基本公共服務(wù)質(zhì)量：概念界定、構(gòu)成要素與特質(zhì)屬性

陳朝兵

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 611130)

基本公共服務(wù)質(zhì)量作為一個(gè)學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)，由基本公共服務(wù)和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)子概念結(jié)合而成。近年來(lái)，黨和政府把提供優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)確立為新時(shí)代滿足人民美好生活需要的實(shí)現(xiàn)途徑，“提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)”“提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量”“提高教育質(zhì)量”“提高文化產(chǎn)品質(zhì)量”“實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)”等表述頻繁出現(xiàn)在基本公共服務(wù)政策文件中，這不僅表明基本公共服務(wù)質(zhì)量概念業(yè)已進(jìn)入官方話語(yǔ)體系，也表明改善和提高基本公共服務(wù)質(zhì)量是當(dāng)前值得開展研究的一項(xiàng)課題。

何為基本公共服務(wù)質(zhì)量？對(duì)于這一基礎(chǔ)理論問題，學(xué)術(shù)界至今仍缺乏直接、專門和深入的研究。首先，檢索中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)發(fā)現(xiàn)，僅有兩三篇文獻(xiàn)涉及基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念討論，但卻無(wú)一下定義。其次，基本公共服務(wù)質(zhì)量的相近概念——公共服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)文獻(xiàn)較多，其中討論公共服務(wù)質(zhì)量概念的文獻(xiàn)有數(shù)十篇，給公共服務(wù)質(zhì)量下的不同定義也多達(dá)十余種[1]。然而公共服務(wù)質(zhì)量與基本公共服務(wù)質(zhì)量?jī)蓚€(gè)概念不能等同。公共服務(wù)存在廣義和狹義之分，廣義公共服務(wù)指政府對(duì)社會(huì)的全部管理和服務(wù)活動(dòng)，狹義公共服務(wù)指政府向社會(huì)提供的基本公共服務(wù)[2]。因而，只有當(dāng)公共服務(wù)被限定為狹義公共服務(wù)的情況下，公共服務(wù)質(zhì)量概念才與基本公共服務(wù)質(zhì)量概念相等同。最后，基本公共服務(wù)質(zhì)量的“外延”概念——基本醫(yī)療衛(wèi)生質(zhì)量、基本公共教育質(zhì)量、基本勞動(dòng)就業(yè)質(zhì)量等的相關(guān)文獻(xiàn)也有一些，且其中不乏對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生質(zhì)量、基本公共教育質(zhì)量、基本勞動(dòng)就業(yè)質(zhì)量等概念的界定。但由于此類概念是基本公共服務(wù)質(zhì)量概念的具體化、特殊化，因而不能簡(jiǎn)單套用來(lái)界定基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念。

綜上可知，基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念問題有待進(jìn)一步研究。本文主要從三個(gè)層面來(lái)推進(jìn)：其一，確切界定基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念。在梳理和反思公共服務(wù)質(zhì)量概念研究成果的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格基于基本公共服務(wù)和質(zhì)量的內(nèi)涵對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念作出明確界定。其二，解構(gòu)基本公共服務(wù)質(zhì)量的構(gòu)成要素。在概念界定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解構(gòu)基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念要素。其三，解析基本公共服務(wù)質(zhì)量的特質(zhì)屬性。通過闡釋基本公共服務(wù)質(zhì)量的特性，力求深化對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量概念的認(rèn)知。

一、基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定

如前所述，已有研究較多討論了公共服務(wù)質(zhì)量的概念。考慮到狹義的公共服務(wù)概念等同于基本公共服務(wù)概念，本文將梳理已有公共服務(wù)質(zhì)量概念的研究成果，以為界定基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念提供參考。

學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的概念展開了諸多討論，但迄今仍未形成共識(shí)。福爾茨(Folz，2004)認(rèn)為：“在公共行政中，服務(wù)質(zhì)量是眾多難以界定概念中的一個(gè)。嘗試以讓每一個(gè)人完全滿意的方式去定義和測(cè)量服務(wù)質(zhì)量無(wú)異于是一個(gè)眾口難調(diào)的挑戰(zhàn)。”[3]國(guó)外研究者大多是借助私人部門中的服務(wù)質(zhì)量概念來(lái)界定公共部門中的服務(wù)質(zhì)量概念。如羅利(Rowley，1998)[4]、艾格斯等(Agus et al.，2007)[5]、蕭和林(Hsiao & Lin，2008)[6]、拉姆克-穆哈倫等(Ramseook-Munhurrun et al.，2010)[7]均借鑒格魯諾斯(Gronroos，1984)和帕拉休拉曼等(Parasuraman et al.，1985)對(duì)私人服務(wù)質(zhì)量概念的經(jīng)典界定[8-9]，將公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定為公眾對(duì)公共服務(wù)的期望與實(shí)際感受之間的比較或差距。另有少數(shù)學(xué)者在討論公共服務(wù)質(zhì)量概念時(shí)注意到公共服務(wù)質(zhì)量之于私人服務(wù)質(zhì)量的特殊性。如克里斯(Chris，1992)指出公共部門的一些結(jié)構(gòu)特征，如大量的民主責(zé)任、廣泛的價(jià)值基礎(chǔ)和多元的公共目標(biāo)，使其服務(wù)質(zhì)量充滿復(fù)雜性[10]；高恩等(Gowan et al.，2001)強(qiáng)調(diào)公共部門的服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)比私人部門復(fù)雜，不僅是簡(jiǎn)單地滿足已經(jīng)表達(dá)的需求，還涉及找出未經(jīng)表達(dá)需求、設(shè)定優(yōu)先順序、分配資源、公開辯護(hù)、對(duì)所作行為負(fù)責(zé)等[11]。

中國(guó)學(xué)者對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定呈現(xiàn)出多元視角的鮮明特征。一種視角是“公眾需求滿足”，指從民眾需求滿足的角度界定公共服務(wù)質(zhì)量。如林尚立(1998)認(rèn)為公共服務(wù)質(zhì)量是公共服務(wù)滿足民眾的期望與需求的程度[12]；再一種視角是“公共服務(wù)特性”，指從公共服務(wù)自身特性的角度界定公共服務(wù)質(zhì)量。如陳振明和李德國(guó)(2011)認(rèn)為公共服務(wù)質(zhì)量是指社會(huì)公眾享受到的公共服務(wù)的可獲得性、及時(shí)性、經(jīng)濟(jì)性、準(zhǔn)確性和響應(yīng)性等特性的實(shí)際水平[13]；另一種視角是“公眾滿意度”，指從社會(huì)公眾滿意度的角度界定公共服務(wù)質(zhì)量。如金青梅(2007)認(rèn)為公共服務(wù)質(zhì)量是指社會(huì)公眾對(duì)政府提供的公共服務(wù)的滿意度或認(rèn)可度[14]；還有一種視角是“綜合質(zhì)量”，指通過綜合上述幾種視角界定公共服務(wù)質(zhì)量。如陳文博(2012)把公共服務(wù)質(zhì)量定義為“公共服務(wù)滿足公眾需求與提升公眾滿意度的總和”[15]。

綜觀國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定，可以發(fā)現(xiàn)：首先，借鑒私人服務(wù)質(zhì)量的概念是主流的界定方式。這一界定方式的實(shí)質(zhì)是將公共服務(wù)視作一種“服務(wù)”，進(jìn)而運(yùn)用私人服務(wù)質(zhì)量的思維邏輯來(lái)界定公共服務(wù)質(zhì)量的概念，結(jié)果是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)質(zhì)量的服務(wù)感知、需求滿足、顧客滿意等內(nèi)涵。其次，沒有對(duì)公共服務(wù)的廣義與狹義作區(qū)分?！皬V義的公共服務(wù)包括政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四種職能，狹義的公共服務(wù)特指政府的公共服務(wù)職能，相當(dāng)于基本公共服務(wù)。國(guó)外普遍使用廣義的公共服務(wù)，而中國(guó)既使用廣義也使用狹義的公共服務(wù)?！盵1]在討論公共服務(wù)質(zhì)量概念時(shí)，學(xué)者們并未明確交代是廣義還是狹義的公共服務(wù)。最后，少數(shù)學(xué)者的界定并未遵從質(zhì)量概念的專業(yè)含義?！百|(zhì)量”在質(zhì)量管理學(xué)科中有其專業(yè)含義，但部分學(xué)者卻未予以遵從，將其與“績(jī)效”“能力”“滿意度”等混同。

綜上，界定基本公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵是準(zhǔn)確理解基本公共服務(wù)和質(zhì)量?；竟卜?wù)指狹義的公共服務(wù)，既必須與私人服務(wù)嚴(yán)格區(qū)分，又不能簡(jiǎn)單視為“服務(wù)”的一種。這是因?yàn)椋谝?，基本公共服?wù)的本質(zhì)屬性是公共性。這里的公共性集中體現(xiàn)在四個(gè)層面，即“價(jià)值層面的維護(hù)公共利益，功能層面的滿足公共需求，過程層面的運(yùn)用公共權(quán)力、運(yùn)行公共政策、配置公共資源和實(shí)施公共行為，關(guān)系層面的反映公共關(guān)系”[16]。這就與以私人性為本質(zhì)屬性的私人服務(wù)嚴(yán)格區(qū)別開來(lái)。第二，基本公共服務(wù)的形式屬性表現(xiàn)多樣。從過程看，基本公共服務(wù)的形式屬性表現(xiàn)為運(yùn)行公共政策、配置公共資源等一系列動(dòng)態(tài)的行為、活動(dòng)或過程。從結(jié)果看，基本公共服務(wù)的形式屬性表現(xiàn)運(yùn)行公共政策的結(jié)果、配置公共資源的結(jié)果等一系列靜態(tài)的有形產(chǎn)品和無(wú)形服務(wù)[1]。因此，基本公共服務(wù)不能簡(jiǎn)單視為一種“服務(wù)”。

對(duì)質(zhì)量的定義長(zhǎng)期以來(lái)也爭(zhēng)議不斷、莫衷一是。直到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)把質(zhì)量定義為“一組固有特性滿足要求的程度”[17]，才得到人們的普遍認(rèn)同和廣泛應(yīng)用，由此也成為迄今最權(quán)威的界定。ISO界定的質(zhì)量概念雖然簡(jiǎn)短，但是非常規(guī)范和準(zhǔn)確，同時(shí)蘊(yùn)藏了大量信息。比如，根據(jù)ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)的注解，定義中的固有特性指“存在于質(zhì)量載體本身且區(qū)別于其他事物的特征”，要求是指“(組織、顧客及相關(guān)方)明示的或暗含的需求與期望”[17]。

立足以上對(duì)基本公共服務(wù)概念的分析，同時(shí)借鑒ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)對(duì)質(zhì)量概念的界定，本文把基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念界定為：基本公共服務(wù)提供過程及結(jié)果中的固有特性滿足相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求的程度。該定義具有如下特點(diǎn)：其一，強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的固有特性存在于基本公共服務(wù)的提供過程和提供結(jié)果之中。其二，強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)滿足的要求包括相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求兩種。這與ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)把質(zhì)量要求劃分為組織制定要求和顧客提出要求相一致。其三，超越了私人服務(wù)質(zhì)量概念的界定方式。即基本公共服務(wù)質(zhì)量既是社會(huì)公眾感知的主觀結(jié)果，也是比對(duì)相關(guān)規(guī)定要求的客觀結(jié)果。其四，嚴(yán)格遵循了質(zhì)量概念的專業(yè)含義。借鑒ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)對(duì)質(zhì)量的權(quán)威界定，使得基本公共服務(wù)的質(zhì)量、績(jī)效、滿意度、能力等相近概念有效區(qū)分。

二、基本公共服務(wù)質(zhì)量的構(gòu)成要素

基本公共服務(wù)質(zhì)量的要素是指構(gòu)成基本公共服務(wù)質(zhì)量的子因素、子單元。分析基本公共服務(wù)質(zhì)量的構(gòu)成要素，有助于更為深入地把握基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念內(nèi)涵。ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)界定的質(zhì)量概念包含質(zhì)量特性、質(zhì)量要求和滿足程度三個(gè)要素[1]。據(jù)此，基本公共服務(wù)質(zhì)量的構(gòu)成要素可分解為基本公共服務(wù)的質(zhì)量特性、質(zhì)量要求和滿足程度。這三個(gè)要素之間存在密切的內(nèi)在關(guān)系，且通過其間關(guān)系可推導(dǎo)出基本公共服務(wù)的過程質(zhì)量與結(jié)果質(zhì)量、主觀質(zhì)量與客觀質(zhì)量(見圖1)。

圖1 基本公共服務(wù)質(zhì)量的構(gòu)成要素及其互動(dòng)關(guān)系

(一)基本公共服務(wù)質(zhì)量特性

根據(jù)前文，基本公共服務(wù)質(zhì)量特性包含如下內(nèi)涵：其一，基本公共服務(wù)質(zhì)量特性同時(shí)存在于基本公共服務(wù)提供的過程與結(jié)果中；其二，基本公共服務(wù)質(zhì)量特性是基本公共服務(wù)自身固有的特性；其三，基本公共服務(wù)質(zhì)量特性具有滿足相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求的性能。

基本公共服務(wù)質(zhì)量特性具體包含哪些？從學(xué)術(shù)界對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量特性的討論來(lái)看，大部分學(xué)者借鑒帕拉休拉曼等(Parasuraman et al.，1985)構(gòu)建的SERVQUAL模型(該模型指出私人服務(wù)的質(zhì)量特性包括有形性、可靠性、響應(yīng)性、保證性和移情性)[9]，認(rèn)為公共服務(wù)質(zhì)量特性體現(xiàn)為有形性、可靠性、相應(yīng)性、保證性、移情性、效率性、便捷性、準(zhǔn)確性等。少部分學(xué)者注意到公共服務(wù)與私人服務(wù)的不同，指出公共服務(wù)質(zhì)量特性還包括公平性、守法性、透明性、監(jiān)督性、公益性等[1]。如果把上述公共服務(wù)質(zhì)量特性中與私人服務(wù)質(zhì)量特性相同或相近的叫作服務(wù)性的質(zhì)量特性，與私人服務(wù)質(zhì)量特性不同的叫作公共性的質(zhì)量特性，那么，顯而易見地，學(xué)者們對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量特性的分析存在兩大弊端：一是重于分析服務(wù)性而輕于分析公共性；二是對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量特性(特別是公共性的質(zhì)量特性)的分析尚不全面。具體到基本公共服務(wù)質(zhì)量特性，首先，其必然同時(shí)體現(xiàn)服務(wù)性和公共性。其次，結(jié)合前文對(duì)基本公共服務(wù)概念內(nèi)涵的分析，不難發(fā)現(xiàn)，基本公共服務(wù)的維護(hù)公共利益的內(nèi)涵蘊(yùn)含了公益性和保障性的質(zhì)量特性，滿足公共需求的內(nèi)涵蘊(yùn)含了可及性和可靠性的質(zhì)量特性，公共利益的內(nèi)涵蘊(yùn)含了公益性和保障性的質(zhì)量特性，運(yùn)用公共權(quán)力的內(nèi)涵蘊(yùn)含了透明性和廉潔性的質(zhì)量特性，運(yùn)行公共政策的內(nèi)涵蘊(yùn)含了參與性和回應(yīng)性的質(zhì)量特性，配置公共資源的內(nèi)涵蘊(yùn)含了公平性和共享性的質(zhì)量特性，實(shí)施公共行為的內(nèi)涵蘊(yùn)含了移情性和保證性的質(zhì)量特性，反映公共關(guān)系的內(nèi)涵蘊(yùn)含了責(zé)任性和法治性的質(zhì)量特性。

綜上，基本公共服務(wù)質(zhì)量特性具體包括公益性、保障性、可及性、可靠性、透明性、廉潔性、參與性、回應(yīng)性、公平性、共享性、移情性、保證性、責(zé)任性、法治性等14種[1]。這些質(zhì)量特性也正面回應(yīng)了前文分析：一是同時(shí)體現(xiàn)了服務(wù)性和公共性。如可靠性、保證性、回應(yīng)性、移情性等體現(xiàn)了服務(wù)性，公益性、透明性、廉潔性、公平性、共享性、責(zé)任性、法治性等體現(xiàn)了“公共性”；二是同時(shí)存在于基本公共服務(wù)的提供過程與結(jié)果中。如透明性、廉潔性、參與性、回應(yīng)性、移情性、法治性等存在于基本公共服務(wù)的提供過程中，公益性、保障性、可及性、可靠性、公平性、共享性等存在于基本公共服務(wù)的提供結(jié)果中[1]。

(二)基本公共服務(wù)質(zhì)量要求

基本公共服務(wù)質(zhì)量要求分為相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求。相關(guān)規(guī)定要求是指“基本公共服務(wù)相關(guān)文件，包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、管理制度、報(bào)告、標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量特性規(guī)定的要求”[1]；社會(huì)公眾要求是指“基本公共服務(wù)的利益相關(guān)者，包括雇員、納稅人、社區(qū)、非政府組織、非營(yíng)利組織、新聞媒體等對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量特性提出的要求”[1]。

從特征來(lái)看，基本公共服務(wù)相關(guān)規(guī)定要求由于以文本化的形式存在于基本公共服務(wù)相關(guān)文件中，因而具有客觀性、有形性、可見性和可知性。相比之下，基本公共服務(wù)社會(huì)公眾要求具有主觀性和無(wú)形性，這是由于其存在于公民心目中，因而在不經(jīng)調(diào)查的情況下是不可知和不可見的。但同時(shí)，基本公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求之間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，表現(xiàn)為基本公共服務(wù)相關(guān)規(guī)定要求是對(duì)基本公共服務(wù)社會(huì)公眾要求的反映，基本公共服務(wù)社會(huì)公眾要求可轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)相關(guān)規(guī)定要求。

(三)基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度

基本公共服務(wù)質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度蘊(yùn)藏了基本公共服務(wù)過程質(zhì)量與結(jié)果質(zhì)量、主觀質(zhì)量與客觀質(zhì)量的劃分依據(jù)。根據(jù)質(zhì)量特性存在于基本公共服務(wù)提供過程與結(jié)果的不同，基本公共服務(wù)質(zhì)量分為過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量?；竟卜?wù)過程質(zhì)量指“存在于基本公共服務(wù)提供過程的質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度”[1]，集中反映了政府如何提供(或公民如何得到)基本公共服務(wù)；基本公共服務(wù)結(jié)果質(zhì)量指“存在于基本公共服務(wù)提供結(jié)果中的質(zhì)量特性滿足質(zhì)量要求的程度”[1]，集中反映了政府提供怎樣(或公民得到怎樣)的基本公共服務(wù)。根據(jù)質(zhì)量特性滿足的質(zhì)量要求(分為相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求)的不同，基本公共服務(wù)質(zhì)量分為客觀質(zhì)量和主觀質(zhì)量。由于相關(guān)規(guī)定要求具有客觀性，因而“質(zhì)量特性滿足相關(guān)規(guī)定要求的程度是基本公共服務(wù)客觀質(zhì)量”[1]；由于社會(huì)公眾要求具有主觀性，因而“質(zhì)量特性滿足社會(huì)公眾要求的程度是基本公共服務(wù)主觀質(zhì)量”[1]。

三、基本公共服務(wù)質(zhì)量的特質(zhì)屬性

特性(或特質(zhì)屬性)是指某一事物所特有的性質(zhì)。特性是對(duì)事物固有屬性與內(nèi)在特征的深刻揭示，因而認(rèn)知事物的關(guān)鍵途徑之一是分析和把握事物的特性。需要指出，本部分分析的基本公共服務(wù)質(zhì)量的特性與前文分析的基本公共服務(wù)質(zhì)量特性有著根本不同：前者指基本公共服務(wù)質(zhì)量這一整體所特有的屬性與特征，后者指存在于基本公共服務(wù)提供過程及結(jié)果中的固有特性。

基本公共服務(wù)質(zhì)量的特性與公共服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量等的特性是內(nèi)在相通的。就服務(wù)質(zhì)量的特性而言，徐遠(yuǎn)和張群(2007)認(rèn)為包括：互動(dòng)性、序數(shù)性、無(wú)界性、依附性、鎖定性和期權(quán)性[18]；就公共服務(wù)質(zhì)量的特性而言，張銳昕和董麗(2014)認(rèn)為包括交互性、不可傳遞性、模糊性、依附性等固有特性和公平正義性、參與性、規(guī)范性、目標(biāo)相容性等外界賦予特性[19]。但本文認(rèn)為，以上分析的與其說(shuō)是服務(wù)質(zhì)量與公共服務(wù)質(zhì)量的特性，不如說(shuō)是服務(wù)與公共服務(wù)的特性。比如，其中互動(dòng)性、無(wú)界性(模糊性)、依附性等顯然是服務(wù)(或公共服務(wù))的特性，公平正義性、規(guī)范性等顯然是公共服務(wù)的特性。上述分析指出的服務(wù)質(zhì)量和公共服務(wù)質(zhì)量的特性，均未從質(zhì)量本身的特性入手。

本文認(rèn)為，對(duì)于任一質(zhì)量載體，其質(zhì)量的特性都是由質(zhì)量本身的特性決定的?；竟卜?wù)質(zhì)量的特性也不例外。本文立足ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)界定的質(zhì)量概念，并與基本公共服務(wù)這一質(zhì)量載體相結(jié)合，認(rèn)為基本公共服務(wù)質(zhì)量的特性包括合規(guī)性、合需性、主觀性、客觀性、相對(duì)性和變動(dòng)性6種。

(一)合規(guī)性

合規(guī)性即合乎規(guī)定的意思。根據(jù)ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)界定的質(zhì)量概念，質(zhì)量的內(nèi)涵之一是質(zhì)量特性要符合(或滿足)組織自身規(guī)定(或制定)的相關(guān)要求，由此亦可知質(zhì)量具有合規(guī)性。具體到基本公共服務(wù)質(zhì)量，合規(guī)性體現(xiàn)為基本公共服務(wù)的固有特性要能夠滿足相關(guān)規(guī)定要求(如法律法規(guī)、公共政策、管理制度等規(guī)定的要求)?；竟卜?wù)質(zhì)量的合規(guī)性意味著，基本公共服務(wù)提供組織在提供基本公共服務(wù)的過程中，應(yīng)明確相關(guān)文件(如法律法規(guī)、公共政策、管理制度等)對(duì)“如何提供基本公共服務(wù)”和“提供怎樣的基本公共服務(wù)”作出了哪些規(guī)定，由此有利于保障和提高基本公共服務(wù)的客觀質(zhì)量。

(二)合需性

合需性是指符合顧客的需求與期望。按照ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)界定的質(zhì)量概念，質(zhì)量具有滿足顧客要求的內(nèi)涵，因而合需性是質(zhì)量的特性之一。具體到基本公共服務(wù)質(zhì)量，合需性體現(xiàn)為基本公共服務(wù)的固有特性要能夠滿足社會(huì)公眾的需求與期望?；竟卜?wù)質(zhì)量的合需性意味著，基本公共服務(wù)提供組織在提供基本公共服務(wù)的過程中，應(yīng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向，緊緊以社會(huì)公眾需求為中心，在基本公共服務(wù)提供過程和提供結(jié)果兩個(gè)層面上最大程度地滿足社會(huì)公眾需求，以提高基本公共服務(wù)的主觀質(zhì)量。

(三)客觀性

客觀性是指質(zhì)量載體客觀存在的(也即不依靠人的主觀感知)一個(gè)質(zhì)量水平。以產(chǎn)品質(zhì)量為例，“只要有產(chǎn)品存在，就必然有質(zhì)量存在。產(chǎn)品是客觀存在的，因此質(zhì)量也是客觀存在的，質(zhì)量具有客觀性”[20]。按照ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)對(duì)質(zhì)量概念的界定及注解，質(zhì)量載體的固有特性要滿足組織規(guī)定的要求。這里的組織規(guī)定的要求是客觀存在的，因而其衡量的是質(zhì)量載體的質(zhì)量特性，得出的是客觀質(zhì)量。具體到基本公共服務(wù)質(zhì)量，客觀性體現(xiàn)為基本公共服務(wù)的固有特性滿足具有客觀性的相關(guān)規(guī)定要求的程度，也即基本公共服務(wù)的客觀質(zhì)量?；竟卜?wù)質(zhì)量的客觀性意味著，只要基本公共服務(wù)一經(jīng)提供，則必定存在一個(gè)可用相關(guān)規(guī)定要求衡量的客觀質(zhì)量水平。

(四)主觀性

質(zhì)量的主觀性是指質(zhì)量載體的質(zhì)量水平是由顧客的需求衡量的，是顧客主觀感知的結(jié)果?！百|(zhì)量需要我們?nèi)ジ兄ヅ袛?，去認(rèn)識(shí)。因而質(zhì)量又有一定的主觀性?！盵20]依據(jù)ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)對(duì)質(zhì)量概念的界定及注解，質(zhì)量載體的固有特性要滿足顧客要求。這里的顧客要求具有主觀性，因而其衡量質(zhì)量載體的質(zhì)量特性，得出的是主觀質(zhì)量。具體到基本公共服務(wù)質(zhì)量，主觀性體現(xiàn)為基本公共服務(wù)的固有特性滿足具有主觀性的社會(huì)公眾要求的程度，也即基本公共服務(wù)的主觀質(zhì)量?；竟卜?wù)質(zhì)量的主觀性意味著，社會(huì)公眾擁有基本公共服務(wù)質(zhì)量的裁決權(quán)?；竟卜?wù)提供組織只有尊重社會(huì)公眾對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量的主觀感知，才能切實(shí)提高基本公共服務(wù)的主觀質(zhì)量。

(五)相對(duì)性

相對(duì)性是由質(zhì)量要求的不同而引起的?！敖M織的顧客和其他相關(guān)方可能對(duì)同一產(chǎn)品的功能提出不同的需求，也可能對(duì)同一產(chǎn)品的同一功能提出不同的需求，需求不同，質(zhì)量要求也不同，只有滿足需求的產(chǎn)品，才會(huì)被認(rèn)為是質(zhì)量好的產(chǎn)品?！盵21]按照ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)界定的質(zhì)量概念，質(zhì)量是固有特性滿足質(zhì)量要求的程度。顯然，當(dāng)質(zhì)量要求不同時(shí)，質(zhì)量的高低水平便體現(xiàn)出相對(duì)性的特征。具體到基本公共服務(wù)質(zhì)量，相對(duì)性體現(xiàn)為基本公共服務(wù)質(zhì)量水平隨相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求的不同而有所不同。比如，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，中國(guó)東部地區(qū)居民對(duì)基本公共服務(wù)的需求要高于西部地區(qū)居民的需求，因而對(duì)于同樣一種基本公共服務(wù)，其在東部地區(qū)的民眾感知質(zhì)量就要低于西部地區(qū)?；竟卜?wù)質(zhì)量的相對(duì)性意味著，基本公共服務(wù)質(zhì)量水平的高低總是相對(duì)于某一特定的質(zhì)量要求而言的。只有當(dāng)質(zhì)量要求(包括相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求)固定下來(lái)，基本公共服務(wù)質(zhì)量的水平才具有穩(wěn)定性。

(六)發(fā)展性

發(fā)展性是指質(zhì)量載體的質(zhì)量水平會(huì)隨質(zhì)量要求的發(fā)展變化而發(fā)展變化?！坝捎诮M織的顧客和其他相關(guān)方對(duì)組織和產(chǎn)品、過程和體系的需求和期望是不斷變化的，因此，組織應(yīng)不斷地調(diào)整對(duì)質(zhì)量的要求”[21]。根據(jù)ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)界定的質(zhì)量概念，質(zhì)量水平的高低與質(zhì)量要求密切相關(guān)。由于質(zhì)量要求并非一成不變，而是隨著環(huán)境的發(fā)展變化而發(fā)展變化，因而質(zhì)量具有發(fā)展性的特性。具體到基本公共服務(wù)質(zhì)量，發(fā)展性體現(xiàn)為基本公共服務(wù)質(zhì)量要求(包括相關(guān)規(guī)定要求和社會(huì)公眾要求)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的發(fā)展變化而發(fā)展變化。比如，相較于改革開放初期，現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)民眾對(duì)基本公共服務(wù)的質(zhì)量要求已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。相應(yīng)地，政府提供的基本公共服務(wù)的質(zhì)量水平也有了很大改善?；竟卜?wù)質(zhì)量的發(fā)展性意味著基本公共服務(wù)質(zhì)量水平也并非不變，而是隨政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展變化而不斷發(fā)展變化。為此，政府應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷提高基本公共服務(wù)質(zhì)量水平，滿足不同階段下社會(huì)民眾的基本公共服務(wù)質(zhì)量需求。

四、結(jié)語(yǔ)

誠(chéng)如有學(xué)者所言，“公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)業(yè)已成為中國(guó)政府治理與改革的一個(gè)核心內(nèi)容，公共服務(wù)管理及質(zhì)量改進(jìn)研究正逐步成為中國(guó)公共管理研究的一個(gè)新領(lǐng)域?！盵22]這其中，如何理解基本公共服務(wù)質(zhì)量的概念是一項(xiàng)亟待研究的基礎(chǔ)性課題。本文立足基本公共服務(wù)和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)子概念的內(nèi)涵把握，對(duì)基本公共服務(wù)服務(wù)質(zhì)量的概念作出了明確的界定。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了基本公共服務(wù)質(zhì)量的構(gòu)成要素與特性。政府作為基本公共服務(wù)質(zhì)量的保障者，應(yīng)當(dāng)基于基本公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵與特性把握[23-24]，不斷提高基本公共服務(wù)質(zhì)量水平，滿足社會(huì)公眾對(duì)基本公共服務(wù)的質(zhì)量需求。學(xué)術(shù)界則應(yīng)著重加強(qiáng)基本公共服務(wù)質(zhì)量基礎(chǔ)理論突破與創(chuàng)新，促進(jìn)基本公共服務(wù)質(zhì)量的知識(shí)增長(zhǎng)，推動(dòng)基本公共服務(wù)質(zhì)量這一新興研究領(lǐng)域向前邁進(jìn)。