政策實(shí)施以來，在維護(hù)國家糧食安全、提高農(nóng)民收益、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場，促進(jìn)市場行業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。實(shí)踐證明，糧食最低收購價(jià)政策是當(dāng)前調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性最直接、有效的手段，是農(nóng)民安心種糧的“定心丸”。

（一）確保國家糧食安全、口糧安全。2004年以來，中央一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，扭轉(zhuǎn)了糧食生產(chǎn)連年滑坡的局面。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2015年，我國小麥產(chǎn)量創(chuàng)下“十二連增”的紀(jì)錄。2016-2018年，小麥保持高位產(chǎn)量，連年的豐產(chǎn)豐收，使我國小麥庫存充足，庫存消費(fèi)比例大大高于公認(rèn)的安全線，小麥口糧安全得到鞏固。實(shí)踐證明，合理的最低收購價(jià)格確保了農(nóng)民種糧積極性和我國糧食供給的平穩(wěn)增長，一定程度上保障了我國糧食安全與口糧安全。

（二）保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)民增收。最低收購價(jià)格政策的執(zhí)行，使農(nóng)民售糧有了價(jià)格保證，切實(shí)維護(hù)了種糧農(nóng)民的利益。2011-2015年，托市政策帶動(dòng)農(nóng)民增收2510億元。其中，全國小麥主產(chǎn)區(qū)（河北、山西、河南、山東、安徽、湖北、江蘇、四川、陜西等）農(nóng)民人均純收入的平均值要高于全國農(nóng)村居民人均純收入的平均水平，而且隨著國家托市價(jià)格水平的不斷提高，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的純收入平均值增長速度明顯快于全國平均水平。

（三）穩(wěn)定小麥價(jià)格，促進(jìn)市場穩(wěn)定發(fā)展。通過最低收購價(jià)政策收購，國家掌握了足夠的糧源，再通過糧食批發(fā)市場進(jìn)行銷售，滿足了市場需求，政策渠道與市場渠道相結(jié)合，防止了市場價(jià)格大起大落，有利于促使糧食市場正常運(yùn)行、競爭有序、有利產(chǎn)銷，保護(hù)了市場各方主體權(quán)益。

小麥最低收購價(jià)格的有效實(shí)施，使得小麥的實(shí)際價(jià)格整體維持在平穩(wěn)走高的水平。具體來看，2006-2014年，小麥最低收購價(jià)格穩(wěn)步上調(diào)，累計(jì)漲幅高達(dá)76.15%（三等），推動(dòng)小麥?zhǔn)袌鰞r(jià)格不斷上漲；2014-2017年，小麥最低收購價(jià)格保持不變，相應(yīng)的小麥?zhǔn)袌霈F(xiàn)貨收購價(jià)格出現(xiàn)箱體震蕩（圖3）。2018年及2019年，小麥最低收購價(jià)格連續(xù)小幅下調(diào)。從2018年小麥?zhǔn)袌鰞r(jià)格走勢來看，小幅下調(diào)的最低收購價(jià)對市場的整體影響有限。

三、小麥最低收購價(jià)格政策存在的矛盾與問題

最低收購價(jià)是對小麥價(jià)格的直接介入，成為市場價(jià)格的重要推動(dòng)者和保護(hù)因素，價(jià)格指導(dǎo)信號(hào)被政策收購價(jià)格所主導(dǎo)。2006年以來，最低收購價(jià)格持續(xù)調(diào)高，一定程度上抑制了市場的功能，市場機(jī)制對糧食價(jià)格的調(diào)節(jié)作用難以充分發(fā)揮。這種矛盾容易產(chǎn)生資源配置的風(fēng)險(xiǎn)：一方面，政策維持的市場高價(jià)格引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)一步增加托市糧食品種的生產(chǎn)，資源進(jìn)一步向該品種生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，而產(chǎn)量的增加導(dǎo)致托市品種市場價(jià)格下跌；另一方面，政策收儲(chǔ)量增加使得市場流通糧源減少，市場流通效率下降，加工糧源需求受到影響。

我國小麥最低收購價(jià)格已至“天花板”，很難繼續(xù)提高。一方面，近年來我國糧食產(chǎn)量逐年增加，小麥最低收購價(jià)格不斷提高，但是在勞動(dòng)力流失、成本提升、天氣災(zāi)害等多重因素的影響下，農(nóng)民的種糧收入很難大幅增長。穩(wěn)定并適當(dāng)提高糧食最低收購價(jià)格對于保護(hù)農(nóng)民種糧收入的“底線”有一定保障作用，但收購價(jià)格的提高并不能解決當(dāng)前農(nóng)戶種糧邊際收益不斷減少的問題。另一方面，由于最低收購價(jià)格政策的執(zhí)行，近年來我國小麥價(jià)格整體呈現(xiàn)不斷走高的態(tài)勢，而國際小麥價(jià)格在供需面寬松的背景下不斷走低。由于國內(nèi)外小麥價(jià)格倒掛，同時(shí)進(jìn)口小麥在品質(zhì)上優(yōu)于國產(chǎn)小麥，使得進(jìn)口小麥的性價(jià)比優(yōu)勢明顯，進(jìn)口小麥在國內(nèi)市場受到青睞，近年來小麥進(jìn)口量一直保持較高水平。2017年，我國共進(jìn)口小麥358萬噸，同比增加6.2%。2018年1-9月共進(jìn)口小麥251萬噸，仍處于較高水平。國內(nèi)外小麥的較大價(jià)差，給我國小麥的政策支持形成一定壓力。

在政策收購價(jià)格高于市場價(jià)格的情況下，大量糧食進(jìn)入國家?guī)齑妫瑢?dǎo)致主產(chǎn)區(qū)收購倉容緊張，給實(shí)際收儲(chǔ)工作帶來較多困難。此外，最低收購價(jià)小麥?zhǔn)召彉?biāo)準(zhǔn)中，沒有區(qū)分普通小麥與優(yōu)質(zhì)小麥，均以國標(biāo)為準(zhǔn)。這種收購標(biāo)準(zhǔn)不利于優(yōu)質(zhì)小麥的推廣與種植。一是小麥托市收購政策中，以容重、水分、雜質(zhì)等為標(biāo)準(zhǔn)，不考慮是否為優(yōu)質(zhì)品種，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)專用小麥品種未獲得優(yōu)質(zhì)價(jià)格。二是優(yōu)質(zhì)專用小麥?zhǔn)袌鍪召彌]有政策支持，價(jià)格的運(yùn)行主要靠市場調(diào)節(jié)，農(nóng)戶種植優(yōu)質(zhì)小麥沒有穩(wěn)定收益的保障。三是優(yōu)質(zhì)專用小麥的種植成本較高。農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)專用小麥，不但要承受產(chǎn)量減少的風(fēng)險(xiǎn)，還要面對價(jià)格變化風(fēng)險(xiǎn)，在當(dāng)前小規(guī)模分散性種植的背景下，農(nóng)戶很難有主動(dòng)種植優(yōu)質(zhì)專用品種的積極性，而且也缺乏實(shí)際管理能力。小麥種植結(jié)構(gòu)不合理進(jìn)一步制約加工企業(yè)的升級(jí)發(fā)展，企業(yè)需要的優(yōu)質(zhì)糧源供給不穩(wěn)定，是面粉附加值低、產(chǎn)品單一、缺乏競爭力的重要因素。

四、小麥最低收購價(jià)格政策發(fā)展展望及建議

在新的市場形勢下，如何既能提高農(nóng)民種糧積極性、保證農(nóng)民種糧收益，又能理順政策調(diào)控與市場自發(fā)調(diào)節(jié)的關(guān)系，在保證國家糧食安全的條件下，促進(jìn)上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，是亟待解決的問題。

（一）小麥最低收購價(jià)格政策的改革方向。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。近幾年，完善糧食最低收購價(jià)政策遵循的基本思路是：以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持市場化改革取向和保護(hù)農(nóng)民利益并重，著力增強(qiáng)最低收購價(jià)政策靈活性和彈性，合理調(diào)整最低收購價(jià)水平。2016年中央一號(hào)文件指出，農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革刻不容緩，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)合理、供需平衡，增強(qiáng)市場配置農(nóng)業(yè)資源的效率，要把補(bǔ)貼從價(jià)格中剝離，要讓價(jià)格根據(jù)市場的供求關(guān)系，回歸到合理的水平。從政策改革的主導(dǎo)方向來看，讓市場化收購發(fā)揮主導(dǎo)作用，進(jìn)一步激發(fā)市場活力，是小麥最低收購價(jià)格政策改革的長遠(yuǎn)之路。

（二）小麥最低收購價(jià)格存在下調(diào)預(yù)期，但幅度有限。從2015年開始，糧食最低收購價(jià)保持穩(wěn)定或逐步下調(diào)，改變了市場對于政策收購價(jià)格只漲不跌的預(yù)期。2019年，小麥最低收購價(jià)第二次“下調(diào)”，從當(dāng)前形勢看，考慮到我國農(nóng)產(chǎn)品“供給側(cè)”改革與市場化的導(dǎo)向性，政策對農(nóng)民收入補(bǔ)貼的多樣性，市場對價(jià)格的調(diào)節(jié)作用，國內(nèi)小麥供需形勢，國內(nèi)政策性小麥庫存高企及銷售進(jìn)度緩慢，下游加工企業(yè)成本高漲，“麥強(qiáng)面弱”等多方面因素，預(yù)計(jì)2020年前我國小麥最低收購價(jià)格面臨下調(diào)的壓力依舊存在，但下調(diào)空間相對有限。

（三）我國小麥?zhǔn)袌鰞r(jià)格波動(dòng)或?qū)⒃黾樱袌龌D(zhuǎn)型加快。在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的導(dǎo)向下，預(yù)計(jì)2019-2020年小麥?zhǔn)袌龌驅(qū)⒏淖円酝捌椒€(wěn)上漲”的格局，特別是短期、中期價(jià)格波動(dòng)的頻率和幅度可能增加。隨著政策收購的保護(hù)力度減弱，市場自發(fā)調(diào)節(jié)的活力將增加，小麥價(jià)格上漲或下跌的幅度可能加大，普通小麥行情與優(yōu)質(zhì)專用小麥行情分化明顯，“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”現(xiàn)象更為突出，市場化轉(zhuǎn)型加快。優(yōu)質(zhì)專用小麥集中化種植或?qū)⒃黾?，普通小麥價(jià)格下滑，“倒逼”農(nóng)戶種植價(jià)格更高的優(yōu)質(zhì)專用小麥，一定程度上將促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)以及小麥的專業(yè)化、集中化種植。同時(shí)，倉儲(chǔ)、貿(mào)易、加工企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)將增加，盲目搶糧、屯糧待漲風(fēng)險(xiǎn)將增加。

（四）關(guān)于對最低收購價(jià)格政策發(fā)展的相關(guān)建議。當(dāng)前，農(nóng)民收入不高、糧食生產(chǎn)流通及消費(fèi)低迷等市場形勢變化，對政策提出了更高的要求，政策的調(diào)整和完善不能僅依靠提高或降低小麥最低收購價(jià)格來實(shí)現(xiàn)。綜合來看，以“市場定價(jià)”為導(dǎo)向，靈活制定小麥最低收購價(jià)格，一定程度上可緩解當(dāng)前我國小麥?zhǔn)袌龃嬖诘拿?，對小麥產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)參與主體來說，也是發(fā)展和轉(zhuǎn)型的新機(jī)遇。

結(jié)合我國小麥最低收購價(jià)格政策調(diào)整及后期市場發(fā)展的預(yù)期，建議：第一，加大對優(yōu)質(zhì)專用小麥生產(chǎn)的支持，鼓勵(lì)農(nóng)戶規(guī)?；?、集約化種植。優(yōu)質(zhì)小麥對政策的依賴性較小，市場議價(jià)能力較強(qiáng)，需求旺盛。一是適應(yīng)市場發(fā)展趨勢，引導(dǎo)農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)專用小麥品種；二是引導(dǎo)其積極轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，由分散、低收益的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)化為規(guī)?；蟹N植，從而降低生產(chǎn)成本、提升產(chǎn)品品質(zhì)、穩(wěn)定產(chǎn)量。第二，以“市場定價(jià)”為導(dǎo)向，靈活制定最低收購價(jià)格，改變小麥最低收購價(jià)格定價(jià)“只漲不跌”的預(yù)期，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。第三，合理控制最低收購價(jià)小麥?zhǔn)召徚?，政策性收購的作用?yīng)以輔助收購為主，而非“主導(dǎo)”市場。在當(dāng)前政策性糧源庫存高企、流通不暢的背景下，“上不封頂”的收購量很容易使政策性收購成為市場的“決定力量”。第四，降低最低收購價(jià)小麥的庫存量，通過調(diào)整銷售價(jià)格、定向銷售、加工補(bǔ)貼等多種方式，促進(jìn)消化政策性小麥庫存，加快小麥糧源的流通，滿足市場糧源需求，促進(jìn)行業(yè)整合升級(jí)及健康發(fā)展。