中美征信業(yè)的法制建設(shè)異同及啟示

王玉彬

【摘 要】2013年《征信業(yè)管理條例》的出臺彌補了我國征信法律監(jiān)管的空白，然而隨著我國征信市場的迅速發(fā)展，征信法制建設(shè)還有一條很長的路要走。為發(fā)現(xiàn)我國征信業(yè)立法的不足之處，本文選取我國征信法律體系的核心——《征信業(yè)管理條例》和美國的針對信息收集的主要法規(guī)——《公平信用報告法》，采取對比分析法，從兩部法律的立法背景、立法目的以及二者主要內(nèi)容中的信息征集目的、信息采集方式、信息保存等方面做了細致的分析和比對，通過對兩部法律的異同分析，窺探到《征信業(yè)管理條例》更加注重個人信息安全維護、《公平信用報告法》更加強調(diào)信用信息的征集使用目地等特質(zhì)。據(jù)二部法律異同分析的結(jié)果，本文提出了完善中國征信法律建設(shè)的幾點建議，出臺專門的個人信息安全維護法律、約束信用評級機構(gòu)的專門法律等。

【關(guān)鍵詞】征信業(yè)管理條例；公平信用報告法；征信法制

一、前言

當代中國市場經(jīng)濟的運行離不開信用機制的作用，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，信用經(jīng)濟即將全面到來?？v觀我國現(xiàn)階段市場經(jīng)濟中的信用活動，信用缺失的事件屢屢發(fā)生。而我國卻未形成一套完備的征信業(yè)管理法律，《征信業(yè)管理條例》的出臺反映出中國立法方對信用立法的重視。美國的征信立法較為完善，值得我國借鑒，其信用相關(guān)法律多達16部，信用監(jiān)管體系趨于完備。揚名杰等（2015）通過對政策性文件的分析，得出了《征信業(yè)管理條例》存在法律效力級別低、制度對象狹窄、監(jiān)管對象過廣等問題。唐明琴等（2013）采用對比分析法比較了《征信業(yè)管理條例》與歐美國家的相關(guān)的法律，從二者內(nèi)容的差異和影響等方面提出了如何落實條例的規(guī)定，更好地推動信用業(yè)發(fā)展的意見。暢秀平（2009）深入美國《公平信用報告法》，研究美國的《信用報告法》如何實現(xiàn)向社會各個領(lǐng)域滲透，結(jié)合我國信用經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，提出了我國信用建設(shè)應該以一個什么樣的方向去把握的論點。目前學界主要是分別針對這兩部法律的各方面進行定性研究，較少有將二者結(jié)合起來進行對比分析的。本文試圖分別提取中美信用法制體系中兩個重要的法律文書，從立法背景、目的，主要內(nèi)容等方面去探索《征信業(yè)管理條例》的不足之處，以期對中國的信用法制建設(shè)有所啟示。

二、《條例》與美國《公平信用報告法》的立法背景與目的比較

（一）立法背景比較

1.《條例》的立法背景

我國的信用體系建設(shè)一直都是處于摸索著前進的狀態(tài)，有著很多的不足之處這嚴重制約著我國征信行業(yè)的發(fā)展。《條例》產(chǎn)生的背景主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是社會信用嚴重匱乏。假冒偽劣產(chǎn)品橫行，商家在商品銷售和服務(wù)提供的過程中出現(xiàn)虛假承諾，合約訂立方基于己方利益的合約欺詐行為屢屢發(fā)生。二是個人信息權(quán)益未得到較好的維護。某些平臺以個體消費者提供個人相關(guān)信息為前提來提供對應服務(wù)，否則不予提供相應的服務(wù)，一些機構(gòu)未經(jīng)個體消費者的允許將個體消費者的個人信息視作商品互相收授。三是征信活動缺乏法律規(guī)范。征信機構(gòu)進入征信市場，征信機構(gòu)的征信活動，征信機構(gòu)退出市場等行為在當時沒有明確的法律加以約束和限制。四是未對監(jiān)管主體進行法律授權(quán)。監(jiān)管主體是誰？監(jiān)管主體的權(quán)利是什么？監(jiān)管主體的職責邊界在何處？當時并沒有相應的法律來回答上述問題。雖然我國已經(jīng)出臺了一些與信用管理體系建設(shè)有關(guān)的發(fā)律、法規(guī)，但是和征信行業(yè)對法律制度的客觀要求相比，我國的信用法律顯然匱乏。

2.《公平信用報告法》的立法背景

《公平信用報告法》在1970年通過，公平信用報告法的立法背景主要表現(xiàn)在以下幾點：一是美國金融消費業(yè)務(wù)的發(fā)展，二戰(zhàn)后美國人口增長需迅速，對于商品、勞務(wù)及住宅的需求明顯增長，與此同時，美國政府出臺支持金融消費業(yè)務(wù)成長的政策，使得金融消費更加快速的成長。二是消費者報告產(chǎn)業(yè)崛起。消費者報告產(chǎn)業(yè)配合消費金融的發(fā)展而產(chǎn)生，一些小型消費者報告機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮蛡€人數(shù)據(jù)庫。三是認識到信用評分對金融消費十分重要。聯(lián)邦準備理事會主席Greenspan認為若不是信用評分制度的持續(xù)改良和發(fā)展，美國不可能維持其消費授信的規(guī)模，若無個人信用資料的使用，授信提供者可能無法對消費者提供授信，信用風險的不確定性增加，顧客所要求的風險溢價提高，因此保持個人信用信息的流通，對消費者和服務(wù)機構(gòu)都有利益。

（二）立法目的比較

1.《條例》的立法目的

對于征信活動的相關(guān)當事人而言，保護他們的合法權(quán)益是《征信業(yè)管理條例》的一方面目的，對于征信機構(gòu)而言，約束和規(guī)范征信機構(gòu)的行為是《征信業(yè)管理條例》另一方面目的。通過對征信活動參與人合法權(quán)益的保護以及對征信機構(gòu)系列活動的約束和規(guī)范，來促進征信業(yè)的健康發(fā)展是《征信業(yè)管理條例》的宗旨，《征信業(yè)管理條例》的最終目的是通過加快社會主義信用體系的建設(shè)來促進我國社會主義市場經(jīng)濟更好更快的發(fā)展。

2.《公平信用報告法》的立法目的

社會大眾對于個人消費者報告信息的關(guān)切與日俱增，在公平信用報告法案通過之前，消費者報告產(chǎn)業(yè)系零碎發(fā)展，對于資料搜集方法、資料保管或維持正確性的標準程序，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。為了回應社會大眾對消費者報告體系的關(guān)切，國會舉辦聽證會，通過《公平信用報告法》，制定規(guī)范架構(gòu)，旨在確保消費者的公平權(quán)益，保護消費者免受錯誤信用信息的侵害。它為信用報告機構(gòu)用于收集和驗證信用信息的方法提供了非常具體的指導，并概述了基于哪些原因或情形可以披露信用信息。

（三）《條例》與《公平信用報告法》主要內(nèi)容的比較

1.信息的采集

關(guān)于信息收集的來源。中國《信用信息產(chǎn)業(yè)管理條例》第21條規(guī)定，個人信息主體自愿提供的信息，行業(yè)協(xié)會提供的信息，企業(yè)提供的信息是征信機構(gòu)征信時的主要信息來源。在美國，零售商店、銀行、金融公司、按揭公司等機構(gòu)是個人信息的主要來源。稅務(wù)記錄、法庭裁決、破產(chǎn)報告等文書記錄是公共記錄個人信用信息的主要來源。關(guān)于信息的收集標準。中國《征信業(yè)管理條例》第13條條例規(guī)定，沒有經(jīng)過本人同意，征信機構(gòu)不得收集信息。美國《公平信用報告法》企業(yè)和消費者的個人信息對信用服務(wù)公司開放，只要不違法，就可以收集和使用。關(guān)于數(shù)據(jù)收集的范圍。中國《征信業(yè)內(nèi)管理條例》第十四條規(guī)定，個人的宗教信仰、基因、指紋、血型、疾病和病史信息是信用報告機構(gòu)禁止征收的信息。同時，信用報告機構(gòu)還不得收集有關(guān)個人的收入、存款、證券、商業(yè)保險、房地產(chǎn)和稅收的信息。美國公平信用報告法沒有像中國那樣明確界定數(shù)據(jù)收集的范圍，只排除了一些無法收集的數(shù)據(jù)的范圍。

2.信息的保存

信息保存是指個人基本信息、個人信用交易信息和反映信用報告機構(gòu)收集的個人信用狀態(tài)信息的集合。中國的《信用信息管理條例》和《美國公平信用報告法》對信息保存和信息保存的時間有不同的規(guī)定。關(guān)于信息保存的期限。中國《征信業(yè)管理條例》第十六條規(guī)定信用報告機構(gòu)可以保留個人5年以內(nèi)的不良信息，超過5年的信息應當刪除。在存儲不良的信息的期間，信息主體可以解釋不好的信息，信用的報告機構(gòu)應對其進行記錄。在美國公平信用報告法中，個人信用局無限期地保存了消費者的個人信用記錄，美元就業(yè)申請信息也沒有時間限制。再者，制定和實施嚴格的信息安全保障規(guī)章制度。并采取有效的技術(shù)措施，確保信息安全。

三、結(jié)論與啟示建議

（一）結(jié)論

《征信業(yè)管理條例》明確了個人信息的禁止征收范圍，征集機構(gòu)征集范圍，使用機構(gòu)使用權(quán)限和范圍。在個人合法權(quán)益維護方面做出了更多強調(diào)，例如特別對征信機構(gòu)的某些行為進行限制，確定何種可為，何種不可為。美國的《公平信用報告法》較少強調(diào)個人信息安全的維護。例如，它指出個人消費信息對于信用服務(wù)機構(gòu)（銀行、信用社等放貸機構(gòu)）而言是公開的，信用服務(wù)機構(gòu)可以任意使用。且《公平信用報告法》沒有明確規(guī)定信息征收的范圍。關(guān)于信用信息征集機構(gòu)對于個人信息的征集，在《公平信用報告法》中沒有特別指明哪些信息可以征集哪些信息不能征集。甚至沒有指出哪些信息屬于個人敏感信息而不得征集。由此可見，中國的《征信業(yè)管理條例》對個人信息安全的維護要強調(diào)得多一些。然而，究其根本原因，美國已有個人信息安全維護的相關(guān)法律，而中國信用市場起步晚。

（二）建議

（1）出臺個人信息保護專門法規(guī)

法制的不健全容易誘發(fā)違背道德甚至違法事件的發(fā)生，在比對美國的《公平信用報告法》之后。我們發(fā)現(xiàn)歐美等國的個人信息安全得到了充分的保障，究其原因是個人信息保護法案的完備。而我國目前的征信業(yè)尚存?zhèn)€人信息泄露、相關(guān)利益機構(gòu)私自交易未授權(quán)個人信息的現(xiàn)象，完善個人信息保護的法規(guī)迫在眉睫。

（2）制定并完善信用評級管理法規(guī)

《征信業(yè)管理條例》是我國征信業(yè)法律體系的關(guān)鍵，它是相對與《政府信息公開條例》的政務(wù)信息公開之外的非政務(wù)信息收集，為進一步完善我國征信業(yè)法律法規(guī)的建設(shè)，需要多方法律規(guī)制。其中，信用評級相關(guān)法律的出臺一方面將促進資本市場走向公平公正、減少信息不對稱引發(fā)的道德風險，另一方面，征信評級為商業(yè)銀行放貸提供可靠的依據(jù)，減少商業(yè)銀行經(jīng)營風險。由此可見征信評級的法律建設(shè)對于完善我國整體的信用發(fā)展體系建設(shè)具有重要意義。

（3）根據(jù)我國征信業(yè)發(fā)展狀況不斷豐富和完善《征信業(yè)管理條例》

《征信業(yè)管理條例》的出臺在一定程度上彌補了我國征信業(yè)法律的空白，征信市場的蓬勃發(fā)展需要更加完善的法律規(guī)制。在我國的征信市場中，金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和社會征信機構(gòu)會逐步隨著信用交易的發(fā)展而不斷擴張。無論是金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫還是社會征信機構(gòu)都需要相關(guān)法律的規(guī)制，否則極易形成侵害公眾個人信息的違法后果。雖然我國目前的征信市場無法比擬歐美等國，但金融信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和社會征信機構(gòu)的規(guī)模正不斷走向擴張。他們的業(yè)務(wù)范圍也在不斷的擴大，征信行業(yè)業(yè)務(wù)的專業(yè)化、集約化需要相關(guān)法律及時跟上征信市場發(fā)展的步伐，及時調(diào)整《征信業(yè)管理條例》中限制征信市場主體機構(gòu)發(fā)展的地方，并對某些條例進行規(guī)范和完善，進一步促進征信行業(yè)法律體系的完善。

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