地方政府債務(wù)管理的國際比較與借鑒

劉丹陽

[摘要]地方政府債務(wù)是由地方政府向債權(quán)人直接借入，需要地方政府直接承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任，是相對中央政府而言的。文章主要介紹了地方政府債務(wù)的相關(guān)概念、目前地方政府債務(wù)管理存在的問題以及國外地方政府債務(wù)管理模式，依據(jù)我國國情，提出我國地方政府債務(wù)管理相關(guān)策略，希望對我國地方政府債務(wù)管理對于防止地方政府債務(wù)風(fēng)險有一定的指導(dǎo)意義。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù)；國外地方政府管理模式；教債務(wù)風(fēng)險

[DOI]1013939/jcnkizgsc201913028

1引言

隨著我國社會主義經(jīng)濟發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施方面建設(shè)推進，地方政府的債務(wù)管理問題對于經(jīng)濟發(fā)展越來越重要，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，同時也是社會各界所關(guān)注的問題之一。隨著國務(wù)院頒布的《預(yù)算法》等法律法規(guī)的實施，地方政府債務(wù)管理有一定的改善，仍存在一些地方政府債務(wù)管理方面的問題，結(jié)合國外地方政府債務(wù)管理的有效措施，對我國地方政府債務(wù)管理提出可行性的策略。

2地方政府債務(wù)的相關(guān)概念

21地方政府債務(wù)概念

地方政府債務(wù)是政府憑借自身的公信力和財力，與其他主體發(fā)生資金籌借行為所形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府履行到期還本付息的義務(wù)，主要是政府調(diào)配社會閑置資金，彌補暫時性資金不足的問題，并以此來調(diào)控貨幣流通量的財政分配手段。作為地方政府籌借財政收入的一種形式發(fā)行的，其收入也納入地方預(yù)算，由地方政府支配。

22地方政府債務(wù)類型

根據(jù)法律約束力不同可以分為顯性債務(wù)和隱形債務(wù)。顯性債務(wù)包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等，除了明確額負(fù)債外，還表現(xiàn)為未支付的和應(yīng)支付的。隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù)、擔(dān)保的外債、地方金融的呆壞賬等，在出現(xiàn)金融機構(gòu)清算的情況下地方政府應(yīng)承擔(dān)資產(chǎn)損失。這些債務(wù)容易出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險，因其隱蔽性強，所以缺乏統(tǒng)一管理和監(jiān)控。

3目前地方政府方債務(wù)管理存在的問題

31地方政府債務(wù)規(guī)模大、增勢猛

近年來我國為了加強社會經(jīng)濟建設(shè)以及推進城鎮(zhèn)化進程，地方政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加強，這方面的資金開銷更多，而實際地方政府的資金來自于向外借債所得，據(jù)審計署的報告中得知，近年來地方政府的實際債務(wù)超過了30萬億元，由此數(shù)據(jù)可以看出政府債務(wù)規(guī)模還是相當(dāng)大的，而且還處于增長趨勢，這就給地方政府以及中央政府財政帶來了風(fēng)險，使得國家經(jīng)濟不穩(wěn)定。

32債務(wù)管理制度和體系不完善

雖然地方政府的融資推動了基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)，但是在舉債管理制度方面不完善，操作存在不規(guī)范，表現(xiàn)在相應(yīng)的規(guī)章制度不完善，地方債務(wù)收支計劃不完善，尚未形成統(tǒng)一的對債務(wù)的管理體系，比如政府違規(guī)擔(dān)保以及融資平臺的債券發(fā)行量過大，雖然國家對地方政府債務(wù)管理方面有一定的規(guī)范要求，但仍存在一些融資現(xiàn)象違規(guī)，沒有落實到實際操作中。

33地方政府債務(wù)管理滯后性

目前我國地方政府債務(wù)管理停留在債務(wù)形成后的統(tǒng)計化解工作模式，缺乏對債務(wù)形成前和形成中的監(jiān)督與控制。嚴(yán)格遵循地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出的法律規(guī)定，地方政府債券發(fā)行與公益性建設(shè)項目要對應(yīng)，一般債券和專項債券發(fā)行信息披露時，要將債券資金安排明確到具體項目；推進實施地方政府債務(wù)項目管理，加強債務(wù)資金使用和對應(yīng)項目實施情況監(jiān)控，引導(dǎo)各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務(wù)資金，地方政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開支，要優(yōu)先保障在建工程項目建設(shè)，提高債務(wù)資金使用績效。

4國外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗

41美國地方政府債務(wù)管理優(yōu)勢

美國是一個聯(lián)邦制國家，實行的是三級財政體制，包括聯(lián)邦財政、州財政、地方財政。他們各自都可以發(fā)行政府債券，進行資金籌集，在美國地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的時候可以用到政府債券，這樣有利于保障地方財政風(fēng)險，比如市政府債券實行免稅政策，其實際是聯(lián)邦政府對地方政府的一種間接性補貼，這樣減少了地方政府融資成本；債券市場機制成熟，已經(jīng)形成了信用評級制度，信息披露制等減少了市場違約的風(fēng)險，對債務(wù)危機也是一種防范；約束地方債務(wù)制度，為了防止市政債務(wù)規(guī)模過大，也要采取一些約束性措施，比如舉債限制、收支平衡預(yù)算方面的限制；加強監(jiān)控力度，用法律的形式保證債權(quán)人利益，對于不負(fù)責(zé)的舉債行為進行法律追究。

42日本地方政府債務(wù)管理優(yōu)勢

日本是一個單一制國家，實行由中央、都道府縣和市町村三級組成，都道府縣財政和市町村財政構(gòu)成地方財政，而地方財政有權(quán)以債務(wù)的形式發(fā)起舉債，主要以行政控制為主，對地方債務(wù)風(fēng)險把控主要是采用中央政府對地方債務(wù)嚴(yán)格控制的手段。有計劃的實施地方政府債務(wù)發(fā)行，比如每一年地方債券發(fā)行的數(shù)量、用途都在中央政府的提前計劃中；對地方政府發(fā)行的債券進行審批，個地方政府發(fā)行的計劃要一級級的上報、審批，最后統(tǒng)一進行發(fā)行數(shù)量，這種方式一定程度上防止地方債券的膨脹。

5國外地方政府債務(wù)管理對我國的借鑒

51結(jié)合我國國情選擇地方政府債務(wù)管理模式

對于聯(lián)邦制的國家，主要重視的市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，對于單一制的國家主要用的是中央政府的嚴(yán)格控制，針對我國的地方政府債務(wù)管理模式，要將市場自發(fā)調(diào)節(jié)和中央政府發(fā)揮的作用相結(jié)合；同時要考慮政治、經(jīng)濟、文化等綜合因素，如果在國家的各項制度比較完善以及宏觀調(diào)控能力比較強的情況下，則可以對地方政府的債務(wù)情況可以進行有效的監(jiān)督，而且對地方政府不正當(dāng)?shù)牟僮餍袨檫M行懲罰；根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段針對性的管理，地方政府債務(wù)管理方式應(yīng)該和經(jīng)濟發(fā)展的程度相適應(yīng)的，各國的地方政府債務(wù)管理模式都是經(jīng)歷了不斷的完善，在不同經(jīng)濟發(fā)展階段選擇不同的地方政府債務(wù)管理模式。

52完善地方政府債務(wù)管理的約束制度

地方的舉債、融資主要是通過向央銀行貸款或者發(fā)債的形式實施的，銀行貸款容易出現(xiàn)長貸短存等現(xiàn)象，銀行本身屬于國有性質(zhì)，與地方政府的關(guān)系復(fù)雜，作為債權(quán)人難以約束地方政府，相比之下，發(fā)行債券可以轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險，分散資本市場，同時可以發(fā)揮投資者的市場約束的作用，而我國地方政府債務(wù)主要是以銀行貸款為主，市場機制約束作用比較有限，這樣一旦發(fā)生債務(wù)風(fēng)險，就會造成銀行一些壞賬，可能引發(fā)金融風(fēng)險。所以要借鑒國外的做法，嚴(yán)格銀行貸款標(biāo)準(zhǔn)，國有銀行進行改革，降低地方政府的持股比例，同時可以借鑒國外完善的信息披露機制，對不同的債券信息披露的內(nèi)容、時間都有詳細的規(guī)定，提高財政透明的等做法。

53完善風(fēng)險控制體系

因為我國地方政府債務(wù)規(guī)模大，而且還呈現(xiàn)出增長趨勢，政府在舉債的過程中無風(fēng)險控制意識，使得這一問題比較突出。完善風(fēng)險控制體系主要包括以下方面。首先建立健全地方政府財政風(fēng)險的管理框架，比如在經(jīng)濟、社會、自然風(fēng)險等多方面引發(fā)的政府財政責(zé)任，因為債務(wù)風(fēng)險知識其中表現(xiàn)出來的一部分，和其他風(fēng)險有著密切關(guān)系，所以要整體把控風(fēng)險并且制度化；其次地方政府債務(wù)規(guī)模要適當(dāng)控制，對于一些舉債行動要進行遏制，將債務(wù)管理納入到政府的財政績效考核內(nèi)容中；最后對風(fēng)險進行評估和預(yù)警，比如可以借鑒哥倫比亞建立的“紅綠燈”債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)。

6結(jié)束語

要完善地方政府的債務(wù)管理，就要以本國國情為基礎(chǔ)，結(jié)合政治、經(jīng)濟、文化等各方面的因素，構(gòu)建起合理的地方政府債務(wù)管理體系，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險有定的防范效果。通過比較美國和日本的地方政府債務(wù)管理的模式，得到相關(guān)可借鑒的管理措施，希望在結(jié)合我國具體國情的情況下，明確地方與中央的財政分權(quán)、強化地方政府財政預(yù)算等方面約束，完善地方政府債務(wù)管理制度體系，從而解決我國目前地方政府債務(wù)管理中的所遇到的問題。

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