城鄉(xiāng)濱水功能帶規(guī)劃探討
——以瀏陽(yáng)河文化旅游產(chǎn)業(yè)帶總體規(guī)劃為例

胡榮煌 熊 偉

（1.長(zhǎng)沙市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410000；2.長(zhǎng)沙市城市規(guī)劃研究室，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

在城市發(fā)展的歷程中，不少城市依水而興，城市濱水地區(qū)作為城市重要的發(fā)展帶動(dòng)要素越來(lái)越受到地方政府的重視。尤其是跨區(qū)縣的市域河流往往成為串聯(lián)中心城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的次區(qū)域，形成城鄉(xiāng)濱水功能帶，能夠帶動(dòng)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)揚(yáng)地方歷史文化特色以及帶動(dòng)城市生態(tài)修復(fù)。對(duì)整個(gè)城市生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及軟實(shí)力的塑造具有重要意義。但是在傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，時(shí)常面臨如自然資源貧乏、水質(zhì)污染、生態(tài)退化、水安全形勢(shì)嚴(yán)峻和人居環(huán)境遭受破壞等現(xiàn)實(shí)問題，進(jìn)而影響整體生態(tài)格局安全、城鄉(xiāng)空間環(huán)境品質(zhì)和地區(qū)活力。

瀏陽(yáng)河位于湖南省長(zhǎng)沙市的東部，是全境在長(zhǎng)沙行政區(qū)內(nèi)的最長(zhǎng)河流，全長(zhǎng)約234.8 km。流經(jīng)長(zhǎng)沙中心城區(qū)、長(zhǎng)沙縣和瀏陽(yáng)市行政范圍，涉及3區(qū)5街道和17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其流域面積約4 665 km2，約占長(zhǎng)沙市域面積的40%，對(duì)長(zhǎng)株潭地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)和長(zhǎng)沙市的城市發(fā)展具有重要意義。

1 傳統(tǒng)發(fā)展模式下的濱水功能帶發(fā)展反思

傳統(tǒng)的濱水功能帶規(guī)劃方面往往存在著以下不足：（1）重發(fā)展輕保護(hù)，忽視完整的生態(tài)保護(hù)格局的構(gòu)建。生態(tài)本底條件是濱水地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，脫離保護(hù)談發(fā)展無(wú)異于涸澤而漁。過(guò)去的規(guī)劃和建設(shè)中，生態(tài)保護(hù)多作為規(guī)劃的原則，而實(shí)操性不強(qiáng)，究其原因是在整體的生態(tài)格局未確定的情況下，只能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，不能根本上解決問題。（2） 重局部輕整體，發(fā)展缺乏統(tǒng)籌。沿線各區(qū)縣總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃著眼于自身發(fā)展，始終體現(xiàn)著不同行政主體對(duì)空間發(fā)展權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。各類規(guī)劃在空間布局、功能引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和設(shè)施布局等方面的沖突和矛盾較多，存在空間發(fā)展結(jié)構(gòu)不明確、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局混亂、區(qū)域發(fā)展缺乏協(xié)同、重要設(shè)施網(wǎng)絡(luò)性不強(qiáng)等問題。 （3） 重城輕鄉(xiāng)，發(fā)展片面。城市濱水地區(qū)具有重要的經(jīng)濟(jì)和景觀價(jià)值，歷來(lái)屬于地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商青睞的熱土。而鄉(xiāng)村地區(qū)的濱水地區(qū)，由于市場(chǎng)化的開發(fā)投資少，經(jīng)濟(jì)效益回報(bào)低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往缺少規(guī)劃動(dòng)力，濱水地區(qū)的設(shè)施布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后。 （4）濱水生態(tài)景觀和地方傳統(tǒng)文化特色面臨挑戰(zhàn)。追求經(jīng)濟(jì)效益的開發(fā)模式以及模式化復(fù)制的城鎮(zhèn)化容易導(dǎo)致沿線地區(qū)景觀文化特色喪失。城市地區(qū)濱水公共空間受侵占、景觀界面和天際輪廓線被破壞等問題層出不窮，而鄉(xiāng)村地區(qū)則面臨傳統(tǒng)文化和地域文化特色被破壞的困境。 （5） 規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制缺失。規(guī)劃實(shí)施需要統(tǒng)籌的行政主體涵蓋了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，由于行政主體事權(quán)不一，有必要建立明確的規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展行動(dòng)與計(jì)劃。此外由于濱水功能帶規(guī)劃為非法定規(guī)劃，其戰(zhàn)略意圖傳導(dǎo)需要法定規(guī)劃體系予以落實(shí)，涉及規(guī)劃內(nèi)容向法定規(guī)劃的轉(zhuǎn)譯。因此，需要理順各層次規(guī)劃內(nèi)容之間的關(guān)系，保障規(guī)劃管理和控制內(nèi)容的有效傳導(dǎo)。

2 瀏陽(yáng)河文化旅游產(chǎn)業(yè)帶總體規(guī)劃編制思路

2.1 生態(tài)優(yōu)先，構(gòu)建“五位一體”的水生態(tài)格局

濱水功能帶沿線地區(qū)完善的水生態(tài)格局從水資源保護(hù)、水土保持、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)和水安全保護(hù)五個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。水資源保護(hù)方面要保護(hù)用水源頭安全，劃定水源保護(hù)區(qū)，同時(shí)，通過(guò)農(nóng)村面源防治、河網(wǎng)水環(huán)境綜合整治、植樹造林、加強(qiáng)保護(hù)區(qū)管理等方式，加強(qiáng)地表水水源保護(hù)。水土保持方面通過(guò)劃定預(yù)防保護(hù)區(qū)、防治監(jiān)督區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，明確各區(qū)防治措施。水污染治理方面，通過(guò)源頭減污、綜合控污和工程治污等手段，淘汰高污染落后產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化排放布局，同時(shí)，對(duì)污水廠提標(biāo)改造，推行城鎮(zhèn)段河道治河截污工程，實(shí)現(xiàn)干流水質(zhì)提升。水生態(tài)修復(fù)方面，劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)治理區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)三大區(qū)域，提出分區(qū)生態(tài)修復(fù)措施指引，建設(shè)森林公園、濕地公園和生態(tài)公園，對(duì)流域內(nèi)優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源實(shí)施劃界、保護(hù)與適度開發(fā)。水安全方面，強(qiáng)化海綿城市的設(shè)計(jì)理念和手法，增強(qiáng)雨洪管理。明確城市防洪標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)鄉(xiāng)村生態(tài)駁岸，在駁岸兩側(cè)劃定緩沖帶，承擔(dān)滯洪功能。

2.2 全域規(guī)劃，明晰空間管制要求

以多規(guī)合一為技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)沿線地區(qū)國(guó)土規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間融合。通過(guò)三區(qū)四空間的劃定，明確相關(guān)的空間邊界控制和管理要求。首先，在生態(tài)評(píng)估的基礎(chǔ)上，劃定禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)三個(gè)空間管制區(qū)域，制定具體的管控要求。明確城鎮(zhèn)發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間四類空間的布局。其中，城鎮(zhèn)發(fā)展空間集中安排城市集中建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中建設(shè)用地；產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間安排產(chǎn)業(yè)集中建設(shè)用地，主要包括各工業(yè)發(fā)展區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)；農(nóng)業(yè)空間主要安排農(nóng)村生產(chǎn)生活用地及配套設(shè)施等；生態(tài)空間為實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)控制和建設(shè)的區(qū)域，主要指生態(tài)紅線保護(hù)范圍和城鎮(zhèn)綠地，包括生態(tài)林地、濕地和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等。

2.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，塑造新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興格局

現(xiàn)狀是城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，缺乏具有帶動(dòng)力的發(fā)展龍頭，城鎮(zhèn)特色未能轉(zhuǎn)化為核心競(jìng)爭(zhēng)力。為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從空間布局、資源條件和特色產(chǎn)業(yè)三方面入手，通過(guò)打造特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村，優(yōu)化小城鎮(zhèn)群的組織結(jié)構(gòu)，使其成為聯(lián)系城鄉(xiāng)， 服務(wù)農(nóng)村的重要紐帶。規(guī)劃構(gòu)建“一帶兩心一環(huán)兩區(qū)”的城鄉(xiāng)一體化空間體系 （見圖1）。同時(shí)，通過(guò)特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村發(fā)展。明確了城市輻射、農(nóng)業(yè)依托和旅游帶動(dòng)三類不同的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，以“布局美、產(chǎn)業(yè)美、環(huán)境美、生活美、風(fēng)尚美”為主要目標(biāo)，打造“都市田園、現(xiàn)代兩型”的美麗鄉(xiāng)村特色名片。

圖1 城鄉(xiāng)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)圖

2.4 特色發(fā)展，明確產(chǎn)業(yè)特色和準(zhǔn)入門檻

沿線存在部分污染型產(chǎn)業(yè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞；整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏低，經(jīng)濟(jì)效益不高，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相對(duì)滯后；布局分散，重復(fù)投資現(xiàn)象突出，產(chǎn)業(yè)協(xié)作程度差。在規(guī)劃中，以文化旅游產(chǎn)業(yè)作為地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，設(shè)置地區(qū)產(chǎn)業(yè)“準(zhǔn)入門檻”，提升產(chǎn)業(yè)檔次；引導(dǎo)城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；積極引入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。在空間布局上，規(guī)劃了以旅游業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、都市服務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)等8大產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，并制定了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的負(fù)面清單和鼓勵(lì)清單。明確了禁止型和限制型的產(chǎn)業(yè)類型，將污染性的產(chǎn)業(yè)逐步退出。

2.5 空間引導(dǎo)，建立城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村濱水帶的差異化設(shè)計(jì)導(dǎo)控體系

規(guī)劃中以水生態(tài)環(huán)境改善和城市功能修補(bǔ)為目標(biāo)，以空間設(shè)計(jì)為手段，優(yōu)化實(shí)施路徑，使城鄉(xiāng)濱水景觀特色與濱水地區(qū)旅游發(fā)展能有效結(jié)合。在整體層面上劃定干流沿線1 000 m范圍為濱水控制地區(qū)，并明確九道灣重要節(jié)點(diǎn)的控制范圍。濱水地區(qū)通過(guò)分段控制，從功能組織、岸線利用、空間形態(tài)以及景觀建筑風(fēng)貌四類大類控制要素出發(fā)，根據(jù)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村濱水控制的不同特點(diǎn)，擬定其相應(yīng)的控制要點(diǎn)。功能控制主要是對(duì)核心濱水區(qū)用地功能分級(jí)控制，劃定一級(jí)濱水區(qū) （絕對(duì)公共區(qū)域） 和二級(jí)濱水區(qū) （相對(duì)公共區(qū)域） 以及“重點(diǎn)開發(fā)段、控制開發(fā)段和生態(tài)保護(hù)段”三大區(qū)段，明確濱水功能發(fā)展要求。岸線控制方面將濱水岸線劃分為岸線保護(hù)區(qū)、岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)四類岸線，明確其利用方式?？臻g形態(tài)方面對(duì)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的濱水空間廊道、重要節(jié)點(diǎn)分布、濱水區(qū)天際線、建筑通透率、建筑面寬、建筑限高的控制要點(diǎn)和原則進(jìn)行規(guī)定。明確了鄉(xiāng)村地區(qū)景觀建筑風(fēng)貌特色需體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)耕景觀與自然保護(hù)、歷史文化傳統(tǒng)等特點(diǎn)。

2.6 緊扣實(shí)施，構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制

規(guī)劃中建議健全區(qū)域法規(guī)體系，強(qiáng)化法制化監(jiān)管效能。通過(guò)立法確定流域管理的目標(biāo)、原則、體制和運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。在法規(guī)構(gòu)建和機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，通過(guò)明晰行政事權(quán)，通過(guò)事權(quán)分解——規(guī)劃內(nèi)容——行動(dòng)計(jì)劃三步走，建立行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，制定規(guī)劃行動(dòng)指南，明確城鄉(xiāng)濱水功能帶總體規(guī)劃對(duì)沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、濱水地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃以及重點(diǎn)景區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)內(nèi)容，對(duì)后續(xù)規(guī)劃編制、區(qū)域環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位等方面進(jìn)行行動(dòng)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一文化旅游產(chǎn)業(yè)帶沿線發(fā)展建設(shè)。