新形勢下北京城市公共安全現(xiàn)狀及對策研究

陳思宇

（北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所，北京 100000）

習近平總書記曾深刻指出，“首都的安全穩(wěn)定在全國社會穩(wěn)定大局中具有特殊的重要意義。”《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年） 》第五章第六節(jié)明確要求“加強城市安全風險防控，增強抵御自然災害、處置突發(fā)事件、危機管理能力，提高城市韌性”，給全面提升北京城市公共安全指明了發(fā)展方向。

1 當前北京城市公共安全現(xiàn)狀

目前，北京城市公共安全形勢總體平穩(wěn)，但各種風險隱患交織并存。在“四個中心”建設背景下，北京政治文化及國際交往活動更加頻繁，加上眾多駐京中央單位及涉外機構，增加了協(xié)調處置突發(fā)事件的難度，加重城市公共安全建設的緊迫性。

1.1 北京城市公共安全主要面臨四類風險

城市公共安全問題一般分為四個領域，即自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全四大領域[1]。北京城市公共安全主要風險分布如表1所示。

表1 北京城市公共安全風險類型

1.2 市民對北京公共安全現(xiàn)狀態(tài)度總體肯定

根據(jù)中國社科院2016年調查研究數(shù)據(jù)，對城市公共安全的認知度和調查對象學歷高低呈正相關；調查的受訪對象中90%認為北京基本安全；在各類安全問題中，最受關注的是交通安全，其次是環(huán)境污染生態(tài)破壞問題，可見這兩項是目前北京城市公共安全風險管控的重要課題。

1.3 北京城市公共安全管理體制日趨完善

2004年，北京在全國率先成立應急委，統(tǒng)一領導全市突發(fā)事件預防和應對工作。之后，北京以“一案三制”為主線，基本構建了市、區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級及總體預案、專項應急預案、應急保障預案、部門應急預案、社會單元應急預案和大型活動應急預案六大類組成的應急預案體系[2]。

表2 北京“一案三制”應急體系

2 北京城市公共安全管控中存在的薄弱環(huán)節(jié)

目前，北京城市公共安全管控取得了一定成效，但仍存在待完善之處，集中表現(xiàn)在以下方面。

一是多政府統(tǒng)管，少社會參與?！耙话溉啤眱?yōu)勢在于將決策和執(zhí)行有機融合，責權明晰，最大限度發(fā)揮政府機關的主導性，及時高效地組織資源投入到搶險救災。但目前城市公共安全風險復雜程度高，波及范圍廣，單靠政府部門難以全面兼顧，需更多的吸納社會力量完善預測預警體系。

二是多各自為政，少信息共享。目前，北京的公共安全管理機制是條塊分割管理，各部門的垂直管理較為健全，部門之間的互聯(lián)互通、協(xié)同和數(shù)據(jù)共享不足，不利于資源整合；另外，協(xié)調中央在京單位和駐京部隊的力度不足。尤其是各區(qū)應急辦在協(xié)調級別相對較高的單位時，需要采取“請示”“協(xié)商”等方式，協(xié)調難度較大。

三是公眾防災能力較弱。根據(jù)北京社情民意調查中心所做的北京市居民防災減災能力調查顯示，北京民眾對就近應急避難場所位置知曉度總體不足四成，防災減災素質偏低，93.4%的被訪者認為組織演練很有必要。2012年“7·21”北京特大暴雨事件中死亡79 人，其中大部分人缺乏自救知識，以致于在車內溺水、在水中觸電等[3]。

3 城市公共安全建設的國際經(jīng)驗借鑒

近30年來，在世界宏觀形勢的影響和安全需求增強的推動下，城市公共安全不論從理論研究還是管理實踐中都被給予高度重視，一些發(fā)達國家的特大城市，已建立相對完善的城市公共安全管理體系，具有很好的借鑒意義。

一是體系化的法律法規(guī)。涉及城市公共安全的相關法律法規(guī)覆蓋廣泛，為應對突發(fā)事件提供全方位制度保障。各級各類管理機構的權限、職責和任務規(guī)定明確，具備較強的可操作性，保障了實施標準化管理的科學性和可行性。

二是自上而下且注重協(xié)同的公共安全管理網(wǎng)絡。首先，首長負責制的中樞指揮系統(tǒng)。紐約市將應急管理辦公室從一個工作機構升級為正式的職能部門，負責人直接向市長匯報工作[4]。此類中樞系統(tǒng)不僅體現(xiàn)了屬地最高領導層的決策效能，同時也扮演指揮者的角色。其次，注重協(xié)同。美國的卡特里娜颶風災難事件中，由于三個層級的政府 （地方政府、州政府、聯(lián)邦政府） 彼此之間的控制和權威鏈條不夠清晰，遲滯了增援力量的調動。因此在一個核心樞紐機構的指揮協(xié)調下，各機構和部門縱向對接，橫向聯(lián)動也至關重要。再次，廣泛動員社會力量。隨著公共安全外延的擴大，加上城市特性對公共安全管理復雜程度的加深，城市公共安全管理很難單由政府一方做到全面管理。因此，以政府為核心、吸納各種社會力量共同參與，也是目前的重要趨勢之一。

三是科學的公共安全管理運行機制。第一，重視災害預警。倫敦市的城市風險管理體系采用全面風險登記的方式，評估某一風險在近5年內的可能性以及可能造成的后果，且每年都編制和發(fā)布《社區(qū)風險登記冊》， 給各地編制應急預案、應急規(guī)劃等提供參考[5]。第二， 完善應急信息發(fā)布系統(tǒng)。隨著信息化向縱深發(fā)展，城市公共安全問題的網(wǎng)絡輿情壓力也隨之增大。輿情管理成為現(xiàn)代公共安全管理工作的必須手段。日本于1961年出臺《災害對策基本法》，其中就明確把國家的防災公共機構指定為日本廣播協(xié)會，把和社會組織的合作納入突發(fā)事件應急法律體系當中[6]。第三，加強公眾危機意識和應對能力。為培養(yǎng)市民的危機意識和應對突發(fā)事件的能力，日本將每年的9月1日定為“防災日”，在當日舉行規(guī)模較大的防災演習。

4 北京城市公共安全管理對策建議

結合近年來北京城市公共安全現(xiàn)狀及存在問題，借鑒發(fā)達國家和先進地區(qū)的經(jīng)驗，建議從創(chuàng)新機制、完善大數(shù)據(jù)平臺、推進應急產(chǎn)業(yè)和提高居民防控能力等方面著手，進一步夯實首都安全。

4.1 創(chuàng)新城市公共安全管理工作機制

首先，從公共安全管理宏觀角度提升統(tǒng)籌能力，化解北京目前各部門條塊化分割的狀態(tài)，提高各行業(yè)管理部門協(xié)同合作，降低城市公共安全管理治理成本，提高安全防控的針對性和效果；其次，創(chuàng)新微觀管理層面城市公共安全政府轄區(qū)分級體制，重視城市精細化治理，加強各區(qū)危險點源監(jiān)控、提高應急避難場所知曉率等。

4.2 完善城市公共安全管理大數(shù)據(jù)平臺

大數(shù)據(jù)對于海量數(shù)據(jù)的快速高效處理，以及超強的反應能力，為城市公共安全風險的預判及應急決策提供可能。并且現(xiàn)代城市尤其是像北京這樣的超大城市，其公共安全事件的復雜程度之深、波及范圍之廣，都需要將大數(shù)據(jù)技術融入應急管理的實踐。首先，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，整合目前行業(yè)數(shù)據(jù)分塊化的現(xiàn)狀；第二，注重京津冀協(xié)同，針對城際數(shù)據(jù)流通割據(jù)現(xiàn)象，構建城市間公共安全管理合作體系與框架，運用大數(shù)據(jù)技術處理跨區(qū)域公共安全數(shù)據(jù)，并將這些信息在城際之間共享；第三，加強大數(shù)據(jù)技術研發(fā)，支持以應用為導向的關鍵技術攻關。

4.3 推進城市公共安全產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

中國已進入突發(fā)事件的高發(fā)期和多發(fā)期，尤其是像北京這樣的超大型城市，對城市公共安全的需求不斷增長，催生了公共安全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2015年，北京市出臺《關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》提出要“建立1至2個國家級應急產(chǎn)業(yè)示范基地，突破一批關鍵核心技術，培育5個以上國內一流、國際領先的應急產(chǎn)業(yè)骨干企業(yè)集團和20家以上特色企業(yè)”。目前，北京城市公共安全產(chǎn)業(yè)已取得了一定發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大有賴于人才為基礎，應加快公共安全管理專業(yè)人才培養(yǎng)，除了高等院校的人才培養(yǎng)之外，職業(yè)教育和培訓也是城市公共安全管理人才培養(yǎng)的重要橋梁。此外，繼續(xù)加大對中小企業(yè)進入公共安全產(chǎn)業(yè)的政策激勵。

4.4 提高社區(qū)居民的防災自救能力

災難突發(fā)時，社區(qū)居民往往首當其沖。但目前應急演習在社區(qū)很少組織，城市居民普遍對防災應急的知識和演練都較為缺乏，更容易遭受災難的打擊，所以針對公眾的危機意識和能力教育十分必要。應全面提升社區(qū)的防災自救能力，普及城市公共安全風險突出領域的救援知識與技能學習，定期開展避災和應急演練，在災難突發(fā)時降低生命財產(chǎn)損失。