我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策頂層設(shè)計(jì)研究

[摘 要]當(dāng)前，我國(guó)人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況與每個(gè)人的生活都息息相關(guān)。我國(guó)的財(cái)稅政策體系應(yīng)該從頂層制度設(shè)計(jì)入手，以滿(mǎn)足老年人“養(yǎng)、醫(yī)、康、護(hù)、住、樂(lè)”的基本需要為目標(biāo)，樹(shù)立養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政、社保、就業(yè)、醫(yī)療、民政等關(guān)聯(lián)行業(yè)大財(cái)政的觀念，建立起滿(mǎn)足老年服務(wù)需求、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)以及充分發(fā)揮財(cái)稅政策效能的財(cái)稅支持政策制度體系。

[關(guān)鍵詞]人口老齡化；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；財(cái)稅政策

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.11

1 研究背景

截至2017年底，中國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到14萬(wàn)個(gè)，各類(lèi)養(yǎng)老床位合計(jì)730.2萬(wàn)張，平均每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31.6張，這與國(guó)際上要求的50張還有很大差距。與此同時(shí)，享受高齡補(bǔ)貼的老年人2700萬(wàn)，享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人570萬(wàn)人，享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人900萬(wàn)人。作為社會(huì)保障制度最重要內(nèi)容的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，全國(guó)參保人數(shù)已超過(guò)9億人，積累基金4.6萬(wàn)多億元。作為第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即企業(yè)年金（機(jī)關(guān)事業(yè)單位稱(chēng)職業(yè)年金），全國(guó)已有近8萬(wàn)戶(hù)企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)達(dá)到了2300多萬(wàn)人，積累基金近1.3萬(wàn)億元，職業(yè)年金正隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革逐步建立?！笆濉睍r(shí)期，預(yù)計(jì)我國(guó)60歲及以上老年人口將平穩(wěn)增長(zhǎng)，2021—2030年增長(zhǎng)速度將明顯加快，到2030年占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到25%左右，其中80歲及以上高齡老年人口總量不斷增加。財(cái)稅政策能引導(dǎo)市場(chǎng)行為、促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的重要的資金保障，深刻影響著養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的布局與發(fā)展，具有很高的研究?jī)r(jià)值。

2 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策支撐體系框架設(shè)計(jì)

2.1 財(cái)稅投入能力分析

國(guó)辦發(fā)[2011]60號(hào)文件的關(guān)鍵詞是“基本形成可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”，國(guó)發(fā)[2013]35號(hào)文件提出應(yīng)“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”，民發(fā)[2016]107號(hào)文件則提出應(yīng)“建立不斷完善的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。通過(guò)對(duì)比從“基本→全面→多層次”的養(yǎng)老服務(wù)體系政策目標(biāo)的變化，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求越來(lái)越高，愿意投入的財(cái)稅力量越來(lái)越多，財(cái)稅政策工具可以發(fā)揮的空間也越來(lái)越大。

財(cái)稅政策的制定與政府的財(cái)政收入緊密相連，當(dāng)政府的財(cái)政收入充裕時(shí)，意味著擁有更多可以動(dòng)用的財(cái)稅資源，我國(guó)財(cái)政收入從2012年起近五年按平均8.4%的速度增長(zhǎng)，財(cái)政支出按平均10.88%的速度增長(zhǎng)。在公共財(cái)政領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)民生公共服務(wù)投入之間具有正向關(guān)系。2016年我國(guó)用于社會(huì)保障和就業(yè)支出21591.5億元，占國(guó)家財(cái)政支出的11.5%，在國(guó)家財(cái)政支出同比增長(zhǎng)6.75%的情況下，社會(huì)保障和就業(yè)支出較2015年增長(zhǎng)13.53%。近五年社會(huì)保障和就業(yè)支出占財(cái)政支出的比例一直處于穩(wěn)中有升的情況。

2.2 財(cái)稅政策目標(biāo)定位

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的基本目標(biāo)就是通過(guò)合理配置社會(huì)系統(tǒng)的“人、財(cái)、物”資源，以滿(mǎn)足老年人“養(yǎng)、醫(yī)、康、護(hù)、住、樂(lè)”的基本需要。要撬動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)取得突破性發(fā)展，不能僅靠財(cái)稅部門(mén)一家積極參與，還需要與社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、民政福利等關(guān)聯(lián)部門(mén)通力合作，樹(shù)立養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政、社保、就業(yè)、醫(yī)療、民政等關(guān)聯(lián)行業(yè)大財(cái)政的觀念，推動(dòng)相關(guān)服務(wù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)換對(duì)接，突破以往養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障的二元邊界，形成生活保障、醫(yī)療保障與養(yǎng)老服務(wù)動(dòng)態(tài)聯(lián)系拓展機(jī)制。[1]

基于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)覆蓋人群多，帶有相當(dāng)?shù)母＠陨?，可以預(yù)見(jiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)的人群個(gè)體差異很大，消費(fèi)市場(chǎng)的需求極其多元。要適應(yīng)這種情況，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策工具需要因人施策，組合配置。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老市場(chǎng)分為中低端普惠養(yǎng)老產(chǎn)品，和高端自主養(yǎng)老產(chǎn)品，一個(gè)有活力、夠繁榮的產(chǎn)業(yè)是不可能靠政府大包大攬獨(dú)自完成的，需要政府和民間資本兩種力量分工合作，各有側(cè)重。政府的職責(zé)是是營(yíng)造公平有序的制度環(huán)境，和提供最基本的養(yǎng)老保障產(chǎn)品。具體來(lái)說(shuō)，政府要明確對(duì)城市“三無(wú)”人員、農(nóng)村五保戶(hù)、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、“低?！比巳褐械氖苁е堑壤щy老年群體的基本養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行兜底保障。同時(shí)，積極落實(shí)“政府搭臺(tái)，民間唱戲”，吸引和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量多元參與，鼓勵(lì)個(gè)人舉辦嵌入社區(qū)的小型家庭化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)企業(yè)面向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的老年人提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、居家智慧養(yǎng)老等高端、定制化的養(yǎng)老服務(wù)。

2.3 財(cái)稅政策框架設(shè)計(jì)

構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)財(cái)稅政策框架模型，首先應(yīng)從頂層層面統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，該部分資金涉及到稅收、財(cái)政、社會(huì)保障三大塊，需要建立多部門(mén)政策共商、信息互通機(jī)制，以服務(wù)項(xiàng)目為主線(xiàn)，分類(lèi)落實(shí)各項(xiàng)制度，由政府自上而下推動(dòng)，共筑資金池、政策池，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)稅支持體系。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策制度框架見(jiàn)圖1。

3 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策體系實(shí)施要點(diǎn)

3.1 稅收政策

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于投資大、回收期長(zhǎng)、公益性強(qiáng)、利潤(rùn)率低的行業(yè)，吸引資本入駐對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，稅收扶持政策在引導(dǎo)民間資本方面大有可為。稅收政策具體分為對(duì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠和養(yǎng)老業(yè)個(gè)人的稅收優(yōu)惠兩大類(lèi)。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的稅收政策設(shè)計(jì)的一大要點(diǎn)，就是建議消除以往稅收優(yōu)惠中對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性養(yǎng)老企業(yè)的差別待遇，對(duì)賺取合理利潤(rùn)的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)稅收優(yōu)惠一視同仁。

隨著我國(guó)失能失智老年人口迅速增長(zhǎng)，智慧養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式等百花齊放，智慧養(yǎng)老社區(qū)需要采購(gòu)的智能化信息管理平臺(tái)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)的醫(yī)療設(shè)備，這些高科技含量的設(shè)備大多價(jià)值不菲，讓微利的養(yǎng)老企業(yè)去購(gòu)買(mǎi)使用是個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，如果政策允許養(yǎng)老企業(yè)采用加速折舊法，在固定資產(chǎn)有效使用年限的前期多提折舊，后期少提折舊，可以使固定資產(chǎn)成本在有效使用年限中加快得到補(bǔ)償，緩解相關(guān)企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。同時(shí)，鑒于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資回收期長(zhǎng)，建議考慮適當(dāng)延長(zhǎng)養(yǎng)老企業(yè)所得稅虧損彌補(bǔ)的最長(zhǎng)期限，從現(xiàn)在的5年增加到8年甚至更長(zhǎng)。

2018年10月，《個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)布，該草案計(jì)劃首次將贍養(yǎng)老人的開(kāi)支納入個(gè)稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除中來(lái)，能夠有效督促子女落實(shí)贍養(yǎng)老人的責(zé)任，同時(shí)也減輕子女贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)。另外，養(yǎng)老市場(chǎng)的繁榮，除了企業(yè)和個(gè)人提供養(yǎng)老服務(wù)外，也離不開(kāi)社會(huì)愛(ài)心人士的幫扶和支持。目前，對(duì)企業(yè)、個(gè)人通過(guò)公益性社會(huì)團(tuán)體或者縣級(jí)以上人民政府及其部門(mén)，用于《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定的公益事業(yè)的捐贈(zèng)，在不超過(guò)年度利潤(rùn)總額12%的部分準(zhǔn)予扣除。對(duì)個(gè)人通過(guò)非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和政府部門(mén)向福利性、非營(yíng)利性的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，在繳納個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除?？梢?jiàn)當(dāng)前對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)捐贈(zèng)抵稅的前提限制較多，如果企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)能夠全額抵稅，會(huì)進(jìn)一步釋放社會(huì)愛(ài)心人士對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的幫扶熱情。

3.2 財(cái)政政策

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)涵蓋老年產(chǎn)品，老年住宅和養(yǎng)老設(shè)施，老年照料和生活服務(wù)，老年教育、文化、休閑等領(lǐng)域，目前國(guó)人養(yǎng)老的主要形態(tài)還是依靠家庭和社區(qū)，因此這應(yīng)該是財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。能解決居家老人最常見(jiàn)的吃飯難題其實(shí)是四兩撥千斤的重要民生工程。杭州、武漢等地已經(jīng)試點(diǎn)在社區(qū)建立老年食堂，并提供上門(mén)送餐服務(wù)，北京甚至推出了智慧養(yǎng)老自助送餐機(jī)，老人只要提前一天訂餐，當(dāng)天刷卡，就能在自家樓下取餐。關(guān)注老年人吃飯難題相對(duì)于新建養(yǎng)老院而言，資金要求量不大，受益的老年人群更多，具有很強(qiáng)的財(cái)政投資價(jià)值。

上海對(duì)如何更精準(zhǔn)地分配養(yǎng)老資源的探索走在全國(guó)前列，2016年在全市推廣老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估系統(tǒng)。[2]該項(xiàng)評(píng)估由個(gè)人申請(qǐng)，第三方評(píng)估組織派評(píng)估員上門(mén)，根據(jù)上海市老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估調(diào)查表，完成對(duì)老人的綜合評(píng)估調(diào)查，根據(jù)老人的身體實(shí)際狀況將他們分級(jí)。一次申請(qǐng)得出評(píng)估結(jié)論之后，可以在民政的居家養(yǎng)老服務(wù)，機(jī)構(gòu)服務(wù)以及醫(yī)療護(hù)理床位服務(wù)中進(jìn)行有梯度的自由選擇，得到與老人身體最適配的服務(wù)。這些評(píng)估信息將成為全上海分配養(yǎng)老資源的一個(gè)重要參考。其他地方其實(shí)也可以參照上海，建立一套統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象評(píng)估機(jī)制，整合現(xiàn)有“涉老三大補(bǔ)貼”，取消一刀切式的“普惠型”補(bǔ)貼方式，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)參考當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)性養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)價(jià)格，并隨著物價(jià)情況及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這能夠有效解決財(cái)政補(bǔ)貼公正性與效益性的爭(zhēng)議問(wèn)題。

財(cái)政政策的使用需要接受監(jiān)督。通過(guò)引入績(jī)效評(píng)價(jià)政策工具，相關(guān)部門(mén)定期發(fā)布養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金使用情況報(bào)告，可以確定財(cái)政資金投到了哪些地方，產(chǎn)生了何種效益，在實(shí)踐操作中還有哪些地方需要政府予以關(guān)注，深度評(píng)估養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策工具使用效率和效益，及時(shí)有效地評(píng)價(jià)財(cái)稅政策工具的作用，定期修正財(cái)稅工具的運(yùn)用。需要注意的是，從業(yè)人員素質(zhì)決定了一個(gè)產(chǎn)業(yè)的未來(lái)。要打破養(yǎng)老從業(yè)人員素質(zhì)不高的困局，需明確以公共財(cái)政為主體的多元職業(yè)教育保障制度，政府可以在師資引進(jìn)、招生就業(yè)、設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金等方面加大對(duì)養(yǎng)老相關(guān)學(xué)科的扶持力度；在大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽上鼓勵(lì)創(chuàng)新養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，及時(shí)將好的創(chuàng)意轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力；定期對(duì)養(yǎng)老從業(yè)人員進(jìn)行繼續(xù)教育，提升他們的職業(yè)技能，對(duì)提供培訓(xùn)的相關(guān)企業(yè)，進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；試行低齡老人照顧高齡老人模式，對(duì)于那些閑賦在家、健康精神的低齡老人，鼓勵(lì)他們?nèi)ダ夏甏髮W(xué)學(xué)習(xí)保健知識(shí)，既是為自己的明天做準(zhǔn)備，也可以有償為互助養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)上的高齡老人提供服務(wù)，政府對(duì)這種行為予以補(bǔ)貼和支持。

3.3 社會(huì)保障

保險(xiǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活“精巧的穩(wěn)定器”?，F(xiàn)有運(yùn)行良好的保險(xiǎn)有解決護(hù)理型老人的長(zhǎng)期支付問(wèn)題的長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在照顧老人過(guò)程中突發(fā)情況的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)，類(lèi)似的也有居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)綜合險(xiǎn)。青島實(shí)施的長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)，[3]保費(fèi)直接從全市每年繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)中劃撥，申請(qǐng)參保的老人不需要另行繳費(fèi)，但需要在日常生活能力評(píng)定中得分低于60分方可參保，當(dāng)老人有護(hù)理需求時(shí)臨時(shí)提交申請(qǐng)，在支付相關(guān)費(fèi)用時(shí)直接享受一定比例的報(bào)銷(xiāo)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)在照顧老人過(guò)程中會(huì)遇到老人意外受傷要求賠償?shù)慕?jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，浙江省的應(yīng)對(duì)方法是推出養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在從事養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)中，因過(guò)失導(dǎo)致意外事故，使得老人遭受人身?yè)p害，其中由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任賠償由保險(xiǎn)公司支付，切實(shí)減輕了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

鼓勵(lì)創(chuàng)新，構(gòu)建多渠道養(yǎng)老保障體系。隨著機(jī)構(gòu)改革的深入，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)將由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，有利于規(guī)范市場(chǎng)主體的社保繳費(fèi)行為。2018年2月，人社部、財(cái)政部共同組織召開(kāi)會(huì)議，啟動(dòng)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)“第三支柱”工作。4月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、人社部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，意味著養(yǎng)老金第三支柱建設(shè)從理論走向?qū)嵺`。我國(guó)計(jì)劃打造的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)互為支撐的“三支柱”體系：第一支柱為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱為企業(yè)年金和職業(yè)年金，第三支柱為個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這對(duì)于完善我國(guó)養(yǎng)老體系、減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)具有重要意義。養(yǎng)老金第三支柱與眾不同之處在于，政府強(qiáng)有力的稅收遞延激勵(lì)，以賬戶(hù)為核心的基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)，多渠道投資促進(jìn)基金保值增值?，F(xiàn)在在試點(diǎn)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品還有住房反向抵押貸款，擁有房屋產(chǎn)權(quán)的老年人將房屋產(chǎn)權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)，由相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人的年齡、預(yù)計(jì)壽命、房屋的現(xiàn)值、未來(lái)的增值折舊等情況進(jìn)行綜合評(píng)估后，將其房屋的價(jià)值化整為零，按月或按年支付現(xiàn)金給借款人，一直延續(xù)到借款人去世。這也是提高老年人收入，讓他們有權(quán)利選擇更好生活方式的一種方式。

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[3]張一帆.運(yùn)用長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)我國(guó)獨(dú)生子女家庭長(zhǎng)期護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)的研究[D].北京：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2016.

[基金項(xiàng)目]2017年湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南城市獨(dú)生子女父母養(yǎng)老問(wèn)題研究（17YBQ066）”；2017年湖南省社會(huì)科學(xué)院院屬課題“湖南城市中獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老模式創(chuàng)新問(wèn)題研究（17ZHC26）”階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]李雨薇（1990—），女，湖南衡陽(yáng)人，中南大學(xué)碩士，就職于湖南省社會(huì)科學(xué)院，會(huì)計(jì)師職稱(chēng)，研究方向：政府會(huì)計(jì)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。