農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革：歷程演進(jìn)、內(nèi)在邏輯與實(shí)施路徑

韓立達(dá)，史敦友，韓 冬，周 璇，王艷西

（1.四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065；2.成都理工大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院，四川 成都 610059）

1 引言

黨的十九大報告提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，但在實(shí)踐中兩者的平行推進(jìn)遇到了要素自由流動機(jī)制缺失的困境。主要表現(xiàn)為：一方面，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要引入大量的社會資本進(jìn)入鄉(xiāng)村，這就必須建立起城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素在農(nóng)村的進(jìn)入機(jī)制；另一方面，要通過加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化來持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化就必須建立起農(nóng)村生產(chǎn)要素的退出機(jī)制。盡管黨的十八大以來，中國農(nóng)村實(shí)施了征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度及承包地和宅基地三權(quán)分置制度改革，并對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要的推動作用[1]，但上述改革到目前為止取得的成效總不如預(yù)期。深入分析其原因可以看到中國在計劃經(jīng)濟(jì)時期形成并沿襲下來的農(nóng)村生產(chǎn)要素特別是農(nóng)村土地要素的取得、使用、退出等事實(shí)上已經(jīng)與農(nóng)村戶籍制度形成了一個系統(tǒng)聯(lián)動的有機(jī)復(fù)雜體。具體反映在：一是在承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、集體資產(chǎn)等取得、使用及退出已經(jīng)與戶籍制度深度有機(jī)交織，僅以農(nóng)村土地制度改革不能徹底釋放改革的巨大紅利[2]；二是生產(chǎn)要素自由流動是優(yōu)化資源配置和提升資源利用效率的前提，建立起涵蓋“人”“地”“錢”等生產(chǎn)要素在市場經(jīng)濟(jì)下的自由進(jìn)入和自愿退出機(jī)制是農(nóng)村各類生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)配置的基本；三是堅守農(nóng)村土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的改革底線，這就要結(jié)合國情實(shí)現(xiàn)各級政府在農(nóng)村土地制度改革中的引領(lǐng)作用。因此，必須遵循十九大報告提出的“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”來推動農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革。

理論界關(guān)于農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的研究成果比較零散，但總體可歸納為：一是關(guān)于聯(lián)動改革的理論本質(zhì)。如朱識義認(rèn)為，農(nóng)村土地制度與戶籍制度在制度形成與制度功能等方面具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)[3]；趙茜宇等指出，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度和戶籍制度在一定程度上成為阻礙新型城鎮(zhèn)化的制度藩籬[4]。二是關(guān)于聯(lián)動改革的要素配置。如朱識義認(rèn)為，土地制度與戶籍制度聯(lián)動改革需要解決農(nóng)業(yè)戶籍的土地權(quán)益分配與非農(nóng)戶籍的社會保障權(quán)益分配[3]；陸銘等認(rèn)為，土地制度和戶籍制度聯(lián)動改革需要實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)配置和常住人口轉(zhuǎn)化為戶籍人口[5-6]。三是關(guān)于聯(lián)動改革的路徑模式。如張麗艷等建議在一定期限內(nèi)繼續(xù)保留現(xiàn)存戶籍制度，降低城市戶籍門檻，允許永久遷城農(nóng)戶定期保留和流轉(zhuǎn)土地，并立法給予保障[7]。但由于理論界對農(nóng)村土地制度和戶籍制度聯(lián)動改革沒有從市場機(jī)制上清晰認(rèn)識，也沒有對聯(lián)動改革內(nèi)在邏輯進(jìn)行系統(tǒng)研究，導(dǎo)致現(xiàn)有理論研究存在三大不足之處：一是研究側(cè)重于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，絕大多數(shù)文獻(xiàn)都沒有將農(nóng)村所有土地及其集體資產(chǎn)等納入進(jìn)行系統(tǒng)分析；二是研究側(cè)重于農(nóng)村生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生產(chǎn)要素[8]，沒有研究農(nóng)村生產(chǎn)要素在農(nóng)村之間和城鄉(xiāng)之間的雙向流動；三是沒有提出農(nóng)村土地、勞動力和資本等生產(chǎn)要素系統(tǒng)聯(lián)動改革有效的供求銜接路徑。

籍此，本文基于鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化雙重視角，從農(nóng)村土地制度與戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的歷程演進(jìn)、內(nèi)在邏輯和實(shí)施路徑等方面進(jìn)行創(chuàng)新性探索，以期為頂層設(shè)計鄉(xiāng)村振興以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等提供一個切實(shí)可行的實(shí)施路徑，并成為政府制定農(nóng)村土地制度和戶籍制度改革政策的理論依據(jù)。

2 歷次重大的農(nóng)村土地制度變革均是與農(nóng)村戶籍制度變革系統(tǒng)聯(lián)動進(jìn)行

新中國成立后的農(nóng)村土地制度變革實(shí)踐表明，農(nóng)村土地制度改革并非是農(nóng)村土地制度“單項”或“獨(dú)立”改革，而是與農(nóng)村戶籍制度相互關(guān)聯(lián)并系統(tǒng)聯(lián)動推進(jìn)。梳理新中國成立至今，農(nóng)村戶籍制度變遷經(jīng)歷了農(nóng)民從農(nóng)村到城市的自由遷徙、嚴(yán)格限制遷徙、有條件遷徙和城鄉(xiāng)統(tǒng)一4個階段，與此同步，農(nóng)村土地制度變遷也經(jīng)歷了“私有私用”“公有共用”“公有私用”的兩權(quán)分離和“公有私用”的三權(quán)分置4個階段（圖1）。

2.1 “自由遷徙”的戶籍制度助推了農(nóng)村土地制度向“私有私用”變革

1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第五條規(guī)定了中華人民共和國人民有遷徙的自由權(quán)，并在1954年將“公民有居住和遷徙的自由”寫進(jìn)《憲法》?？梢?，新中國成立初期國家明確規(guī)定了公民具有遷徙的自由。據(jù)統(tǒng)計，僅1954—1956年，全國人口流動依次為2 200萬、2 500萬和3 000萬[9]，呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢。從土地制度改革看，1950年《土地改革法》第一條規(guī)定“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”，第十條規(guī)定“除本法規(guī)定收歸國家所有者外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接收，統(tǒng)一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有”，第三十條還規(guī)定“承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”，簡稱為“私有私用”制。從相關(guān)法律等制度供給來看，國家并沒有刻意將農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革系統(tǒng)聯(lián)動，但從當(dāng)時實(shí)踐來看，在“生產(chǎn)要素自由流動是提高資源配置效率的必要條件”規(guī)律指引下，新中國成立初期，實(shí)踐中已經(jīng)形成了農(nóng)村土地制度和戶籍制度的系統(tǒng)聯(lián)動。事實(shí)表明，以農(nóng)村生產(chǎn)要素自由流動為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度與戶籍制度的系統(tǒng)聯(lián)動改革實(shí)踐，為新中國成立初期的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展起到了重要的推動作用[10]。

2.2 “嚴(yán)格限制遷徙”的戶籍制度強(qiáng)化了農(nóng)村土地“公有共用”制

圖1 農(nóng)村土地制度改革與戶籍制度改革系統(tǒng)聯(lián)動歷程Fig.1 The linkage process of rural land institutional reform and household registration institutional reform

雖然1954年《憲法》允許“公民有居住和遷徙的自由”，但由于城市就業(yè)崗位不足，為防止大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城，國家早在1952年就開始在制度上逐步限制農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。1958年《戶口登記條例》第一次在制度上正式以戶口登記的形式將人口劃分為城市戶口和農(nóng)村戶口，并限制農(nóng)村戶口居民向城市遷徙。1962年公安部《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見》強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市流動。1975年《憲法》修正取消了人口自由遷徙的規(guī)定。從土地制度改革看，1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》對農(nóng)村土地所有制、生產(chǎn)經(jīng)營方式與收益分配作了比較全面的界定，標(biāo)志著中國農(nóng)村土地完成由農(nóng)民所有向農(nóng)村集體所有的轉(zhuǎn)變。1959年中共中央政治局頒布《關(guān)于人民公社的十八個問題》后，人民公社在全國普遍建立，農(nóng)村土地制度也由建國初期的私有制演變?yōu)椤叭壦?，隊為基礎(chǔ)”與集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營分配的公有制度，簡稱為“公有共用”制。嚴(yán)格限制農(nóng)民遷移的戶籍制度成為當(dāng)時農(nóng)村實(shí)行集體所有和集體統(tǒng)一生產(chǎn)分配之土地制度改革的基本保障。實(shí)踐證明，在集體土地產(chǎn)權(quán)不清（三級所有，隊為基礎(chǔ)）和不符合市場規(guī)律（集體統(tǒng)一生產(chǎn)分配）共同作用下，農(nóng)村土地“公有共用”制幾乎導(dǎo)致了國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣[11]。

2.3 “有條件遷徙”的戶籍制度鞏固和拓展了“兩權(quán)分離”的“公有私用”制

1980年公安部等《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》拉開了改革開放后農(nóng)村戶籍制度改革的序幕。1984年國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》標(biāo)志著“限制遷徙”的農(nóng)村戶籍制度正式解綁為“有條件遷徙”的戶籍制度。隨后，農(nóng)村戶籍制度改革呈現(xiàn)出在進(jìn)城務(wù)工、落戶地區(qū)和落戶人員等方面逐步放松的趨勢。從土地制度改革看，1978年底，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民分田到戶開啟了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的征程，1982年《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》指出：“農(nóng)村實(shí)行的各種責(zé)任制，……都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制”，標(biāo)志著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正式形成。由此，形成了農(nóng)村土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的中國特色農(nóng)村土地制度，簡稱為“公有私用（兩權(quán)分離）”制?？梢?，實(shí)行“有條件遷徙”的戶籍制度，鞏固和拓展了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不僅激活了農(nóng)戶承包土地的積極性，還大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。研究顯示，1978—1984年農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值以不變價格計算增長了42.23%，其中46.89%歸功于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革[12]。

2.4 名義“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的戶籍制度難以支撐農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”變革的效率改進(jìn)

2014年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》要求在戶籍制度上要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，戶籍制度改革取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分”，在人口流動上要“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件和嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，實(shí)施積分落戶制度”，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度正式實(shí)施。但此改革本質(zhì)上并沒有打破城鄉(xiāng)要素雙向自由流動的制度藩籬，特別是積分落戶制的誕生，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化形成隱性障礙，甚至?xí)俅卧斐蓴U(kuò)大城鄉(xiāng)差距的制度風(fēng)險[13-14]。因此，勞動力要素單向流動下的“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”戶籍制度沒有改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而城鎮(zhèn)化逐步由農(nóng)村勞動力“抽水機(jī)”演變成農(nóng)村人力資本“抽水機(jī)”[15]。另外，農(nóng)村承包地和宅基地三權(quán)分置改革本質(zhì)在于通過激活土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）實(shí)現(xiàn)提升農(nóng)村土地利用效率。但這一改革既需要人才，也需要資本，而現(xiàn)行農(nóng)村土地制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度與積分落戶制等聯(lián)動阻礙了城鄉(xiāng)之間與農(nóng)村之間各類生產(chǎn)要素的雙向自由流動。同時，相關(guān)法律規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份成為農(nóng)民取得農(nóng)村土地要素的唯一條件，農(nóng)村土地在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)是一種福利配置，如承包經(jīng)營權(quán)取得是無償?shù)衅谙?，宅基地使用?quán)取得是無償無期?？傊F(xiàn)行農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動加速了農(nóng)村資本型、知識型與技能型勞動力向城市的單向流動速度，強(qiáng)化了農(nóng)村土地要素配置的福利屬性，從法理上阻斷了城鎮(zhèn)居民及城鎮(zhèn)資本進(jìn)入農(nóng)村并取得農(nóng)村土地要素的可能性。因此，名義上“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的戶籍制度由于勞動力“流動管制”和農(nóng)村土地“福利配置”致使在實(shí)踐上難以支撐農(nóng)村土地“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”變革所預(yù)期的帕累托改進(jìn)，一定程度上制約了農(nóng)村土地制度改革的效率改進(jìn)。

3 農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的內(nèi)在邏輯

堅持《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、農(nóng)村土地三項制度改革、農(nóng)村宅基地和承包地三權(quán)分置制度改革以及在“堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線的原則下，分析農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的內(nèi)在邏輯。

3.1 農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的本質(zhì)在于市場機(jī)制下生產(chǎn)要素的自由流動

農(nóng)民具有身份農(nóng)民（戶籍農(nóng)民）和職業(yè)農(nóng)民兩種屬性，西方學(xué)者對身份農(nóng)民和職業(yè)農(nóng)民之爭直到今天仍然存在[16]。借鑒《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展培訓(xùn)規(guī)劃》關(guān)于對“新型職業(yè)農(nóng)民”的界定，本文認(rèn)為，職業(yè)農(nóng)民是以農(nóng)業(yè)為職業(yè)，具有相應(yīng)的專業(yè)技能、收入主要來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并達(dá)到相應(yīng)水平的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者。農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的本質(zhì)在于將戶籍農(nóng)民轉(zhuǎn)為職業(yè)農(nóng)民，并通過市場機(jī)制來配置相應(yīng)的土地要素和相關(guān)權(quán)利，進(jìn)而引致生產(chǎn)要素在規(guī)定空間內(nèi)的城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村之間雙向自由流動。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理指出：在完全競爭市場經(jīng)濟(jì)中，市場可以通過競爭機(jī)制自動實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最大化。農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革就是通過市場機(jī)制調(diào)整和重組農(nóng)村生產(chǎn)要素之間的組合方式，使有能力、有技術(shù)、有資本的職業(yè)農(nóng)民在具有區(qū)位優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心村等農(nóng)村地區(qū)通過市場化途徑選擇承包地與宅基地等土地要素，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、勞動力、資本等與土地要素結(jié)合，依托市場決定資源配置，改變過去各類生產(chǎn)要素之間組合的低效率或無效率狀態(tài)?？傊ㄟ^市場機(jī)制下生產(chǎn)要素自由流動可以擴(kuò)大職業(yè)農(nóng)民規(guī)模、優(yōu)化職業(yè)農(nóng)民結(jié)構(gòu)、提升職業(yè)農(nóng)民質(zhì)量、深化職業(yè)農(nóng)民分工和強(qiáng)化職業(yè)農(nóng)民合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在規(guī)定空間內(nèi)職業(yè)農(nóng)民對農(nóng)村生產(chǎn)要素的需求與戶籍農(nóng)民對農(nóng)村生產(chǎn)要素供給的有效銜接，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素配置自動實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)直至最優(yōu)。

3.2 通過市場決定資源配置推動農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革

農(nóng)村土地制度和戶籍制度存在相互內(nèi)生的聯(lián)動機(jī)制，這種聯(lián)動機(jī)制既是中國改革開放以來推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革效果有限的主要原因[2]，也是近些年國家推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中農(nóng)民缺乏積極性的約束條件[17-18]，而通過市場機(jī)制推動農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革，可以有效解決上述問題。一方面，依附在農(nóng)村戶籍制度上的社會福利需要遵循漸進(jìn)式改革，即通過將戶籍農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)農(nóng)民，在保留現(xiàn)行存量農(nóng)村土地資源福利配置基礎(chǔ)上，對增量農(nóng)村土地資源通過市場機(jī)制進(jìn)行配置，這既能讓一部分有能力且愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)民通過市場途徑轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)農(nóng)民，并借助市場交易途徑獲得與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資者的生產(chǎn)經(jīng)營能力相匹配的各類土地要素，合法合規(guī)的從事規(guī)模化與專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。另一方面，在戶籍農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，遵循市場機(jī)制作用建立起農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的市場化有償退出機(jī)制，讓那些進(jìn)城務(wù)工且能夠長期持續(xù)在城鎮(zhèn)工作和生活的戶籍農(nóng)民自愿地通過市場交易方式退出原有承包地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)等，從而獲得農(nóng)村土地的財產(chǎn)性收入并作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“私人資本”。

3.3 通過更好地發(fā)揮政府作用建立起生產(chǎn)要素的退出機(jī)制和進(jìn)入機(jī)制

建立起生產(chǎn)要素的退出機(jī)制和進(jìn)入機(jī)制既是農(nóng)村生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的前提，也是推動農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的基本。一方面，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，通過充分發(fā)揮各級政府的作用引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定農(nóng)村生產(chǎn)要素退出必須滿足的合意條件，如農(nóng)民完全自愿、在城鎮(zhèn)有住房和穩(wěn)定工作、已經(jīng)享受城鎮(zhèn)基本社會保障等。另一方面，為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和助推鄉(xiāng)村振興，在具有區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦優(yōu)勢且適合社會資本進(jìn)入并從事農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的那些鄉(xiāng)村地區(qū)，各級政府可以加大基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等投資力度，并通過規(guī)劃管控有序引導(dǎo)社會資本、職業(yè)農(nóng)民等生產(chǎn)要素進(jìn)入這類地區(qū)從事農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的長期投資。當(dāng)然，政府應(yīng)在投資領(lǐng)域、投資規(guī)模、技術(shù)條件、勞動就業(yè)等方面制定公平的市場進(jìn)入門檻。通過地方政府規(guī)劃引領(lǐng)，在建立生產(chǎn)要素退出機(jī)制與進(jìn)入機(jī)制后，進(jìn)入這些鄉(xiāng)村地區(qū)的先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、大量社會資本和專業(yè)化管理模式等生產(chǎn)要素就可以有效盤活各類低效或無效利用的農(nóng)村土地以及其他資源，帶動當(dāng)?shù)匦∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有效銜接，在城鎮(zhèn)化和和鄉(xiāng)村振興共同作用下最終實(shí)現(xiàn)推動國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

4 推動農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的實(shí)施路徑

農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革，其核心是發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，在此基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮政府作用。因此，必須堅持：一是市場配置與政府引導(dǎo)；二是增量新辦法與存量老辦法；三是效率優(yōu)先并兼顧福利；四是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定。

4.1 試點(diǎn)范圍：縣域空間單元內(nèi)實(shí)施農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革

依據(jù)漸進(jìn)式改革原則，改革試點(diǎn)應(yīng)選擇以縣域?yàn)榭臻g地理單元來實(shí)施。從市場配置效率看，為充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的效率要求，生產(chǎn)要素自由流動的空間范圍越大越好，最極端的情況就是在全國范圍內(nèi)推進(jìn)，各類生產(chǎn)要素均可自由流動；從風(fēng)險控制看，為保證農(nóng)村社會穩(wěn)定與促進(jìn)人口以及各類要素有序流動等，必須考慮此項制度改革中可能出現(xiàn)的各種不確定性風(fēng)險，在推行之初應(yīng)將其流動范圍限制在可控區(qū)域。對各類風(fēng)險和效率之間進(jìn)行權(quán)衡使得縣域成為推動農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的最佳地域空間單元。另外，由于目前農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)是以縣域?yàn)榛締卧?，農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革選擇以縣域?yàn)榭臻g單元可實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)區(qū)域聯(lián)動推進(jìn)并利用現(xiàn)有改革成果。

4.2 權(quán)利認(rèn)定：明晰兩類職業(yè)農(nóng)民身份的認(rèn)定和權(quán)利取得途徑

4.2.1 職業(yè)農(nóng)民劃分

基于“增量新辦法與存量老辦法”改革原則，將職業(yè)農(nóng)民分為兩種情形：其一是原始繼承獲得的職業(yè)農(nóng)民，即在改革之前就歸屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，為保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，應(yīng)采用“存量老辦法”并界定其天然享有完整的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的權(quán)利，稱為第一類職業(yè)農(nóng)民；其二是通過市場交易獲得的職業(yè)農(nóng)民，即在農(nóng)村土地市場上通過市場交易方式取得相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營必須的土地要素，并依照規(guī)章制度獲得一種或多種本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，稱為第二類職業(yè)農(nóng)民。

4.2.2 第一類職業(yè)農(nóng)民權(quán)利認(rèn)定和取得途徑

依照漸進(jìn)式改革原則，原始農(nóng)民身份通過繼承可以繼續(xù)按照現(xiàn)有的法律法規(guī)獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員完整的權(quán)利。結(jié)合實(shí)踐將第一類職業(yè)農(nóng)民權(quán)利定義為：（1）依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定獲得承包經(jīng)營權(quán)及其相應(yīng)的權(quán)利；（2）依據(jù)《土地管理法》規(guī)定獲得宅基地使用權(quán)利；（3）依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)獲得本村集體資產(chǎn)等的收益分配權(quán)利；（4）依據(jù)《村民委員會組織法》等規(guī)定獲得相應(yīng)的政治權(quán)利；（5）依照原有的農(nóng)村歷史文化傳統(tǒng)獲得相應(yīng)的氏族權(quán)利；（6）享有國家轉(zhuǎn)移支付以及對“三農(nóng)”給予的各類補(bǔ)貼等權(quán)利；（7）其他特殊情況下的權(quán)利。原有并已經(jīng)獲得上述權(quán)利的集體經(jīng)濟(jì)組織的戶籍農(nóng)民通過繼承并自動成為第一類職業(yè)農(nóng)民。

4.2.3 第二類職業(yè)農(nóng)民權(quán)利認(rèn)定和取得途徑

第二類職業(yè)農(nóng)民的權(quán)利取得必須通過市場交易途徑獲得?？h域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者其他經(jīng)過審核批準(zhǔn)的社會投資者通過市場交易方式獲得具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要的土地要素之后才能成為本縣域職業(yè)農(nóng)民。從供求來看，第二類職業(yè)農(nóng)民（轉(zhuǎn)入方）通過市場交易方式獲得第一類職業(yè)農(nóng)民（轉(zhuǎn)出方）的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利。轉(zhuǎn)出方一旦在市場上自愿退出承包地、宅基地就表明該轉(zhuǎn)出農(nóng)民放棄了第一類權(quán)利中的相應(yīng)項權(quán)利；轉(zhuǎn)入方相應(yīng)地獲得了本集體經(jīng)濟(jì)組織賦予的相應(yīng)項權(quán)利。交易完成后，轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方必須進(jìn)行轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出登記，如轉(zhuǎn)出方農(nóng)民轉(zhuǎn)出相應(yīng)的承包地或者宅基地，本集體經(jīng)濟(jì)組織必須明晰轉(zhuǎn)出和權(quán)利放棄情況。

4.3 土地權(quán)限：明確規(guī)定農(nóng)民在土地退出和進(jìn)入時享有的權(quán)利

4.3.1 承包地退出和進(jìn)入

承包地退出和進(jìn)入可分為兩種情況。第一種情況為：僅在承包期限內(nèi)轉(zhuǎn)出的可以依照現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的流轉(zhuǎn)交易，轉(zhuǎn)出方只是放棄了在承包期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，但該承包戶保留了相應(yīng)的承包權(quán)；轉(zhuǎn)入方通過市場交易方式獲得了該承包戶現(xiàn)有承包期限內(nèi)的農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利，但不能獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他相關(guān)權(quán)利。第二種情況為：一些實(shí)施了承包經(jīng)營權(quán)長久不變的農(nóng)村地區(qū)，轉(zhuǎn)出方在自愿并符合政府引導(dǎo)村集體制定的條件基礎(chǔ)上通過市場交易徹底放棄承包經(jīng)營權(quán)，在身份上也放棄了第一類權(quán)利中的權(quán)利（1）項，即該轉(zhuǎn)出方再也無法享受憑借原有的農(nóng)民身份獲得本村的承包經(jīng)營權(quán)；轉(zhuǎn)入方則獲得了本村第一類權(quán)利中的權(quán)利（1）項，此時，是否獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他權(quán)利，必須由本村集體經(jīng)濟(jì)組織決定。

4.3.2 宅基地退出和進(jìn)入

宅基地退出和進(jìn)入也可分為兩種情況。第一種情況為：擁有多余和閑置宅基地的農(nóng)戶可以實(shí)施完全的市場化有償退出和進(jìn)入。此時，原轉(zhuǎn)出方農(nóng)民并沒有放棄應(yīng)享有本集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)的宅基地的權(quán)利，轉(zhuǎn)入方通過市場交易進(jìn)入宅基地也只能獲得現(xiàn)行法律權(quán)限范圍內(nèi)使用宅基地的權(quán)利，不能獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他權(quán)利。第二種情況為：轉(zhuǎn)出方符合相關(guān)法律法規(guī)、政策以及本村若干具體規(guī)定并轉(zhuǎn)出現(xiàn)居住唯一的宅基地及房屋，此時，轉(zhuǎn)出方放棄了第一類權(quán)利的權(quán)利（2）項，即該轉(zhuǎn)出方再也無法享受憑借原有的農(nóng)民身份獲得本村宅基地使用權(quán)；轉(zhuǎn)入方通過市場交易獲得了轉(zhuǎn)出方出讓的宅基地使用權(quán)，此時，是否獲得其他權(quán)利，必須由本村集體經(jīng)濟(jì)組織決定。

4.3.3 其他農(nóng)村土地的進(jìn)入

一般來說，轉(zhuǎn)入方在符合相關(guān)法律法規(guī)前提下可以通過市場化方式進(jìn)入集體經(jīng)營性建設(shè)用地、集體未利用地、集體林地、集體草地等，轉(zhuǎn)入方是否獲得相應(yīng)的權(quán)利應(yīng)遵循本村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定，所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動也必須符合國家法律及政策規(guī)定。

4.4 必要條件：不同區(qū)域農(nóng)民進(jìn)入和退出應(yīng)滿足的條件

4.4.1 農(nóng)民退出需要滿足的約束條件

各級政府應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定相應(yīng)的農(nóng)村生產(chǎn)要素的退出和進(jìn)入條件。比如，宅基地使用權(quán)的市場化有償退出，農(nóng)民必須在其工作居住地區(qū)擁有相應(yīng)城鎮(zhèn)住房并享受平等的公益事業(yè)服務(wù)等。對于農(nóng)村承包地承包經(jīng)營權(quán)市場化有償退出需要滿足的約束條件為：轉(zhuǎn)出戶農(nóng)民必須擁有在居住地區(qū)保障長期生活的經(jīng)濟(jì)來源以及取得相應(yīng)的社會保障等。

4.4.2 各類生產(chǎn)要素進(jìn)入需要滿足的條件

各類社會投資方進(jìn)入農(nóng)村的相應(yīng)條件必須是符合國家的法律法規(guī)、縣以及村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)規(guī)定。

4.5 制度保障：建立適應(yīng)農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的法律法規(guī)及保障措施

4.5.1 建立和修改相應(yīng)的法律法規(guī)

應(yīng)盡快建立《戶籍法》《戶籍管理條例》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》及相關(guān)條例，適應(yīng)“戶籍農(nóng)民”轉(zhuǎn)為“職業(yè)農(nóng)民”，并以法律的形式規(guī)定農(nóng)村和城鎮(zhèn)公民應(yīng)平等的享有各類公共服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)服務(wù)以及獲得平等的各類社會保障權(quán)利等；對《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》以及涉及各類生產(chǎn)要素市場化進(jìn)入和退出的各類法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的修改和完善。

4.5.2 完成全部農(nóng)村土地確權(quán)頒證

對農(nóng)村土地以及相應(yīng)的財產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證是實(shí)施農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革的前提。凡涉及農(nóng)村各類土地進(jìn)入和退出的村，必須在對本村所有土地的集體所有權(quán)和農(nóng)民的使用權(quán)依照國家法律法規(guī)進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證后才能實(shí)施兩者的系統(tǒng)聯(lián)動改革以及建立各類生產(chǎn)要素的進(jìn)入和退出機(jī)制。

4.5.3 建立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場

一是建立相應(yīng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實(shí)體市場，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（或承包權(quán)）和宅基地使用權(quán)（包括資格權(quán)）等交易必須在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場上進(jìn)行公開交易；二是建立相應(yīng)的規(guī)章制度、監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制；三是建立農(nóng)村土地的基準(zhǔn)地價制度和評估體系；四是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中介機(jī)構(gòu)以及公開的信息平臺等。

4.5.4 構(gòu)建保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場有效運(yùn)轉(zhuǎn)的各種規(guī)章制度

縣級政府必須引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟(jì)組織制定農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革相關(guān)的規(guī)章制度。一般可以由縣級人民政府委托具體主管部門（戶籍、農(nóng)業(yè)和土地管理部門等）指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定改革實(shí)施意見和管理程序等。

5 結(jié)論

在農(nóng)村土地制度、戶籍制度及其他相關(guān)制度有機(jī)復(fù)合交織下，農(nóng)村土地制度改革并非是農(nóng)村土地制度的“單項”改革，而是與農(nóng)村戶籍制度相互關(guān)聯(lián)并系統(tǒng)聯(lián)動地推進(jìn)。本文認(rèn)為，歷次重大的農(nóng)村制度改革，在改革效果上，凡是以農(nóng)村生產(chǎn)要素自由流動為基礎(chǔ)或?qū)虻霓r(nóng)村土地制度與戶籍制度聯(lián)動改革都實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的帕累托改進(jìn)；而以限制農(nóng)村生產(chǎn)要素自由流動為基礎(chǔ)或?qū)虻霓r(nóng)村土地制度與戶籍制度聯(lián)動改革對城鎮(zhèn)化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展都產(chǎn)生了若干負(fù)面影響。由此，本文基于市場決定資源配置并更好地發(fā)揮政府的作用的視角，創(chuàng)新性地提出轉(zhuǎn)變戶籍農(nóng)民為職業(yè)農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在規(guī)定區(qū)域內(nèi)的自由流動，并通過市場決定資源配置實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革，以及更好地發(fā)揮政府的作用建立起農(nóng)民戶籍的退出機(jī)制和生產(chǎn)要素的進(jìn)入機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和鄉(xiāng)村振興。在實(shí)施路徑上，本文構(gòu)建了一個農(nóng)村土地制度和戶籍制度系統(tǒng)聯(lián)動改革比較系統(tǒng)完整的落實(shí)方案，具體包含了試點(diǎn)范圍、權(quán)利認(rèn)定、土地權(quán)限、必要條件和制度保障等。

致謝：感謝中國人民大學(xué)劉守英教授和揚(yáng)州大學(xué)錢忠好教授提出的寶貴意見。