比較視角下我國財(cái)政制度的歷史演進(jìn)

張 強(qiáng),湛志偉

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025；2.財(cái)政部 文化司，北京 100820)

一、引 言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，圍繞著財(cái)稅體制改革提出：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?！盵1]《決定》將財(cái)政定位提升到到國家治理的高度之上，將財(cái)政與國家治理對(duì)接并將其作為國家治理體系的重要組成部分，將財(cái)政的范疇從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)范疇拓展到了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、黨建等一系列國家治理范疇，這意味著財(cái)政的內(nèi)涵更寬，職能更廣，并且以此為基礎(chǔ)提出了“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，由此標(biāo)志著現(xiàn)代財(cái)政制度正式進(jìn)入我國官方話語體系。同時(shí)，黨的十九大進(jìn)一步提出要加速建立現(xiàn)代財(cái)政制度，因而如何加速建立現(xiàn)代財(cái)政制度成為理論界、實(shí)務(wù)界競(jìng)相探討的重要問題。

二、我國歷次財(cái)政制度變遷的回顧

財(cái)政模式?jīng)Q定財(cái)政制度，現(xiàn)實(shí)中有什么樣的財(cái)政模式，就需要有什么樣的財(cái)政制度與之相適應(yīng)。新中國成立70年來，圍繞著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，我國財(cái)政模式歷經(jīng)五次轉(zhuǎn)型，與之相對(duì)應(yīng)的就產(chǎn)生了五種財(cái)政制度[2]。

1949—1952年建國初期的過渡型財(cái)政，對(duì)應(yīng)過渡型財(cái)政制度。過渡型財(cái)政制度是指在滿足戰(zhàn)爭(zhēng)需要的同時(shí), 恢復(fù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一種財(cái)政制度。1949年3月，黨的七屆二中全會(huì)提出, 建國初期的國家財(cái)政必須承擔(dān)支持革命戰(zhàn)爭(zhēng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和加強(qiáng)國家建設(shè)等多項(xiàng)任務(wù)。1949年9月，有“臨時(shí)憲法”之稱的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第四十條明確規(guī)定: 國家的稅收政策應(yīng)以保障革命戰(zhàn)爭(zhēng)的供給, 照顧生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展及國家建設(shè)的需要為原則。建國初期國家的首要任務(wù)是整頓社會(huì)秩序，醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，抑制國民黨政府遺留下的惡性通貨膨脹，國家的任務(wù)由原來的解放戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向恢復(fù)和發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，國家財(cái)政由革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的戰(zhàn)時(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的過渡型財(cái)政。

1953—1978年大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，對(duì)應(yīng)生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政制度。生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政制度是指在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，財(cái)政支出主要為了滿足生產(chǎn)建設(shè)需要的一種財(cái)政制度。1953年中國共產(chǎn)黨過渡時(shí)期的總路線指出：要逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化，發(fā)展生產(chǎn)力，把我國從貧窮落后的農(nóng)業(yè)國改造為社會(huì)主義工業(yè)國。1956年9月，黨的八大指出：國內(nèi)的主要矛盾不再是工人階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)之間的矛盾，而是人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，是人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。這一矛盾的實(shí)質(zhì)就是在社會(huì)主義制度已經(jīng)建立的條件下，先進(jìn)的社會(huì)主義制度同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾。而解決這個(gè)矛盾的辦法是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，實(shí)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。為此，黨和國家的中心任務(wù)聚焦于社會(huì)主義建設(shè)上，建國初期的過渡性財(cái)政制度進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)建設(shè)型財(cái)政制度。

1979—1993年計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“分灶吃飯型”財(cái)政，對(duì)應(yīng)“分灶吃飯”型財(cái)政制度?！胺衷畛燥垺毙拓?cái)政是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政制度過渡的一種財(cái)政制度。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)指出，我國經(jīng)濟(jì)管理體制的缺陷在于權(quán)力過分集中，并指出處理經(jīng)濟(jì)問題應(yīng)該按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，此次全會(huì)重要意義在于轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟(jì)管理思想。在有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)萌芽初步形成的語境下，1984年，黨的十二屆三中全會(huì)正式確立了我國計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制，這對(duì)財(cái)政提出了更高的要求。此階段財(cái)政的目標(biāo)在于提高經(jīng)濟(jì)活力, 調(diào)動(dòng)地方政府與企業(yè)的積極性,這就必須打破以往統(tǒng)收統(tǒng)支模式下的“大鍋飯”財(cái)政制度，轉(zhuǎn)而實(shí)行“分灶吃飯”型財(cái)政制度。

1994—2013年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政，對(duì)應(yīng)公共財(cái)政制度。公共財(cái)政制度是指適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為了滿足公共需要的一種財(cái)政制度。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革若干問題的決定》標(biāo)志著我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，全會(huì)明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，資源配置方式的轉(zhuǎn)變，政府職能也發(fā)生了相應(yīng)變化，財(cái)政的重心也從以往的生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到了公共需要領(lǐng)域，財(cái)政的公共性日益凸顯。

2013年至今國家治理視閾下的現(xiàn)代財(cái)政，對(duì)應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政制度。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)正式拉開了全面深化改革的序幕，全會(huì)認(rèn)為必須以更大的政治勇氣和智慧深化重要領(lǐng)域改革，著力推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，并就全面深化改革重點(diǎn)領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題——政府與市場(chǎng)關(guān)系做出了理論層面的重大創(chuàng)新。社會(huì)資源配置的方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即市場(chǎng)要在資源配置中起決定性作用，政府發(fā)揮更好的作用，這一重大轉(zhuǎn)變是對(duì)新時(shí)代條件下政府與市場(chǎng)關(guān)系做出的有益探索。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)正處于“三期疊加”為特征的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)[3]，這就在客觀上要求政府轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)治理思路，倒逼政府轉(zhuǎn)變職能。由此觀之，政府職能的轉(zhuǎn)變使財(cái)政再一次轉(zhuǎn)型成為必然，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)運(yùn)而生。

縱觀我國70年的財(cái)政制度改革，按社會(huì)配置資源的主要形式與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)區(qū)分，財(cái)政制度主要有四種[注]其中，過渡型財(cái)政制度(1949—1952年)持續(xù)時(shí)間相對(duì)較短，為了研究的便利，將其合并至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政制度中。：即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政、轉(zhuǎn)軌制經(jīng)濟(jì)條件下的“分灶吃飯”型財(cái)政、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政和國家治理視域下的現(xiàn)代財(cái)政。無論社會(huì)資源配置方式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)如何改變，財(cái)政的本質(zhì)[4]并無不同，無非是以國家政權(quán)為主體對(duì)一部分剩余產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)再分配的過程，其表現(xiàn)為政府的收支活動(dòng)。存在不同財(cái)政制度的原因在于不同時(shí)期或不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段國家對(duì)于財(cái)政職能的要求有所不同。

三、現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵

關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政制度理論界尚無明確統(tǒng)一的定義[5]。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中的相關(guān)表述，全面深化改革的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義”是一個(gè)總目標(biāo)或根本方向，全面深化改革的階段性目標(biāo)實(shí)際上落在“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”上。因?yàn)樨?cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，所以推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱就是強(qiáng)大而堅(jiān)實(shí)的財(cái)政，而強(qiáng)大而堅(jiān)實(shí)的財(cái)政必將建立于科學(xué)而又有效的財(cái)稅體制[注]本文體制是指國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度，限于上下之間有層級(jí)關(guān)系的國家機(jī)關(guān)，體制是國家基本制度的重要體現(xiàn)形式。在本文中所表達(dá)的含義為：財(cái)稅體制是財(cái)政制度的重要體現(xiàn)。之上，而科學(xué)而又有效的財(cái)稅體制又體現(xiàn)于現(xiàn)代財(cái)政制度建立。總之，可以歸納為從建立現(xiàn)代財(cái)政制度，到形成科學(xué)有效的財(cái)稅體制，再到鞏固和完善國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，最后推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[6]。由此可見，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目的就是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，即建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的財(cái)政制度。

理解現(xiàn)代財(cái)政制度的難點(diǎn)體現(xiàn)在現(xiàn)代與財(cái)政之間關(guān)系的闡析上。一方面，現(xiàn)代財(cái)政制度中的“現(xiàn)代”二字應(yīng)置于現(xiàn)代化過程的語境中去理解和詮釋，所謂現(xiàn)代化過程是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)整體變遷，再由工業(yè)社會(huì)向信息化社會(huì)整體變遷并將向更高經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)不斷變遷和發(fā)展的過程[7]?？v觀世界范圍，現(xiàn)代化過程大體經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段：第一階段是從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)整體變遷的過程，這一變遷被稱之為第一次現(xiàn)代化；第二階段是從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)或知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的過程，這一過程被稱之為第二次現(xiàn)代化。根據(jù)中國科學(xué)院中國現(xiàn)代化研究中心、中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院2016年發(fā)布的《2013年中國現(xiàn)代化指數(shù)》中國第一次現(xiàn)代化共10個(gè)指標(biāo)，2013年中國第一次現(xiàn)代化評(píng)價(jià)其中8個(gè)指標(biāo)[注]8個(gè)指標(biāo)分別是城市人口比例、醫(yī)生比例、平均預(yù)期壽命、嬰兒死亡率、成人識(shí)字率、大學(xué)普及率、農(nóng)業(yè)增加值比例和服務(wù)業(yè)增加值比例。已經(jīng)達(dá)標(biāo)，2個(gè)指標(biāo)[注]2個(gè)指標(biāo)分別是人均國民收入和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例。沒有達(dá)標(biāo)。按2000—2013年年均增長(zhǎng)率計(jì)算，我國將在2015年前后完成第一次現(xiàn)代化，達(dá)到發(fā)達(dá)國家1960年的平均發(fā)展水平。由此可見，當(dāng)前我國已基本上完成了第一次現(xiàn)代化，并開始邁向第二次現(xiàn)代化。因此，對(duì)于現(xiàn)代財(cái)政制度中“現(xiàn)代”二字的把握要從實(shí)現(xiàn)工業(yè)社會(huì)向信息化社會(huì)整體變遷，并邁向更高級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)上的角度來理解與詮釋，即現(xiàn)代財(cái)政制度所發(fā)揮作用的時(shí)間段應(yīng)該與我國第二次現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)間相匹配。另一方面，在現(xiàn)代與財(cái)政之間關(guān)系的把握上，將現(xiàn)代與財(cái)政對(duì)接形成現(xiàn)代財(cái)政的概念，其目的在于同以往財(cái)政制度有所區(qū)別，要以“現(xiàn)代”二字作為衡量制度形態(tài)的標(biāo)尺，即當(dāng)下所形成的財(cái)政制度是否符合現(xiàn)代的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)把現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)放置到我國經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)中，其含義就是要與市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用與更好地發(fā)揮政府作用相適應(yīng)。基于這樣的理解，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步得到明確，即以現(xiàn)代化國家應(yīng)具備的制度形態(tài)為標(biāo)尺，建立與市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用相適應(yīng)的財(cái)政制度。

當(dāng)然，要把握現(xiàn)代財(cái)政制度與傳統(tǒng)財(cái)政制度區(qū)別的基礎(chǔ)，更應(yīng)該考察它們之間的聯(lián)系。縱觀我國財(cái)政改革的歷程，財(cái)政制度的變遷所遵循的是一條漸進(jìn)式改革路徑[8]。從理論層面來看，演進(jìn)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度實(shí)際上是一個(gè)“信息處理”機(jī)制, 人類知識(shí)與信息在整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的復(fù)雜性面前是十分有限的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)會(huì)對(duì)每個(gè)信息進(jìn)行加工、篩選、處理和儲(chǔ)存,進(jìn)而形成一個(gè)社會(huì)的信息知識(shí)存量,因此從知識(shí)存量積累性的發(fā)展來看, 制度變遷的方式只能是漸進(jìn)型而非激進(jìn)型的。漸進(jìn)型的制度變遷在時(shí)間與空間上分?jǐn)傊贫茸冞w過程中的矛盾與利益沖突，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供一個(gè)化解制度變遷所帶來風(fēng)險(xiǎn)與成本的緩沖區(qū), 使原有制度有價(jià)值的一面繼續(xù)發(fā)揮作用, 使新制度得以成長(zhǎng)與發(fā)展并形成優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而潛移默化地實(shí)現(xiàn)新、舊制度的更新。我國財(cái)政制度變遷遵循的是一種漸進(jìn)式的變遷模式，財(cái)政制度的成功轉(zhuǎn)型為 “漸進(jìn)式”制度變遷理論提供了很好的腳注。

我國財(cái)政制度的漸進(jìn)式改革路徑與轉(zhuǎn)型有其獨(dú)特的客觀條件、制度環(huán)境與歷史條件。我國由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家變遷的過程就是一條漸進(jìn)式路徑，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，所面臨的是一條寬廣的“制度鴻溝”，無論在決策機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、信息機(jī)制方面二者均存在非常大的差異。同時(shí)，人們?cè)趦煞N體制下所面臨的行為方式與價(jià)值觀亦呈現(xiàn)出巨大差異，如果經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌速度過快，對(duì)整個(gè)社會(huì)的沖擊就越大，如果該沖擊的強(qiáng)度超過了社會(huì)承受能力，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，改革所付出的代價(jià)將難以估量。所以我國選擇了一條由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔，到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，再到建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用)，最后形成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用)的漸進(jìn)式改革路徑。這種選擇不僅有效地分?jǐn)偭酥贫茸冞w所產(chǎn)生的成本，而且降低了變遷所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，使我國經(jīng)濟(jì)體制成功轉(zhuǎn)型并且在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，塑造了中國經(jīng)濟(jì)奇跡。而財(cái)政制度作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，其改革路徑亦呈現(xiàn)為漸進(jìn)式，財(cái)政制度漸進(jìn)式改革保留了原有財(cái)政制度的優(yōu)點(diǎn)與可取之處，是對(duì)原有財(cái)政制度的一種繼承和發(fā)展。

綜上所述，現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵可界定為：在工業(yè)社會(huì)向信息化社會(huì)整體變遷并邁向更高經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的變遷和發(fā)展過程中，以現(xiàn)代國家應(yīng)具備的制度形態(tài)為標(biāo)尺，以推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，在對(duì)以往財(cái)政制度繼承和發(fā)展的基礎(chǔ)上，為了適應(yīng)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用而建立的一套科學(xué)有效的財(cái)政制度。

四、我國各階段財(cái)政制度的區(qū)別與聯(lián)系

縱觀我國財(cái)政改革歷程，歷經(jīng)四種財(cái)政制度，對(duì)不同財(cái)政制度進(jìn)行比較研究，在此基礎(chǔ)上尋找財(cái)政制度變遷的主線索，對(duì)于把握和理解現(xiàn)代財(cái)政的核心要義是十分有益的。

(一)我國各階段財(cái)政制度的區(qū)別

第一，依賴于不同的經(jīng)濟(jì)體制。我國經(jīng)濟(jì)體制的沿革經(jīng)歷了三個(gè)階段，而財(cái)政體制也可大致分為三個(gè)階段，這充分反映了經(jīng)濟(jì)體制對(duì)財(cái)政體制的制約作用，因?yàn)樨?cái)政體制是經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)體制在財(cái)政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)?？傮w上看，1979年以前我國的經(jīng)濟(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景，對(duì)應(yīng)的財(cái)政管理體制是統(tǒng)收統(tǒng)支。在該經(jīng)濟(jì)體制條件下，中央政府實(shí)際上成為財(cái)政決策的唯一主體，而地方政府則作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)而存在。

1979—1993年我國的經(jīng)濟(jì)體制以轉(zhuǎn)軌為背景，對(duì)應(yīng)的財(cái)政體制是包干制。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，原來的財(cái)政體制暴露出明顯的弊端，且該階段改革的本身就具有探索性，“摸著石頭過河”是其真實(shí)寫照，所以財(cái)政管理體制改革亦帶有明顯的探索性質(zhì)，主要是為了調(diào)動(dòng)地方、企業(yè)、職工三方積極性。

1994年至今我國的經(jīng)濟(jì)體制是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為背景的，但市場(chǎng)化的程度有所區(qū)別，2013年以前是市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。之后是發(fā)揮決定性作用，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)確立后，財(cái)政體制改革亦有了明顯目標(biāo)。1994年后推行的財(cái)政體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的分稅制財(cái)政體制，分稅制財(cái)政體制對(duì)于理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央與地方的兩個(gè)積極性，保證財(cái)政收入與增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力均發(fā)揮積極作用。縱觀我國成立以來財(cái)政體制的發(fā)展演化，可以清楚看到隨著經(jīng)濟(jì)體制的變遷，財(cái)政管理體制亦要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，每個(gè)經(jīng)濟(jì)階段財(cái)政管理體制均帶有明顯的經(jīng)濟(jì)體制烙印。

第二，制度績(jī)效不同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政制度表現(xiàn)為高度集權(quán)，其優(yōu)勢(shì)在于可以保證中央財(cái)政在財(cái)力緊張的條件下協(xié)調(diào)財(cái)政收支，便于集中財(cái)力進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)；其劣勢(shì)是對(duì)地方政府束縛較多，收支脫節(jié)，難以調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性和積極性?？傮w來看，公共財(cái)政制度生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政制度經(jīng)濟(jì)績(jī)效和財(cái)政績(jī)效不甚理想。

體制轉(zhuǎn)軌階段的“分灶吃飯”型財(cái)政制度實(shí)行收支包干，地方收支掛鉤。其優(yōu)勢(shì)在于充分調(diào)動(dòng)地方積極性，地方政府積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；劣勢(shì)在于中央收入被固定，地方經(jīng)濟(jì)過熱、條塊分割，且不能發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)趨同，拉大經(jīng)濟(jì)差距?？傮w來看，“分灶吃飯”型財(cái)政制度的經(jīng)濟(jì)績(jī)效好而財(cái)政績(jī)效差(中央財(cái)政嚴(yán)重困難)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段的公共財(cái)政制度，通過分稅制改革中央與地方收支劃分相對(duì)更為清晰。雖然現(xiàn)行的分稅制劃分了稅種，稅權(quán)集中在中央，但在規(guī)則既定且統(tǒng)一的格局下，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性得到了保障，經(jīng)濟(jì)依然高速增長(zhǎng)。總體來看，經(jīng)濟(jì)績(jī)效好，財(cái)政績(jī)效較好(中央財(cái)政得到了有效保障，但地方財(cái)政特別是基層出現(xiàn)了財(cái)力困境)。

國家治理視閾下的現(xiàn)代財(cái)政制度彌補(bǔ)了原有財(cái)政制度的漏洞，基本確立了以現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度與政府間財(cái)政關(guān)系為抓手的基本改革框架，但改革具體操作層面仍需進(jìn)一步推進(jìn)[9]。從財(cái)政績(jī)效來看，在現(xiàn)代預(yù)算制度層面，出臺(tái)了新《中華人民共和國預(yù)算法》，中期預(yù)算與全面績(jī)效預(yù)算管理逐步推進(jìn)，預(yù)算的全面規(guī)范性、約束力與透明度得到明顯提升。在現(xiàn)代稅制改革層面，形成了“六稅一法”[注]六稅一法：增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅與《中華人民共和國稅收征收管理法》。改革框架，營(yíng)改增、消費(fèi)稅范圍調(diào)整、資源稅從價(jià)計(jì)征改革、環(huán)境保護(hù)稅改革已完成并確定了預(yù)期的效果，個(gè)人所得稅處于進(jìn)一步完善的過程，房地產(chǎn)稅正在有序地加快立法[注]稅收征管體制改革已啟動(dòng)，但法律修訂工作尚未結(jié)束；房地產(chǎn)稅尚處于改革方案制定階段。。在政府間財(cái)政關(guān)系層面，中央財(cái)政事權(quán)與支出劃分框架經(jīng)過2016年和2018年二次深入改革已經(jīng)基本建立，但其改革相對(duì)滯后于現(xiàn)代預(yù)算制度與現(xiàn)代稅收制度，這三個(gè)方面的協(xié)調(diào)改革力度亟需加強(qiáng)。

從經(jīng)濟(jì)績(jī)效來看，通過PPP、政府購買服務(wù)等財(cái)政支出方式改革，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了資源配置的優(yōu)化，提高了經(jīng)濟(jì)效率。通過“營(yíng)改增”，理順了貨勞稅改革思路并解決了重復(fù)征稅問題，有效地降低了稅收負(fù)擔(dān)，激發(fā)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力。通過推進(jìn)財(cái)稅法制化改革，政府與市場(chǎng)關(guān)系得以厘清與協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)也不斷降低。總體來看，通過財(cái)政體制改革，在經(jīng)濟(jì)績(jī)效與財(cái)政績(jī)效改進(jìn)方面取得了階段性進(jìn)展。

(二)我國各階段財(cái)政制度的主要聯(lián)系

第一，思想來源和基礎(chǔ)一致?，F(xiàn)代財(cái)政制度立足于全面深化改革的歷史背景下，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、黨建等六大改革主線相互滲透、相互聯(lián)系，財(cái)政改革的相關(guān)舉措均是在廣泛借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家財(cái)稅體制的一般規(guī)則和基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情所做出的總體改革部署。這些改革思維與建國以來圍繞著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的探索并依次出現(xiàn)的財(cái)政制度相一致，均是以馬克思主義為指導(dǎo)結(jié)合先進(jìn)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐來建構(gòu)符合我國國情的財(cái)政制度。具體來看，在引進(jìn)國外先進(jìn)理論及經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步形成適應(yīng)我國國情、具有中國特色的財(cái)政制度，可以說其中既有發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，也有其失敗教訓(xùn)，更有我國自身財(cái)政改革與發(fā)展過程中所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，所以，無論哪種財(cái)政制度，其思想來源與基礎(chǔ)都具有相通性。

第二，不同財(cái)政制度均是特殊時(shí)期的產(chǎn)物。在我國財(cái)政改革歷史上依次出現(xiàn)并發(fā)揮作用的財(cái)政制度均是為了解決當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)問題的需要提出的財(cái)政概念。其均在不同程度上寄托當(dāng)時(shí)改革者們對(duì)于我國財(cái)政改革與發(fā)展的美好希望與不懈追求。這些希望和追求因時(shí)代產(chǎn)生、因時(shí)代而變，與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新發(fā)展，但不變的是這些財(cái)政制度都在馬克思主義中國化思想脈絡(luò)下產(chǎn)生并結(jié)合特定的歷史條件不斷地發(fā)展與成熟，這不僅主導(dǎo)了我國現(xiàn)有的財(cái)政改革進(jìn)程，而且會(huì)在未來的財(cái)政改革的道路上繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用。

(三)我國各階段財(cái)政制度變遷的支出特征

不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有不同的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，不同經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)對(duì)政府產(chǎn)生了不同的要求，進(jìn)而使財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容發(fā)生變化，而這些變化無疑對(duì)財(cái)政制度的選擇產(chǎn)生了重大影響。按照資源配置方式的不同，可將我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為四個(gè)階段：1949—1978年經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期；1979—1993年經(jīng)濟(jì)發(fā)展過渡期；1994—2013年經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期；2014年至今經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟階段[10]。表1和表2是1949—2005年我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)及各部分占比的分析，由于數(shù)據(jù)可得性的限制，統(tǒng)計(jì)年份并未按照本文所劃分的財(cái)政制度各個(gè)階段的年份來劃分，但亦能從數(shù)據(jù)變化的趨勢(shì)看出各發(fā)展階段的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)特征。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的支出特征

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，政府往往會(huì)增加投資并用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。一方面，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的高速增長(zhǎng)成為擴(kuò)張社會(huì)總需求的重要因素。另一方面，在擴(kuò)張社會(huì)總需求的同時(shí)，提高政府投資的比重，強(qiáng)化政府的地位，此時(shí)社會(huì)對(duì)政府投資顯示出了很強(qiáng)的依賴性。且此階段經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出費(fèi)用平均占財(cái)政支出50%以上，這充分凸顯了滿足國家對(duì)于生產(chǎn)建設(shè)需要的時(shí)代特點(diǎn)。生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政并不是不重視公共需要，而是強(qiáng)調(diào)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政主要的側(cè)重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展過渡期的支出特征

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻變革，與此同時(shí)社會(huì)公眾的行為決策方式也發(fā)生了變化，多種經(jīng)濟(jì)成分、多種經(jīng)營(yíng)方式并存共同發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成分、經(jīng)濟(jì)方式、行為方式的多樣化與復(fù)雜性不僅催生財(cái)政收入端的稅制改革與重建，而且中央政府對(duì)于市場(chǎng)效率的追求也促使資源配置方式的漸進(jìn)式改革與“分灶吃飯”型財(cái)政制度的產(chǎn)生，從而與同期經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生的、以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革相呼應(yīng)，財(cái)政領(lǐng)域也開始表現(xiàn)出公共化轉(zhuǎn)變的一些特征。此時(shí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與改革前相比發(fā)生了重大變化，由表1和表2可知，財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出持續(xù)下降，由改革開放前的60%左右下降到40%左右，而這些資金具體主要用于能源交通重點(diǎn)建設(shè)(20世紀(jì)80年代)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(20世紀(jì)90年代)[11]，而用于社會(huì)文化的財(cái)政支出持續(xù)增長(zhǎng)，上升到了25%左右，財(cái)政公共性有所顯化。因此，這一時(shí)期財(cái)政主要充當(dāng)了政府支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化改革的政策工具和手段，與整體市場(chǎng)化改革相適,體現(xiàn)出了轉(zhuǎn)軌制財(cái)政的特征。

表1 1949—2005年我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 單位：億元

資料來源： 《中國財(cái)政年鑒2007》,下同。

表2 1949—2005年我國財(cái)政支出各部分占比 單位：%

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期的支出特征

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步建立的條件下，由于市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的客觀存在，政府必須予以矯正，政府與市場(chǎng)的分工愈發(fā)緊密，整個(gè)社會(huì)的資源配置主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面[12]：一方面，在私人部門，以市場(chǎng)作為資源配置的主要形式，而在公共部門，以財(cái)政機(jī)制作為資源配置的主要形式，財(cái)政表現(xiàn)為公共部門配置資源,或者說表現(xiàn)為國家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng), 這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式就是公共財(cái)政。另一方面，由政府提供的具有較大外部經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施基本完備，其投資逐步減緩并相對(duì)穩(wěn)定，此時(shí)政府可以集中更多的財(cái)政資源來滿足人民日益增長(zhǎng)的公共物質(zhì)文化需求。同時(shí)伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧富分化開始加劇，并逐漸演變?yōu)樯鐣?huì)問題，因而用于解決社會(huì)問題的政府職能開始增強(qiáng)，財(cái)政滿足公共需要的特征更加明顯。由表1和表2可知，這一時(shí)期社會(huì)文化支出、行政管理支出比重持續(xù)上升，由表3可知自2007年后財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)不斷向公共領(lǐng)域傾斜，逐步加強(qiáng)了教育、社會(huì)保障與就業(yè)和科學(xué)技術(shù)等公共項(xiàng)目的支出，無論是從絕對(duì)增量還是相對(duì)比例來看，此階段財(cái)政用于教育、社會(huì)保障與就業(yè)和科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目的支出成顯著上升趨勢(shì)，占財(cái)政支出的比例分別從2007年的11.21%、8.29%和2.36%增長(zhǎng)至2014年的15.10%、10.49%和3.46%，其中2012年的漲幅最為明顯，絕對(duì)漲幅分別達(dá)到了79.44%、38.38%和56.60%。

表3公共財(cái)政對(duì)教育、社會(huì)保障與就業(yè)和科學(xué)技術(shù)支出狀況

資料來源：財(cái)政部，國家統(tǒng)計(jì)局。

4.經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟期的支出特征

當(dāng)前，我國已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，即由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)資源配置的方式由市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)槠饹Q定性作用。黨的十九大指出，經(jīng)過長(zhǎng)期努力，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)的主要矛盾發(fā)生了根本性變革，這說明我國社會(huì)生產(chǎn)力得到很大提高。伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入以及人民生活水平的日益提高，高層次、高質(zhì)量的生活需求開始出現(xiàn)并且會(huì)不斷增強(qiáng)，政府性公共投資相應(yīng)地呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。一方面，社會(huì)公眾產(chǎn)生了對(duì)更高水平基礎(chǔ)設(shè)施的需要。另一方面，隨著生活水準(zhǔn)的提高與人均收入的增加，社會(huì)公眾在基本需要滿足后對(duì)基本需要的支出比例將減少，對(duì)提高生活層次的消費(fèi)性支出需求將增加，因而資源將被更多地用于滿足發(fā)展性需要，如教育、安全、衛(wèi)生等，消費(fèi)性支出占社會(huì)總支出的比重會(huì)得到相應(yīng)程度的提高。此外，隨著信息化、數(shù)據(jù)化時(shí)代的來臨，我國將會(huì)出現(xiàn)日益復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)問題，需要政府解決各種管理服務(wù)和處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所引起的各種矛盾與問題。這些都表明當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度時(shí)效率與公平的取舍會(huì)發(fā)生變革，政府必須增強(qiáng)協(xié)調(diào)社會(huì)分配方面的職能，進(jìn)而用于解決社會(huì)公平的轉(zhuǎn)移性支出將會(huì)大幅度增加，使得整個(gè)公共支出的規(guī)模不斷增加。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟階段財(cái)政支出的特點(diǎn)使得財(cái)政制度制度應(yīng)具備以下五個(gè)特質(zhì)：一是滿足公共需求。顯然這是財(cái)政的天然屬性，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟階段的公共需求與其它經(jīng)濟(jì)階段的公共需求有所不同，成熟階段的公共需求層次更高，范圍亦更廣。二是對(duì)高質(zhì)量、高水平國家治理體系與治理能力的需求增加。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟階段，各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)問題均會(huì)出現(xiàn)，這就要求優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府處理復(fù)雜社會(huì)問題與危機(jī)的能力，提升國家治理體系與治理能力。三是實(shí)現(xiàn)交易活動(dòng)的市場(chǎng)化，適應(yīng)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。社會(huì)資源配置方式的改變要求政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府與市場(chǎng)的關(guān)系，切實(shí)減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，解決職能邊界越位、缺位、錯(cuò)位的問題。四是實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行的法制化。法制化作為成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要基礎(chǔ)，一方面，財(cái)政收入法制化的核心在于征稅、收費(fèi)要有明確的法律依據(jù)，防止政府“攫取之手”。另一方面，財(cái)政支出法治化的核心是保證政府的有限性和高效性，通過規(guī)范政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織的行為邊界，構(gòu)建有限政府，更好地發(fā)揮政府的作用。五是促進(jìn)社會(huì)公平正義。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期，生產(chǎn)力發(fā)展水平達(dá)到了一定程度，政府與市場(chǎng)的分工更加協(xié)調(diào)，市場(chǎng)機(jī)制可以有效解決效率問題，而政府的工作重心應(yīng)由原來的解放和發(fā)展生產(chǎn)力轉(zhuǎn)移到促進(jìn)社會(huì)公平正義上來。

需要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)代財(cái)政制度并不是全能財(cái)政制度，我國現(xiàn)階段所面臨的問題并不能僅僅依靠現(xiàn)代財(cái)政制度的建立就能完全解決，而是需要全面深化改革。財(cái)政體制改革在全面深化改革過程中所承擔(dān)的特殊使命使現(xiàn)代財(cái)政制度的建立成為貫穿全面深化改革的一條主線，協(xié)調(diào)其他領(lǐng)域改革綜合推進(jìn)。

五、把握主線索，推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)

(一)總體原則

1.以頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)探索相結(jié)合的方式推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)

在現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)中加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與試點(diǎn)探索有機(jī)結(jié)合有利于充分調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，均勻分?jǐn)偢母锏慕灰壮杀荆飧母镏兴霈F(xiàn)的矛盾與問題，加快現(xiàn)代制度的建立。一方面，中央要充分發(fā)揮主導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，做好頂層設(shè)計(jì)。財(cái)政制度改革作為事關(guān)國計(jì)民生和社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的重大制度改革，如果沒有中央的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)和推動(dòng)，改革勢(shì)必難以協(xié)調(diào)推進(jìn)。頂層設(shè)計(jì)可以有效協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)之間的矛盾，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)方面的積極性，為加快建立現(xiàn)代制度奠定堅(jiān)實(shí)政治基礎(chǔ)[13]。另一方面，在強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)也要推進(jìn)試點(diǎn)探索。財(cái)政制度的改革必然涉及地方政府的利益，試點(diǎn)探索的優(yōu)勢(shì)在于可以充分總結(jié)不同地方的財(cái)政制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并為中央推進(jìn)下一步財(cái)政改革工作構(gòu)筑基礎(chǔ)。在具體實(shí)施中，要切實(shí)考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政特點(diǎn)，從而保證改革的順利推進(jìn)。

2.以與時(shí)俱進(jìn)的目光審視現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)

現(xiàn)代財(cái)政制度的建立涉及稅收制度、政府間財(cái)政關(guān)系、預(yù)算管理制度的調(diào)整與完善，而且這三者在不同的約束條件下會(huì)進(jìn)行相應(yīng)地變化和調(diào)整。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾與矛盾的主要方面發(fā)生了變化。此外，國際局勢(shì)風(fēng)云變幻，以及經(jīng)濟(jì)全球化、信息化時(shí)代的到來，這些因素在客觀上要求現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)要與時(shí)俱進(jìn)，要從更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度和發(fā)展眼光來審視現(xiàn)代財(cái)政制度的建立[14]。換言之，現(xiàn)代財(cái)政制度的建立既要考慮我國全面深化改革的需要，又要著眼于全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有因時(shí)而動(dòng)，才能防止為了眼前利益而忽視了發(fā)展的問題。

3.以統(tǒng)籌兼顧的理念指導(dǎo)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)

稅收制度、政府間財(cái)政關(guān)系、預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財(cái)政制度系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，也是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的三大主攻方向。在推進(jìn)改革過程中，一是切忌將稅收制度、政府間財(cái)政關(guān)系與預(yù)算管理制度改革割裂開來，政府財(cái)政關(guān)系的調(diào)整必然要以稅制制度改革為依托，地方債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付等制度調(diào)整與完善本身就屬于政府間財(cái)政關(guān)系與預(yù)算管理改革的重要組成部分，其制度設(shè)計(jì)要與政府間財(cái)政關(guān)系相適應(yīng)，與預(yù)算管理制度相匹配，因此現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)要始終堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)推進(jìn)，不能使現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)出現(xiàn)“瘸腿”狀態(tài)導(dǎo)致無法平穩(wěn)前行。二是現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)必然要涉及原有財(cái)政資金分配格局的調(diào)整，既要充分調(diào)動(dòng)改革的積極性，又要保證改革的順利推進(jìn)，既要考慮當(dāng)前我國財(cái)政收入狀況,又要著眼于財(cái)政支出的需要，所以在改革過程中要出充分發(fā)揮中央政府統(tǒng)攬全局與協(xié)調(diào)各方的作用。三是站在全面深化改革的高度看待現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，作為全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)，現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)要緊緊圍繞六大改革主線，統(tǒng)籌發(fā)揮現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)對(duì)六大改革主線的協(xié)調(diào)推動(dòng)作用，而不是簡(jiǎn)單、孤立、機(jī)械的將其分解為各個(gè)領(lǐng)域獨(dú)立的任務(wù)。

(二)具體舉措

當(dāng)前，我國財(cái)政制度態(tài)勢(shì)還難以滿足現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的要求，需要對(duì)預(yù)算管理制度、稅收制度、政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和完善。

1.推進(jìn)預(yù)算管理制度改革

第一，完善全口徑預(yù)算管理體系。全面性、一致性作為現(xiàn)代政府預(yù)算的基本原則，其要求將所有政府收支按照一定標(biāo)準(zhǔn)納入預(yù)算管理。但從基本原則到實(shí)際操作層面，我國現(xiàn)行編制的四本預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)各異且難以綜合為一本預(yù)算，這不僅降低了財(cái)政資金的配置效率，而且難以對(duì)我國的財(cái)政收支狀況進(jìn)行精確評(píng)估，同時(shí)對(duì)于運(yùn)用財(cái)政政策實(shí)施精準(zhǔn)調(diào)控的力度和程度更加難以把握。所以，應(yīng)在四本預(yù)算的基礎(chǔ)上，將其簡(jiǎn)化合并，研究編制全口徑綜合預(yù)算[15]，提高預(yù)算的預(yù)見性與科學(xué)性，切實(shí)有效地發(fā)揮財(cái)政對(duì)于提高國家治理體系與治理能力的基礎(chǔ)性作用。

第二，加強(qiáng)預(yù)算公開，提高預(yù)算透明度。預(yù)算公開透明是現(xiàn)代政府預(yù)算的基本原則，是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)與完善國家治理基礎(chǔ)制度的保障。預(yù)算公開與透明是兩個(gè)不同的概念，透明是在公開的基礎(chǔ)上更高層次的要求。從我國現(xiàn)階段預(yù)算公開的情況來看，預(yù)算公開不充分，已公開的預(yù)算透明度不夠。其問題主要在于《新預(yù)算法》雖明確公開標(biāo)準(zhǔn)，但政府不同收支所依據(jù)的公開標(biāo)準(zhǔn)不同，且地方政府對(duì)于預(yù)算公開尚有疑慮，僅按照最低要求進(jìn)行預(yù)算公開，導(dǎo)致無法引入社會(huì)力量對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行監(jiān)督與問責(zé)。為此，要明確預(yù)算公開透明的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的預(yù)算必須要求公開，在此基礎(chǔ)上建立預(yù)決算公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，允許全社會(huì)訪問查閱。此外，在預(yù)算依法有效公開的基礎(chǔ)上引入社會(huì)研究力量，對(duì)已公開的預(yù)算在政府解讀的基礎(chǔ)上，對(duì)預(yù)算進(jìn)行專門研究，及時(shí)向社會(huì)披露信息，有效提高預(yù)算的透明度，倒逼預(yù)算單位提高財(cái)政資金的使用效率。

2.完善稅收制度改革

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)直接稅改革步伐?，F(xiàn)階段我國稅制結(jié)構(gòu)是商品與勞務(wù)稅(間接稅)為主體稅制結(jié)構(gòu)。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入成熟階段與國家治理能力的逐步提升，商品與勞務(wù)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)日益凸顯。主要表現(xiàn)在存在超額負(fù)擔(dān)，對(duì)市場(chǎng)的扭曲作用明顯，且具有累退性，無法體現(xiàn)稅收量能負(fù)擔(dān)原則，同時(shí)亦存在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，降低了稅收公平性?；诖耍瑸榱藘?yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，更好凸顯現(xiàn)代財(cái)政制度有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的制度特征，應(yīng)在降低宏觀稅負(fù)前提下，實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

第一，要加快直接稅改革步伐[16]，個(gè)人所得稅與房地產(chǎn)稅擔(dān)負(fù)著提高直接稅比重，優(yōu)化收入與財(cái)政分配格局的重要使命。個(gè)人所得稅的目標(biāo)是建立健全以綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，現(xiàn)階段可采用逐步推進(jìn)的方式進(jìn)行改革，先合并部分稅目，伴隨著征管條件的提高與國家治稅能力的增強(qiáng)再逐步推進(jìn)。房地產(chǎn)稅的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)放在加快房地產(chǎn)稅立法與率先開征保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收[17]。

第二，為了保證直接稅與間接稅比重的順利調(diào)整，要切實(shí)有效地做好稅收透明化工作，使民眾切實(shí)了解和體會(huì)到間接稅的降低程度，為推進(jìn)直接稅改革提供良好的社會(huì)環(huán)境。

第三，提升征管能力，推進(jìn)稅收法制化。我國現(xiàn)階段的稅收征管格局適用于征收間接稅，并不適用于征收直接稅，稅務(wù)部門缺乏對(duì)納稅人進(jìn)行直接征管的經(jīng)驗(yàn)，且涉稅信息資料不能跨區(qū)域、跨部門共享，降低了對(duì)納稅人進(jìn)行征管的有效性與及時(shí)性。與之相伴隨的是稅收法定原則有待進(jìn)一步切實(shí)貫徹實(shí)施。基于此，一方面，要完善面向自然人的稅收征管機(jī)制與辦法，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)之間涉稅信息的共享，不能僅停留在事后信息交換的層面之上。另一方面，稅收法定原則是現(xiàn)代各國稅收立法普遍的一項(xiàng)基本原則，也是我國稅制改革大勢(shì)所趨，這條原則對(duì)規(guī)范政府征稅權(quán)、保障納稅人權(quán)利至為關(guān)鍵。應(yīng)在處理好稅制改革推進(jìn)與稅收立法關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)稅收法治化的進(jìn)程。

3.規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系

第一，推動(dòng)政府間財(cái)政關(guān)系法制化，實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)劃分制度與收入劃分制度相適應(yīng)。我國政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整主要建立在分稅制財(cái)政管理體制之上，而分稅制財(cái)政管理體制在法律基礎(chǔ)上略顯薄弱，其直接依據(jù)僅僅是1993年12月國務(wù)院通過的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》。分稅制已實(shí)施近25年，除《中華人民共和國新預(yù)算法》第十五條的規(guī)定外，絕大部分實(shí)施依據(jù)均是國務(wù)院及相關(guān)部門的行政性決定或辦法[18]。這種立法程度不高的財(cái)政體制改革具有不規(guī)范、不穩(wěn)定等固有缺陷，也正是因?yàn)榉侄愔曝?cái)政管理體制法律依據(jù)的缺乏，使政府間事權(quán)劃分與收入劃分難以相互適應(yīng)。因此，應(yīng)健全政府間權(quán)限劃分法律規(guī)范體系，通過立法的形式科學(xué)合理地界定政府間的事權(quán)與支出責(zé)任范圍，從而避免政府間關(guān)系中為經(jīng)濟(jì)、政治利益討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象，切實(shí)使得政府間關(guān)系進(jìn)入法制化、制度化權(quán)利分享階段。

第二，強(qiáng)化分稅制的分權(quán)制衡功能，確保政府間財(cái)政權(quán)力的有效行使。分稅制財(cái)政管理體制改革雖有效地提升了中央政府的財(cái)力，但卻疏于構(gòu)建財(cái)政權(quán)利的制約機(jī)制。應(yīng)著力構(gòu)建中央與地方關(guān)于財(cái)政權(quán)限的溝通談判機(jī)制，強(qiáng)化地方政府話語權(quán)、協(xié)商權(quán)，凸顯分稅制財(cái)政管理體制的財(cái)政分權(quán)制衡功能，充分調(diào)動(dòng)中央與地方的兩個(gè)積極性，尤其是地方政府的積極性。