論《國際海運條例》之修訂

曲俊宇

【摘 要】 為探索修改思路，對《海運條例》中落后于海運業(yè)發(fā)展趨勢的條款進(jìn)行研究，認(rèn)為《海運條例》在監(jiān)管職責(zé)分工、政策銜接、安全監(jiān)督管理等9個方面需要修改和完善，從政策銜接、企業(yè)海事管理義務(wù)、反壟斷等12個方面提出修改建議，以使《海運條例》更加適應(yīng)新形勢的需要，為我國國際海運業(yè)的發(fā)展起到促進(jìn)作用。

【關(guān)鍵詞】 國際海運條例;法規(guī)修訂;反壟斷;運價備案;航運企業(yè);航運管理

1 我國國際海運政策

1.1 我國國際海運政策的沿革

我國國際海運政策的制定始于20世紀(jì)50年代。1951年，我國國際海運管理體系初步形成。[1]

改革開放以來，隨著中國遠(yuǎn)洋運輸集團、中國海運集團、中國長江航運集團的相繼成立和中國對外貿(mào)易集團的重組，標(biāo)志著我國遠(yuǎn)洋、沿海、內(nèi)河三大主力船隊正式形成。伴隨一系列相關(guān)法律、法規(guī)的制定，我國的國際海運政策逐步完善。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著《中華人民共和國國際海運條例》（以下簡稱《條例》）和《中華人民共和國國際海運條例實施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》）的頒布實施和兩次修訂，以及交通運輸部鼓勵懸掛外國旗的中資船舶回國登記的一系列政策出臺，我國國際海運監(jiān)管體制基本建立。

1.2 《條例》簡介

《條例》于2001年由國務(wù)院發(fā)布，2002年正式生效，是我國首部管理國際海運的行政法規(guī)，其宗旨是為了規(guī)范國際海上運輸活動，保護公平競爭，維護國際海運市場秩序，保障國際海上運輸各方當(dāng)事人的合法權(quán)益?！稐l例》適用于進(jìn)出我國港口的國際海上運輸經(jīng)營活動以及與國際海上運輸相關(guān)的輔助性經(jīng)營活動，對促進(jìn)我國國際海運業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

《條例》規(guī)定了我國政府對國際海運行業(yè)的監(jiān)管責(zé)任、行業(yè)各經(jīng)營主體的責(zé)任和義務(wù)、經(jīng)營規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則、外商投資規(guī)定、調(diào)查處理規(guī)范等。

1.3 《條例》建立的主要制度

《條例》建立了國際船舶運輸企業(yè)和船舶管理制度、國際班輪運輸管理制度、無船承運人管理制度、國際海運輔助業(yè)管理制度、運價報備制度、外商投資國際海運及其輔助業(yè)管理制度、內(nèi)地與港澳臺通航制度、調(diào)查及處理制度等8項基本制度?！都?xì)則》規(guī)定了國際運輸船舶備案和經(jīng)營信息報送制度等。[2]

2 《條例》已不適應(yīng)當(dāng)前國際海運管理工作

2.1 監(jiān)管職責(zé)分工不明確

根據(jù)《條例》及其《細(xì)則》的規(guī)定，國務(wù)院交通主管部門和有關(guān)的地方人民政府交通主管部門是該條例的實施主體?！稐l例》中“有關(guān)地方人民政府交通主管部門”的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對“有關(guān)”一詞表述不明確。

目前我國航運監(jiān)管部門存在中央、?。ㄊ〖墸⒂媱潌瘟惺泻褪校ㄔO(shè)區(qū)的市）、縣（縣級）共4個層級，但《條例》及其《細(xì)則》只明確規(guī)定了中央和?。ㄊ〖墸┙煌ㄖ鞴懿块T的職責(zé)權(quán)限，省、市、縣三級交通運輸主管部門只能經(jīng)交通運輸部授權(quán)后參與案件的調(diào)查和處理，屬于“被動”執(zhí)法。從近年來發(fā)生的多起相關(guān)案件來看，除個別地方政府（省及以下）交通主管部門能初步了解轄區(qū)內(nèi)國際海運企業(yè)及其輔助性經(jīng)營企業(yè)的情況外，絕大部分地方政府對國際海運行業(yè)基本情況不熟悉，落實《條例》的規(guī)定不到位，導(dǎo)致執(zhí)法效率較低，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。對于擾亂市場秩序的違法經(jīng)營行為，地方交通主管部門也處于執(zhí)法不能與不作為之間的兩難境地。

2.2 與國家政策脫節(jié)

《條例》作為行政法規(guī)，修訂過程復(fù)雜且耗時較長，具一定的滯后性，與國務(wù)院的相關(guān)政策脫節(jié)?！稐l例》的諸多內(nèi)容與政府規(guī)定不一致，造成法規(guī)與規(guī)定之間的矛盾。

《條例》與國家政策脫節(jié)體現(xiàn)在：

（1）與“先照后證”管理制度不符。根據(jù)國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，國際海運業(yè)相關(guān)事項被納入“先照后證”管理范疇，但《條例》未作相應(yīng)調(diào)整。

（2）與《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》的規(guī)定不符。根據(jù)商務(wù)部相關(guān)規(guī)定，我國目前已取消了國際海運業(yè)的外商投資限制，而《條例》第二十九條的規(guī)定與之不符。

（3）與取消行政許可的規(guī)定不符。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，已取消了中資、外資國際船舶管理業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的要求，而《條例》第九條和第四章的規(guī)定與之不符。

2.3 安全監(jiān)督管理內(nèi)容缺失

各級交通運輸主管部門對包括國際海運業(yè)在內(nèi)的水上運輸行業(yè)負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)。《條例》中僅在第五條及第二十一條中出現(xiàn)“安全”二字，且只針對船舶安全，對國際海運生產(chǎn)經(jīng)營安全未提出明確要求，也未明確劃分地方各級交通運輸主管部門與同級海事管理部門之間的權(quán)責(zé)，帶來了管理上的混亂。

2.4 界河水域國際運輸規(guī)定缺失

《條例》缺少對界河水域國際運輸?shù)囊?guī)定?！稐l例》第二條規(guī)定“適用于進(jìn)出中華人民共和國港口的國際海上運輸經(jīng)營活動……”。除非明確規(guī)定“港口”僅指“海港”，否則“港口”應(yīng)當(dāng)包括河流上的港口?！稐l例》第二條的規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致黑龍江省、吉林省、遼寧省、廣西壯族自治區(qū)等沿邊省（區(qū)）界河運輸管理只能依據(jù)國內(nèi)水路運輸管理條例，易產(chǎn)生法律適用的矛盾。

2.5 運價備案及執(zhí)行問題較為集中

運價備案是《條例》及其《細(xì)則》規(guī)定的監(jiān)管措施之一，在《條例》第十八、十九、二十條及法律責(zé)任條款中有相關(guān)規(guī)定。

在運價備案的執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了一些問題，例如：《條例》第十八條規(guī)定國際船舶經(jīng)營者和無船承運業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)執(zhí)行生效的備案運價，但因執(zhí)法缺位，實際經(jīng)營中大量存在不執(zhí)行備案運價的情況;《條例》第十八條僅將備案運價分為公布運價和協(xié)議運價，不包括其他附加費用，而我國目前部分從事國際海運業(yè)務(wù)的經(jīng)營者常常對托運人收取一定數(shù)量的附加費，甚至將附加費作為主要經(jīng)營收入;《條例》第十八條第一款規(guī)定了國務(wù)院交通主管部門指定專門機構(gòu)受理運價備案，備案受理機構(gòu)政企不分，無法有效執(zhí)行《條例》并開展執(zhí)法檢查;備案運價生效時間與實際情況脫節(jié)。

2.6 無船承運業(yè)務(wù)保證金數(shù)額是否合適

《條例》第七條首次對無船承運業(yè)務(wù)作了規(guī)定：“無船承運業(yè)務(wù)是指無船承運業(yè)務(wù)經(jīng)營者以承運人身份接受托運人的貨載，簽發(fā)自己的提單或者其他運輸單證，向托運人收取運費，通過國際船舶運輸經(jīng)營者完成國際海上貨物運輸，承擔(dān)承運人責(zé)任的國際海上運輸經(jīng)營活動?！钡诎藯l則規(guī)定了保證金數(shù)額。

對保證金數(shù)額的大小，實務(wù)界與學(xué)界存在較大的分歧。近年來，我國無船承運人企業(yè)的數(shù)量增加速度較快，現(xiàn)有近1萬家。實務(wù)界認(rèn)為保證金數(shù)額過大，且無法自由支配，給經(jīng)營者造成一定的資金壓力。雖然交通運輸部拓寬了保證金的形式，從單純繳納一定數(shù)額的保證金調(diào)整為保證金、擔(dān)保函、保證金保險等多種方式，減輕了經(jīng)營者負(fù)擔(dān)，但是學(xué)界對保證金數(shù)額和繳納的方式存在不同看法。學(xué)界認(rèn)為：雖然無船承運人的權(quán)利與實際承運人相同，但其財力與實際承運人相差巨大，無力完全承擔(dān)承運人的義務(wù)。一旦發(fā)生諸如倒簽提單、無單放貨，甚至海損賠償之類的糾紛，保證金可能無法起到抵御風(fēng)險的作用，應(yīng)當(dāng)大幅提升保證金數(shù)額。

2.7 缺少船舶融資租賃相關(guān)規(guī)定

船舶融資租賃已成為航運業(yè)的普遍做法，交通運輸部于2013年發(fā)布了《關(guān)于實施融資租賃船舶運力認(rèn)定政策的公告》，將國際海運企業(yè)融資租賃的船舶認(rèn)定為企業(yè)自有運力，而《條例》缺少相關(guān)規(guī)定。

2.8 缺少必要的市場監(jiān)管措施

《條例》第三十一條至第三十七條規(guī)定了對國際海運相關(guān)涉嫌違法行為的調(diào)查權(quán)和調(diào)查程序。按照《條例》的規(guī)定，調(diào)查權(quán)由國務(wù)院交通主管部門會同工商行政管理部門、價格部門共同行使，只能對第三十一條規(guī)定的4種情形開展被動調(diào)查?！稐l例》的規(guī)定較為局限，一方面限制了調(diào)查人員的組成范圍，另一方面啟動調(diào)查的程序復(fù)雜、耗時較長，效果甚微。

同時，《條例》缺少對經(jīng)營者主動披露信用信息的要求，缺少有關(guān)經(jīng)營者的信用、統(tǒng)計義務(wù)和統(tǒng)計內(nèi)容等的監(jiān)管規(guī)定。

2.9 缺少行業(yè)協(xié)會的相關(guān)規(guī)定

我國的行業(yè)協(xié)會是政府與企業(yè)間的橋梁和紐帶，是發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)和行業(yè)自律作用的中介組織，是行業(yè)管理的重要組成部分。目前我國航運業(yè)行業(yè)協(xié)會發(fā)揮著重要的作用，但《條例》未對行業(yè)協(xié)會的地位予以規(guī)定。

3 修改建議

3.1 與相關(guān)政策、法規(guī)銜接

按照國務(wù)院《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》的要求，《條例》第六條、第十四條、第二十條應(yīng)作修改;按照取消外資國際船舶管理業(yè)務(wù)審批的規(guī)定，《條例》第九條、第二十八條應(yīng)作修改;根據(jù)商務(wù)部、國家發(fā)改委公布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018版）》規(guī)定，《條例》第四章的相關(guān)條文應(yīng)作修改。

除放開外商投資比例限制外，《條例》還應(yīng)在相關(guān)金融管理部門放寬對國際海運企業(yè)的外匯管制力度、加強相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營責(zé)任監(jiān)管、并購重組監(jiān)管等方面作出相應(yīng)修改，真正做到內(nèi)資、外資無差別對待。

3.2 增加企業(yè)履行海事管理的義務(wù)

參考《國內(nèi)水路運輸管理條例》，厘清地方交通運輸主管部門與直屬海事管理部門的職責(zé)權(quán)限。建議增加以下內(nèi)容：（1）在我國境內(nèi)從事國際船舶管理業(yè)務(wù)的經(jīng)營者，接受中國籍船舶經(jīng)營者委托從事國際船舶管理服務(wù)時應(yīng)訂立書面合同并報所在地交通運輸主管部門和海事管理部門備案;（2）海事管理部門在對船舶實施船旗國監(jiān)督檢查時若發(fā)現(xiàn)有違反《條例》相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)在3個工作日內(nèi)通報相關(guān)主管部門依法處理。

3.3 增加國際海運貨物運輸數(shù)據(jù)登記備案的要求

為提高行業(yè)管理信息化水平，建立行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為政府決策提供有力的支持，應(yīng)建立數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，采集包含普通貨物和危險品貨物信息在內(nèi)的所有中國承運人承運的進(jìn)出口貨物信息，如服務(wù)性收費、貨物流向、運價運量、貨種信息等。應(yīng)在《條例》中修改國際船舶運輸經(jīng)營者的義務(wù)條款，增加承運信息報備義務(wù)（或有效提單數(shù)據(jù)報備）。 應(yīng)在《細(xì)則》中規(guī)定經(jīng)營企業(yè)應(yīng)為報備數(shù)據(jù)的真實性負(fù)責(zé)。建立數(shù)據(jù)庫，將信息系統(tǒng)與海關(guān)相關(guān)系統(tǒng)對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，最大程度保證數(shù)據(jù)真實性。

3.4 結(jié)合反壟斷領(lǐng)域法律法規(guī)開展修訂研究

國際海運業(yè)務(wù)涉及眾多行業(yè)經(jīng)營主體。《條例》僅從班輪公會協(xié)議和聯(lián)營體規(guī)模兩個方面規(guī)定了相關(guān)的反壟斷調(diào)查，未涉及港口裝卸、拖帶服務(wù)、船舶代理等其他經(jīng)營主體。應(yīng)當(dāng)結(jié)合反壟斷領(lǐng)域的法律法規(guī)開展研究，增加覆蓋行業(yè)多主體的反壟斷調(diào)查處理規(guī)定。

3.5 探索建立執(zhí)法官員培訓(xùn)認(rèn)證制度

國際海運行業(yè)涉及外交、財稅、交通、法律、反壟斷等多個方面，監(jiān)管難度大、范圍廣，要求執(zhí)法人員具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識和執(zhí)法能力。目前《條例》將執(zhí)法權(quán)賦予交通運輸部，實際工作中往往還需工商、發(fā)改委等部門的共同協(xié)助。按照現(xiàn)階段我國行政機構(gòu)分離審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)的改革趨勢，建議參照反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的相關(guān)設(shè)置，建立一支涵蓋各級交通、海事、司法各領(lǐng)域的執(zhí)法隊伍，并建立相應(yīng)的執(zhí)業(yè)培訓(xùn)認(rèn)證制度。執(zhí)法隊伍由交通運輸部統(tǒng)一調(diào)配，在地方交通運輸主管部門和專業(yè)院校的配合支持下，對國際海運行業(yè)中涉及國家安全、行業(yè)環(huán)境、反壟斷等方面的集中問題、重點企業(yè)開展重點監(jiān)管，與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)互相配合，增加政府間談判資本，為解決國際海運貿(mào)易爭端奠定基礎(chǔ)。

3.6 修訂運價和備案管理相關(guān)內(nèi)容

雖然《條例》已經(jīng)規(guī)定了經(jīng)營者運價備案的義務(wù)，但部分企業(yè)會采用各種附加費形式變相變更運輸價格，存在監(jiān)管空白。因此，建議在《條例》中增加對除運價外的其他費用的監(jiān)管條款，強化備案運價的真實性，禁止經(jīng)營者擅自變更實際運價。明確運價備案受理機構(gòu)和處罰機構(gòu)的法律地位，分離上海航運交易所的行政職能和非行政職能，區(qū)分商業(yè)行為與行政行為，將運價備案受理職能和相關(guān)部門人員從航運交易所分離，并入可能成立的國際海運執(zhí)法機構(gòu);將行政處罰按數(shù)額或違法行為嚴(yán)重程度分類，行政處罰權(quán)由各級交通運輸主管部門共同行使。

增加備案運價批準(zhǔn)權(quán)，對可能對我國對外貿(mào)易和市場公平造成損害的運費率，無論過高或過低，交通運輸部都有權(quán)拒絕批準(zhǔn)備案。

提高對未報備運價、未執(zhí)行報備運價行為的處罰額度和力度。建議細(xì)化違反備案運價義務(wù)行為的種類，分別設(shè)定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，減少自由裁量權(quán)范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)。對于嚴(yán)重違反備案義務(wù)擾亂市場秩序的行為，可采取船舶留滯、停止經(jīng)營等行政處罰措施。

明確《條例》中的各項備案與反壟斷豁免之間的關(guān)系。結(jié)合《反壟斷法》，修改《條例》第十九條，禁止任何在涉及中國港口的班輪公會、聯(lián)營體等的運營協(xié)議中包含運價、市場分配、控制運力投放等“核心卡特爾”條款。

明確備案與反壟斷豁免之間的關(guān)系，如：何種備案為反壟斷豁免，備案協(xié)議等的利益受害方如何尋求法律救濟，哪些備案不適用于反壟斷豁免等。

3.7 加大對國際班輪航線反壟斷調(diào)查和處理的力度

建議將港口經(jīng)營者納入《條例》管轄范圍，加大對國際班輪航線中涉及班輪經(jīng)營者、港口經(jīng)營者及相關(guān)輔助業(yè)經(jīng)營者反壟斷調(diào)查和處理的力度。鼓勵受侵害方向國務(wù)院交通主管部門和國務(wù)院反壟斷委員會舉報違法行為，對特定航線市場份額占比過大、班期班次隨意變更、附加費隨意收取、港口經(jīng)營者指定港口作業(yè)或代理經(jīng)營者等行為加大調(diào)查和處理的力度。

3.8 合理劃分中央和地方事權(quán)，提高地方交通 運輸主管部門的監(jiān)管能力

國際海運業(yè)是我國對外交往的重要窗口行業(yè)，修改《條例》應(yīng)合理劃分中央與地方事權(quán)，涉及全國市場健康發(fā)展的事項應(yīng)屬中央事權(quán)，不應(yīng)下放地方;切實提高地方交通運輸主管部門在國際海運業(yè)監(jiān)管過程中的參與度和執(zhí)法能力。在“放管服”改革趨勢下，涉及地方的管理和服務(wù)權(quán)限下放給地方，涉及整體市場的宏觀調(diào)控權(quán)、啟動調(diào)查和監(jiān)督權(quán)由中央行使，以提高監(jiān)管效率。

3.9 適當(dāng)增加鼓勵性條款

為適應(yīng)國家宏觀政策，建議在《條例》中增加鼓勵性條款，如鼓勵外資航運企業(yè)使用人民幣結(jié)算、鼓勵中資航運企業(yè)的船舶回國注冊等。

3.10 建議增加貨載保留條款

我國于1988年取消貨載保留政策，但在美國威脅退出WTO組織、全球主要海運國家都有類似貨載保留相關(guān)條款的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮恢復(fù)我國貨載保留條款。建議交通運輸部聯(lián)合科研院所在研究美國《1904年軍用物資優(yōu)先法》《1954年貨載優(yōu)先法》《瓊斯法》及其最近的修正案動向等基礎(chǔ)上，采取與美國對等的原則。應(yīng)建立貨載分配系統(tǒng)，將我國的貨載保留條款的收益群體擴大到國有企業(yè)、民營企業(yè)和占一定股比的中資航運企業(yè)。

3.11 大幅提高無船承運人準(zhǔn)入門檻

《條例》規(guī)定從事無船承運業(yè)務(wù)的經(jīng)營者需要具備法人資格，并交納80萬元保證金，無其他條件限制。由于通貨膨脹，保證金當(dāng)前實際價值已較制定《條例》之初大幅下降了30%，加之保證金履行方式增加財務(wù)擔(dān)保和保證金保險兩種方式，無船承運業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入門檻已經(jīng)大幅降低。

準(zhǔn)入門檻大幅降低導(dǎo)致無船承運業(yè)務(wù)的不規(guī)范，保證金無法完全賠償損失，給船貨雙方帶來了損害。建議大幅提高無船承運人準(zhǔn)入門檻，提高企業(yè)注冊資本、增加保證金數(shù)額、嚴(yán)格執(zhí)行提單備案制度，加大對無船承運業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度。

3.12 增加與國際郵輪相關(guān)的管理條款

近年來，國際郵輪旅游業(yè)務(wù)在我國蓬勃發(fā)展，但是我國尚無專門的郵輪旅游行業(yè)管理法規(guī)，僅以相關(guān)部委規(guī)章的形式對郵輪旅游行業(yè)加以規(guī)范。

建議在《條例》中增加以下內(nèi)容：

（1）區(qū)別傳統(tǒng)客運業(yè)務(wù)與郵輪旅游業(yè)務(wù)，制定專門的郵輪經(jīng)營準(zhǔn)入條款。

（2）研究制定市場保留條款，保留一定市場份額給本土企業(yè)。對于掛靠港口僅為我國港口的郵輪航線，無論航線是否涉及公?；蚓惩?，均將其視為國內(nèi)郵輪航線，保留給我國郵輪旅游企業(yè)經(jīng)營，禁止外資參與經(jīng)營。

（3）制定鼓勵我國郵輪旅游企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策條款，建議在《條例》中加入相關(guān)內(nèi)容。

（4）制定郵輪多點掛靠和公海游的相關(guān)條款。目前交通運輸部以公告形式對郵輪多點掛靠進(jìn)行管理，法規(guī)層級較低。建議在《條例》中加入相關(guān)內(nèi)容，由交通運輸部對外籍郵輪連續(xù)掛靠兩個以上我國港口的國際航線行使批準(zhǔn)權(quán)，由交通運輸部和省級交通運輸主管部門共同行使調(diào)查權(quán)，由交通運輸部行使處罰權(quán)，依法規(guī)范國際郵輪航線。

（5）增加規(guī)范船票價格和反航線壟斷的相關(guān)條款?？砂凑諆r格法等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，給郵輪經(jīng)營者制定一條價格“紅線”，在規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)上鼓勵市場良性競爭。同時，研究出臺航線批準(zhǔn)權(quán)條款，將涉及我國市場郵輪航線事項的決定權(quán)牢牢掌控在政府手中。

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