國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

張迎明

【摘 要】在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，作為中堅(jiān)力量的國有企業(yè)已經(jīng)成為推廣PPP模式中的主要力量。鑒于國有企業(yè)資金力量雄厚，技術(shù)條件成熟，發(fā)展空間巨大，在PPP項(xiàng)目推廣中，相比民營企業(yè)及其他各類企業(yè)更具競爭優(yōu)勢，因此地方政府更愿意與之進(jìn)行深入合作，以獲得穩(wěn)定可靠的合作關(guān)系和充分的利益保障。本文從分析PPP模式的特點(diǎn)及核心要素出發(fā)，結(jié)合我國國有企業(yè)現(xiàn)狀，論述了國有企業(yè)參與PPP模式面臨的各種挑戰(zhàn)和現(xiàn)實(shí)短板，剖析了國有企業(yè)的優(yōu)勢和面臨的機(jī)遇，進(jìn)而提出了保持這種參與優(yōu)勢應(yīng)采取的有效對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè)；PPP；機(jī)遇；挑戰(zhàn)

PPP項(xiàng)目是指政府公共部門通過社會(huì)資本方或與社會(huì)資本方一起組織高效完成的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。一方面PPP項(xiàng)目一定是公共投資項(xiàng)目，其目的是為了實(shí)現(xiàn)政府公共部門的目標(biāo)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能；另一方面，PPP項(xiàng)目一定是通過社會(huì)資本方參與來實(shí)現(xiàn)。社會(huì)資本方包括國有企業(yè)、民營企業(yè)以及其他各類企業(yè)，國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，在PPP模式的推廣實(shí)踐中扮演著提綱挈領(lǐng)的作用。

一、PPP模式的特點(diǎn)與核心要素

PPP模式作為一種科學(xué)的合作模式，其建立在平等合作的基礎(chǔ)之上，通過市場機(jī)制運(yùn)作，達(dá)成政府資源的高效利用、公共產(chǎn)品的豐富和公共服務(wù)的優(yōu)化，在實(shí)踐應(yīng)用過程中具有明顯的特點(diǎn)。

（一）PPP模式的特點(diǎn)

首先，PPP模式具有多樣性的特點(diǎn)。當(dāng)前，我國的PPP運(yùn)作模式主要包括三大類十種形式：一是管理外包類：主要采用MC、O&M兩種形式。二是特許經(jīng)營類：又分為租賃類BLT形式和期限內(nèi)剝離類的BOT、BOOT、ROT、TOT和BTO五種形式。三是永久類：主要采用BOO、TOO兩種形式。國有企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目的過程中，應(yīng)該根據(jù)不同分支的輻射和覆蓋范圍存在的顯著差異，結(jié)合各種模式的不同側(cè)重點(diǎn)，采取相應(yīng)的形式和策略實(shí)現(xiàn)企業(yè)最優(yōu)資源配置。

其次，PPP模式具有復(fù)雜化的特點(diǎn)。PPP模式之所以復(fù)雜在于牽涉政府部門、國有企業(yè)、民營企業(yè)等多元化的利益主體，這些利益主體的訴求是不同的。政府部門作為項(xiàng)目開展主體，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，更傾向于自身職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及公眾利益的維護(hù)；國有企業(yè)在項(xiàng)目參與過程中，在追求自身利益最大化的同時(shí)也會(huì)在乎公眾反響與社會(huì)形象；國有企業(yè)與民營企業(yè)等多類型企業(yè)同時(shí)合作開發(fā)的項(xiàng)目，由于涉及到各自利益的實(shí)現(xiàn)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中就可能出現(xiàn)利益摩擦、利益紛爭，甚至利益沖突，所以要求國有企業(yè)在運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)，必須掌握項(xiàng)目復(fù)雜性的焦點(diǎn)、節(jié)點(diǎn)，以便順利推進(jìn)并提升合作項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

最后，PPP模式還具有長期性的特點(diǎn)。由于適宜采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，大多是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、交通設(shè)施項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目以及公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，這類項(xiàng)目一般建設(shè)周期比較長，短則五六年，長則數(shù)十年，甚至上百年，建設(shè)、運(yùn)營周期越長的項(xiàng)目，投資回報(bào)越難預(yù)測，受政策沖擊的風(fēng)險(xiǎn)越大，國有企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)周期與投資回收期進(jìn)行充分的調(diào)研、客觀的測算和理性的分析，確保項(xiàng)目建設(shè)的高質(zhì)量、運(yùn)營的高效率和未來的零風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP模式的核心要素

首先，伙伴關(guān)系是PPP運(yùn)作模式的核心與關(guān)鍵。無論是政府部門還是社會(huì)資本在合作過程中都應(yīng)該保證平等和諧的關(guān)系，通過完善平等的制度來有效營造良性互動(dòng)的關(guān)系，以便推動(dòng)項(xiàng)目的有序開展。其次，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP運(yùn)作模式的前提和基礎(chǔ)。無論是政府部門、國有企業(yè)或者民營企業(yè)都應(yīng)該秉持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，任何一方都不能過度追求自身的經(jīng)濟(jì)效益，而忽略應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。第三，收益調(diào)節(jié)是PPP運(yùn)作模式的目標(biāo)與焦點(diǎn)。企業(yè)的存在就是一個(gè)追求成本最小化、利潤最大化的過程，因此在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府部門應(yīng)該充分發(fā)揮調(diào)控者的角色，兼顧各方利益，確保企業(yè)收益符合規(guī)范，確保社會(huì)大眾利益有效實(shí)現(xiàn)。最后，監(jiān)督管理是PPP運(yùn)作模式的保障與支撐。PPP項(xiàng)目作為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，關(guān)系到公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，必須設(shè)置有效的監(jiān)管體系，以保證項(xiàng)目進(jìn)度、服務(wù)質(zhì)量和公共利益，同時(shí)還應(yīng)該保障公眾享有相應(yīng)的輿論監(jiān)督權(quán)利和信息知情權(quán)等。

二、國有企業(yè)參與PPP的挑戰(zhàn)

作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的主體，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要部門處于支配地位，因此在參與政府PPP項(xiàng)目競爭中存在著較大的規(guī)模優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和信用優(yōu)勢，但是面對(duì)國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國有企業(yè)被置于緊迫的競爭局勢之中，市場壓力、競爭壓力遠(yuǎn)大于其他類型企業(yè)，面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，必須清醒地正視劣勢和不足，直面現(xiàn)實(shí)的困難和短板。

（一）管理體制穩(wěn)定性不夠

目前我國國有企業(yè)管理體制仍在深化改革過程之中，國有企業(yè)在發(fā)展壯大的同時(shí)，不斷暴露了一些制約企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的因素，PPP項(xiàng)目特別是一些特許經(jīng)營項(xiàng)目，經(jīng)營期限長達(dá)20、30年，要求項(xiàng)目公司運(yùn)行機(jī)制保持相對(duì)穩(wěn)定，而部分企業(yè)財(cái)務(wù)審批監(jiān)督機(jī)制不夠健全，貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重，案件頻發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)更迭頻繁，影響經(jīng)營決策延續(xù)性；部分企業(yè)管理體制尚不夠穩(wěn)定，國有企業(yè)之間甚至和私營企業(yè)之間的兼并、重組、聯(lián)合、承包、合資等經(jīng)常發(fā)生，因此部分國有企業(yè)目前的狀態(tài)與PPP項(xiàng)目運(yùn)作要求顯然存在差距。

（二）決策機(jī)制靈活性不足

由于國有企業(yè)在長期發(fā)展實(shí)踐中，受僵化體制的影響和禁錮，部分國有企業(yè)管理機(jī)制相對(duì)落后，其董事長和總經(jīng)理等高級(jí)管理人員按照相應(yīng)的行政管理模式來任命，在業(yè)務(wù)拓展中非常講究業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)、級(jí)別對(duì)等，這與完全市場模式下的企業(yè)經(jīng)營管理理念大相徑庭；部分企業(yè)存在著機(jī)關(guān)化、行政化傾向，官僚主義嚴(yán)重，業(yè)務(wù)審批戰(zhàn)線過長，這些無論是應(yīng)對(duì)市場環(huán)境的演變，還是參與PPP項(xiàng)目的競爭存在難度，甚至在很大程度上增加了PPP項(xiàng)目推進(jìn)的被動(dòng)局面。例如：某縣城燃?xì)夤芫W(wǎng)特許經(jīng)營項(xiàng)目，經(jīng)過公開競標(biāo)，政府授予某國有企業(yè)和某民營企業(yè)的合資公司承建，由于經(jīng)營理念的差異，國有企業(yè)與民營企業(yè)派出人員之間矛盾重重，致使項(xiàng)目無法推進(jìn)，民營企業(yè)認(rèn)為國有企業(yè)辦事程序太復(fù)雜，請(qǐng)示匯報(bào)審批戰(zhàn)線太長，項(xiàng)目招標(biāo)、設(shè)備采購等事項(xiàng)，一旦超過核責(zé)權(quán)限，必須通過OA報(bào)請(qǐng)集團(tuán)審批，從縣級(jí)公司到省級(jí)公司到區(qū)域公司到板塊公司再到集團(tuán)公司有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)審批完成至少要1-2個(gè)月時(shí)間，往往在審批期間市場形勢已經(jīng)發(fā)生變化，貽誤了戰(zhàn)機(jī)； 而國有企業(yè)認(rèn)為民營企業(yè)不按規(guī)則辦事，不懂按層級(jí)進(jìn)行請(qǐng)示匯報(bào)，決策隨意性較大，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)差。

（三）內(nèi)部管理缺乏創(chuàng)新動(dòng)力

國有企業(yè)在參與PPP的初期，可能會(huì)獲得一定的政策傾斜和資源優(yōu)勢，但隨著PPP機(jī)制的日益完善，隨著相關(guān)法律政策的不斷構(gòu)建，缺乏創(chuàng)新意識(shí)的國有企業(yè)的整體競爭劣勢也在逐漸暴露。在PPP項(xiàng)目的開展過程中，很多民營企業(yè)都愿意與國有企業(yè)進(jìn)行合作與交流，但是由于部分國有企業(yè)還是沒有意識(shí)到提升自身核心競爭力的關(guān)鍵在于全面深化改革創(chuàng)新，創(chuàng)新動(dòng)力嚴(yán)重不足，造成項(xiàng)目合作中的各種摩擦，甚至嚴(yán)重影響到項(xiàng)目推進(jìn)。例如：某市城市內(nèi)河整治項(xiàng)目，由某國有企業(yè)和民營企業(yè)聯(lián)合中標(biāo)承建，在合作過程中，民營企業(yè)代表提出國有企業(yè)代表主導(dǎo)制定的人才晉升渠道和人才培養(yǎng)機(jī)制相對(duì)僵化，完全按級(jí)別分配薪酬的管理制度亦不夠合理，無法充分發(fā)揮每個(gè)員工的潛能和工作積極性，建議改革獎(jiǎng)懲激勵(lì)和晉升機(jī)制，可一人多崗，按勞按績?nèi)〕辏晕瞬挪⑻嵘髽I(yè)的創(chuàng)新活力；但是國有企業(yè)代表認(rèn)為民營企業(yè)的薪酬制度無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大，不好管理，同樣不代表公平合理，經(jīng)常在工作中爭執(zhí)不休，嚴(yán)重影響了企業(yè)的社會(huì)現(xiàn)象和工程進(jìn)度。

三、國有企業(yè)參與PPP模式的機(jī)遇和對(duì)策

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提速，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以支撐，以滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)更加宜居、更加幸福、更加智慧和更加現(xiàn)代的美好生活的向往，僅僅依靠地方政府的力量難以完成這一目標(biāo)，為PPP模式提供了豐厚的土壤，國有企業(yè)應(yīng)該抓住難得的戰(zhàn)略機(jī)遇，帶動(dòng)和引領(lǐng)民營企業(yè)以及其他各類企業(yè)積極參與并發(fā)揮主力軍作用，幫助政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，這也是國有企業(yè)職責(zé)所在。首先，國有企業(yè)應(yīng)該不斷完善市場化經(jīng)營機(jī)制。國有企業(yè)作為獨(dú)立的市場主體，要健立權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的經(jīng)營管理機(jī)制，要健全法人治理結(jié)構(gòu)，特別是對(duì)PPP模式下的項(xiàng)目合作公司，要根據(jù)實(shí)際情況大力推行職業(yè)經(jīng)理人制度，合理增加市場化選聘比例，將最優(yōu)秀的人才選任到最合適的崗位，加強(qiáng)董事會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)層的制衡約束，提高決策的科學(xué)性、合理性和穩(wěn)定性。第二，國有企業(yè)應(yīng)該努力提高決策效率。國有企業(yè)要積極改革決策機(jī)制，特別是參與PPP項(xiàng)目中，很可能涉及到與民營企業(yè)及其他類型企業(yè)的合作，更是要建立扁平化決策體系，縮短決策流程，既要保證決策的科學(xué)性又要提高決策的靈活性，既要保證決策的前瞻高度又要保證決策實(shí)用可操性，以增強(qiáng)對(duì)市場環(huán)境的適應(yīng)能力。第三，國有企業(yè)應(yīng)該全面提升創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力。國有企業(yè)作為國家經(jīng)濟(jì)的重要力量，必須積極面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的挑戰(zhàn)，帶頭實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，特別是在參與PPP項(xiàng)目中，要深入分析企業(yè)體制機(jī)制存在的不足和經(jīng)營管理中的弊端，調(diào)整與民營企業(yè)合作的步調(diào)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁；加強(qiáng)商業(yè)模式創(chuàng)新，提高企業(yè)盈利能力；加強(qiáng)內(nèi)部管理機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建多元化的獎(jiǎng)懲考核辦法、多層次的薪酬激勵(lì)制度，使勞動(dòng)者的主觀能動(dòng)性成為企業(yè)發(fā)展的加速器；全面營造創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的企業(yè)文化氛圍，不斷激發(fā)和釋放企業(yè)活力，提高企業(yè)競爭力和發(fā)展動(dòng)力。

四、結(jié)論

國有企業(yè)在參與PPP的運(yùn)作過程中，政府鼓勵(lì)各類社會(huì)資本積極參與公共設(shè)施建設(shè)，相比之下，雖然國有企業(yè)占有更多優(yōu)勢，但國有企業(yè)也存在著一定的不足，管理體系有待完善，決策效率有待提升，創(chuàng)新活力有待激發(fā)，才能有效地參與PPP項(xiàng)目競爭中，并切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的重要作用。

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