城市軌道交通項目PPP模式的結(jié)構(gòu)分析

李大禹

（中鐵南方投資集團有限公司，廣東 深圳 518000）

1 PPP模式在城市軌道項目中的應用實踐

以東莞地鐵1號線PPP項目為例，項目公司注冊資本為106 588萬元（ 項目資本金總額的5%，最終以股東協(xié)議約定為準）。項目資本金與注冊資本之間的差額（ 約2 025 169萬元） 由各方股東按照股權(quán)比例以現(xiàn)金方式出資，計入項目公司資本公積。聯(lián)合體股東成員一律以貨幣方式出資，并保證按照PPP項目合同約定的繳付時間及時繳付。本項目整體運作模式結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 項目總體運作模式圖

具體為市政府授權(quán)市發(fā)改局作為本項目PPP改造的實施機構(gòu)，重新通過 PPP 模式適用的競爭性采購程序選擇符合要求的社會資本。公司工商登記注冊完成后，市政府向項目公司出具本項目特許經(jīng)營授權(quán)書，實施機構(gòu)與項目公司簽訂本項目的 PPP合作協(xié)議，約定：（1） 在建設期，由項目公司負責投資建設東莞市軌道交通 1 號線一期工程項目；東莞市軌道交通 1 號線一期工程 PPP 改造項目實施方案；（2） 在運營維護期，由項目公司負責本項目全部設施的運營、維保養(yǎng)護、更新重置及追加投資。項目公司作為本項目的授權(quán)投資、建設和運營主體，根據(jù) PPP 合作協(xié)議的約定，可獲取來自廣通商及票務的收入，而且可根據(jù)約定中的績效考核要求，獲得來自政府部門提供的資金補助，據(jù)此收回投資并獲得合理回報；（3） 合作期滿后，項目公司通過協(xié)議約定方式將項目設施無償移交給市政府指定機構(gòu)。

2 城軌交通項目建設過程中的PPP模式結(jié)構(gòu)創(chuàng)新思路

2.1 “A+B”模式

該新型PPP模式下，政府將城軌交通建設中土建施工工程 （稱之為A包） 與車輛設備以及運營維護管理 （稱之為B包） 融為一體，通過招募各類投資人與指定機構(gòu)共同設立特許經(jīng)營公司，對擬建軌道項目投建及后期運營等進行統(tǒng)籌。當特許經(jīng)營權(quán)到期以后， 公司固定資產(chǎn)即移交給政府部門[1]。需要注意的是，在該種模式下A包中不包含征地拆遷以及管道改線和綠化遷移等工程項目，一般情況下工程項目的資金，主要來自政府部門，之后項目可由具備專業(yè)資質(zhì)的施工單位進行承建。從實踐來看，該模式屬于較為典型城軌PPP模式，實踐中如果實施主體僅有一家，則會變成BOT模式。分析現(xiàn)階段我國城軌項目市場發(fā)展基本情況，可知市場環(huán)境較之于以往發(fā)生了非常大的變化，其中活躍度較高的一類施工企業(yè)為央企，該類企業(yè)進行工程項目建設期間需要對建設資金、投資資金、企業(yè)運營資金等多方面的資金進行有效分析，從而要求企業(yè)在選擇PPP模式過程中，應當注意以下要點：（1）建設企業(yè)在城軌項目建成后即失去優(yōu)勢，由于股權(quán)投資長期處于無法退出狀態(tài)，因此會影響股東積極性；（2）A包與B包資產(chǎn)共同置于特許經(jīng)營公司，不僅會對該公司經(jīng)營盈利能力產(chǎn)生不利影響，且會導致政府補貼壓力增大。為此，建議采用城軌交A包+B包模式，從而在利用PPP模式期間，可以將項目建設公司的特許建設權(quán)利放開，以便能夠讓政府、投資者可以結(jié)合自己了解的信息在市場中進行項目建設公司的合理選擇。所以針對政府部門而言，A包資產(chǎn)責任是難以回避的，劃分出A包資產(chǎn)有利于政府部門基于中期財政情況對購買服務以及回購股權(quán)等進行靈活選擇，同時，也是多年來國內(nèi)城軌交通項目PPP模式的優(yōu)勢體現(xiàn)[2]。

雖然政府部門購買服務使當期資金壓力有著較大的緩解與改善，但是此種行為使得政府部門后續(xù)所付出的代價較大，如果B包投資負責運營公司存在著非常嚴重的運營問題，將會對城軌線路的整體運營效果產(chǎn)生不利影響。因此，立足于經(jīng)濟學視角，政府部門需要在結(jié)合自身財力狀況的基礎(chǔ)上，在有能力之時多進行A包資產(chǎn)的有效回收，而立足于社會投資者角度，則需要將A包和B包資產(chǎn)作以劃分處理，之后再選擇相應的資產(chǎn)公司進行加入。因此，現(xiàn)階段我國的城軌交通建設公司，在利用PPP模式進行項目建設期間，公司全員的參與度非常高，參與的工作主要為運營前期及監(jiān)管等，并沒有進行施工管理的參與，所以對于PPP模式下城軌交通項目運營公司而言，施工企業(yè)可以不直接參與。

2.2 城軌交通項目中的B包模式

A包資產(chǎn)主要政府部門投建，而B包資產(chǎn)則屬于PPP模式下特許經(jīng)營公司應當投資范圍，在項目經(jīng)營期限內(nèi)政府部門將A租給公司。就國內(nèi)城市地鐵建設企業(yè)而言，沒有順暢投資渠道，實踐中需利用產(chǎn)業(yè)投資基金這一杠桿才能實現(xiàn)。城軌B包模式可以有效解決地鐵建設企業(yè)參與時投資渠道不暢等問題，該種模式的應用優(yōu)勢如下：（1）通過聯(lián)合產(chǎn)業(yè)投資基金，以基金承擔多數(shù)股權(quán)投資，項目運營企業(yè)在特許公司中并未投入太多的資金，因此運營方投資難度減小。（2）為能夠有效避免股權(quán)偏小而產(chǎn)生負面影響及對運營企業(yè)進行激勵，對產(chǎn)業(yè)基金結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化設置及合理分級。對于運營企業(yè)而言，其在基金中對劣后級進行認購，并且利用資金杠桿對優(yōu)先級進入進行撬動，使超額收益、項目經(jīng)營績效有效的聯(lián)系在一起，從而提升了運營企業(yè)的經(jīng)營績效[2]。

3 對比兩種模式

基于政府部門層面，A+B包模式更適合城市軌道交通項目建設以及運營，尤其是經(jīng)驗比較欠缺的一些城市，往往希望將城軌交通線路建設以及運營全部交給投資方；B包模式比較適合有城軌交通建設經(jīng)驗的城市，其解決的主要問題在于引入競爭以及效率提高。從社會資本情況來看，前者投資相對較大，而且回收期也比較長，城軌交通項目建設經(jīng)營風險相對較大；后者則相反。值得一提的是，后一種模式下政府承擔土建工程項目投資，這體現(xiàn)了政府部門對擬建工程項目的實質(zhì)參與，資本安全性有所保障。

4 結(jié)語

通過以上兩種模式，事實上現(xiàn)階段城軌交通項目PPP模式應用過程中也面臨著一些問題，從社會資本視角看，應當注意5點內(nèi)容：（1）盡快出臺現(xiàn)代城市軌道交通項目PPP模式應用法規(guī)，并且將政府以及各類社會資本統(tǒng)一管理，對雙方權(quán)責利關(guān)系予以明確，從而全面推進我國PPP模式的法治化建設。（2）轉(zhuǎn)變政府觀念，正確審視資本逐利的特性，只要社會資本不追求暴利，建議允許以及支持其獲得一定的收益。（3）社會資本退出時應當區(qū)分對待。實業(yè)投資貫穿特許經(jīng)營期，類似投資者應當在工程實施期間設立退出窗口期。（4）加快城市軌道交通項目建設相關(guān)土地政策的落地速度，不斷細化土地資源的注入程序，從而促進城市軌道與物業(yè)良性發(fā)展。（5）目前，國內(nèi)城市軌道交通運營單位缺乏，運營企業(yè)受“國資”監(jiān)管，在對外投資時通常會涉及地方政府財政資金，主管部門應當給予高度重視并出臺政策積極應對。