將人居質(zhì)量作為國(guó)家空間治理之“綱”

文圖︱王富海

1 引言

黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾1見(jiàn)2017年10月18日《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本目的2見(jiàn)吳良鏞先生在“中國(guó)城市百人論壇2019年會(huì)”上的主旨報(bào)告“人居高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化”。。美好生活的基礎(chǔ)是美好人居。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)快速的城市化進(jìn)程一直改變著城鄉(xiāng)關(guān)系和大中小城市格局，人居形態(tài)處于劇烈變動(dòng)中。國(guó)家在新時(shí)代將人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展作為重要的工作目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)放到國(guó)土空間治理中得到積極的落實(shí)。

當(dāng)前，以國(guó)土空間規(guī)劃改革為主要抓手的國(guó)家空間治理主要遵循著“生態(tài)文明體制建設(shè)”和“治理現(xiàn)代化建設(shè)”的雙線邏輯，側(cè)重彰顯空間治理對(duì)象的生態(tài)屬性，以及強(qiáng)化規(guī)劃的空間治理工具屬性[1]。但作為一項(xiàng)涉及廣泛、影響深遠(yuǎn)的頂層制度創(chuàng)新，國(guó)家空間治理不僅要有嚴(yán)謹(jǐn)精巧的邏輯設(shè)計(jì)，也更需要準(zhǔn)確全面的價(jià)值引領(lǐng)——實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展自是其中不可或缺的一項(xiàng)。正如吳良鏞先生所指出的，“為今之計(jì)，宜乎自覺(jué)運(yùn)用人居思想，探索城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的途徑，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供人居路徑”3同2。。因此，通過(guò)人居質(zhì)量的視角，如何去看待和推動(dòng)國(guó)家空間治理，是一個(gè)非常值得探討的命題。

2 國(guó)家空間治理應(yīng)以人居質(zhì)量為基本前提

2.1 國(guó)家空間治理的工作中心轉(zhuǎn)移

1987年，黨的十三大報(bào)告指出，“現(xiàn)階段社會(huì)面臨的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展路線方針。此后30多年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的不斷深化，我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程逐漸加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的驕人成就。在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)建立起了以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的制度體系。張五常認(rèn)為，以縣際競(jìng)爭(zhēng)為代表的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的根本原因[2]。而這個(gè)“最有增長(zhǎng)效率的制度”的核心在于土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。在以GDP考核、財(cái)政包干制為主體的官僚激勵(lì)體系（即所謂的“唯GDP論”）手中，“土地財(cái)政”制度——由城市土地國(guó)有、征地拆遷補(bǔ)償、國(guó)有土地招拍掛、土地用途管制、土地劃撥制度、中央—地方分稅制和中央地方事權(quán)劃分等一系列規(guī)則共同構(gòu)成[3]——是最有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工具，城市是最重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)，城市“公司化經(jīng)營(yíng)”[4]是最主流的空間管理模式。

表現(xiàn)在規(guī)劃上，發(fā)展規(guī)劃以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，重目標(biāo)、有考核、想落地；城市規(guī)劃以開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)，管建設(shè)、重技術(shù)、輕管理；土地利用規(guī)劃以建設(shè)用地指標(biāo)為核心，強(qiáng)管理、重保護(hù)、輕開(kāi)發(fā)[5]。所有規(guī)劃政策都圍繞著建設(shè)用地的使用和控制，但規(guī)劃實(shí)施卻各行其是、互為掣肘，導(dǎo)致建設(shè)用地之上的實(shí)際發(fā)展處于失序狀態(tài)，要素空間配置與人的實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)（如產(chǎn)城分離現(xiàn)象，保障性住房因配套條件太差而大量空置，新建公共服務(wù)設(shè)施遠(yuǎn)離需求人群等等）。要打破這一局面， “建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”4見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）。自然成為國(guó)家空間治理的應(yīng)有之義。

當(dāng)然，隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，國(guó)家空間治理最大的變化并不是治理工具的變化（建立國(guó)土空間規(guī)劃體系），而是工作中心的變化。后者才是決定性的，會(huì)深刻影響前者的改革設(shè)計(jì)。在黨的十九大報(bào)告中，生態(tài)文明建設(shè)被納入新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略。生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先被視為國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的核心價(jià)值觀[6]。而黨的第十九屆四中全會(huì)又進(jìn)一步指出，“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”。生態(tài)文明建設(shè)自然也應(yīng)以人為本，是“為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”52019年10月31日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，指出：“增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè)，滿(mǎn)足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。。因此，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)作為國(guó)家空間治理的基本目標(biāo)之一，也是引導(dǎo)國(guó)家空間治理制度設(shè)計(jì)的首要前提。

但是，截至當(dāng)前，本輪以國(guó)土空間規(guī)劃為抓手的國(guó)家空間治理工作，一直被冠之以“生態(tài)文明”前提，可能是“失之偏頗”的，容易導(dǎo)致在具體實(shí)踐中只知“綠水青山就是金山銀山”，卻不知“綠水青山如何變成金山銀山”，甚至出現(xiàn)為了環(huán)保考核損害廣大人民群眾利益的重大工作失誤： 2017 年華北地區(qū)推進(jìn)“煤改氣（電）”工程失之操切，造成大規(guī)模的居民冬季取暖困難的“事故”猶歷歷在目62017年河北省的煤改氣（電）過(guò)于激進(jìn)，工程量超出了預(yù)期。年初省委省政府確定的計(jì)劃是氣代煤、電代煤一共完成180萬(wàn)戶(hù)。結(jié)果全年共完成農(nóng)村氣代煤、電代煤253.7萬(wàn)戶(hù)，其中氣代煤是231.8萬(wàn)戶(hù)，電代煤是21.9萬(wàn)戶(hù)，導(dǎo)致冬天波及整個(gè)華北地區(qū)甚至全國(guó)的天然氣氣荒。還有許多住戶(hù)鍋爐拆了，但煤改氣工程卻沒(méi)能順利實(shí)施。最終很多地區(qū)在冬季出現(xiàn)無(wú)法通氣或供氣不足，嚴(yán)重影響居民正常取暖。。因此，在新時(shí)代國(guó)家空間治理中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大方面都不可偏廢。過(guò)去過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)，如今不能單舉環(huán)境，社會(huì)發(fā)展、人的發(fā)展當(dāng)為核心。

2.2 聚焦“人居質(zhì)量”的意義與作用

圖1 ︱以人居質(zhì)量為“綱”響應(yīng)國(guó)家空間治理的變化

人居環(huán)境科學(xué)是在中國(guó)快速城市化過(guò)程中建立的少有的重要理論，已經(jīng)成為改革開(kāi)放40周年的標(biāo)志性成果之一72018年12月18日，在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上，吳良鏞先生以“人居環(huán)境科學(xué)的創(chuàng)建者”的貢獻(xiàn)接受了黨和國(guó)家“改革先鋒”的表彰。這充分表明，人居環(huán)境科學(xué)理論與實(shí)踐已經(jīng)成為改革開(kāi)放40周年的標(biāo)志性成果之一。，但其主要主張?jiān)谶^(guò)去以城市為核心載體追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐中難以得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，國(guó)家調(diào)整空間治理的方針、規(guī)劃和措施，提出大中小城市發(fā)展的新格局和城鄉(xiāng)關(guān)系的新思路，人居環(huán)境科學(xué)可謂正逢其時(shí)，可以成為國(guó)土空間規(guī)劃的重要理論依據(jù)，其方法應(yīng)當(dāng)是國(guó)土空間治理的重要抓手。因此，在國(guó)家空間治理中聚焦“人居質(zhì)量”既是對(duì)改革開(kāi)放40周年成果的延續(xù)和創(chuàng)新，也是人居環(huán)境科學(xué)盡快從“認(rèn)識(shí)論”走向“方法論”的必由之路。

更形象地說(shuō)，聚焦“人居質(zhì)量”對(duì)于國(guó)家空間治理可以起到“錨”的作用。一是堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值觀。以人為本、關(guān)注民生既是人居環(huán)境科學(xué)的基本立足點(diǎn)[7]，亦是國(guó)家空間治理最核心的價(jià)值取向，自國(guó)家層面及以下的國(guó)土空間規(guī)劃都必須將實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展作為最根本的內(nèi)容。二是符合對(duì)復(fù)雜對(duì)象的認(rèn)識(shí)觀。人居環(huán)境由自然系統(tǒng)、人類(lèi)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、居住系統(tǒng)和支撐系統(tǒng)等5個(gè)子系統(tǒng)組成，包括全球、區(qū)域、城市、社區(qū)（村鎮(zhèn)）、建筑等5個(gè)層次[8]，同時(shí)還有硬環(huán)境和軟環(huán)境之分[9]。提升人居質(zhì)量是一個(gè)要平衡各子系統(tǒng)、協(xié)調(diào)各級(jí)層次、兼顧物質(zhì)與精神的過(guò)程，這與國(guó)家空間治理具有高度的一致性，后者同樣需要“以整體的觀念和復(fù)雜性科學(xué)的觀念，從事創(chuàng)造性的研究”8見(jiàn)吳良鏞先生2005年1 1 月發(fā)表的“城市化·人居環(huán)境科學(xué)與中國(guó)的規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐”。。三是符合“復(fù)雜問(wèn)題有限求解”的方法論。人居環(huán)境科學(xué)倡導(dǎo)以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，在保留對(duì)象復(fù)雜性的前提下，進(jìn)行綜合提煉，尋找關(guān)鍵點(diǎn)，也就是事物的“綱”，以期審慎地、切實(shí)地解決面臨的實(shí)際問(wèn)題。在國(guó)家空間治理中，人居質(zhì)量不僅要上升為與生態(tài)文明并列的前提，在現(xiàn)實(shí)性上更應(yīng)當(dāng)超越生態(tài)環(huán)境而成為工作重心之“綱” （圖1）。

3 建立圍繞人居質(zhì)量的國(guó)家空間治理思路

3.1 實(shí)事求是地建立多樣化的人居質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家空間治理意味著頂層設(shè)計(jì)自上而下的方向，需要樹(shù)立中央意志，建立上下互動(dòng)的機(jī)制，落實(shí)到基層治理。在國(guó)家治理的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)是可以建立“絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”的，GDP 增速要求和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻可以“一刀切”，但人居質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)卻應(yīng)當(dāng)是多樣化的，除了保障基本的生存，也要讓人“詩(shī)意地棲居在大地上”。不同的自然地理?xiàng)l件、不同的人居類(lèi)型、不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同的社會(huì)文化狀態(tài)，對(duì)人居質(zhì)量的要求必有差距，或者說(shuō)是各具特點(diǎn)；對(duì)于不同年齡、性別、學(xué)歷、收入的社會(huì)人群，對(duì)人居標(biāo)準(zhǔn)的定義和可承受能力也皆不相同9中國(guó)現(xiàn)在處于幾億人從農(nóng)民狀態(tài)進(jìn)入市民狀態(tài)的絕對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程，文化結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)是金字塔型而非發(fā)達(dá)國(guó)家的橄欖型。農(nóng)民赤貧來(lái)到城里，大學(xué)生無(wú)積累地從城市起步，他們可支付的美好人居就是廉租房，就是城中村，因此我相信在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)中國(guó)城市人居是多元化、多樣化、多標(biāo)準(zhǔn)的。。對(duì)人居質(zhì)量搞“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”既不符合人性化原則，還可能帶來(lái)不必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾。

標(biāo)準(zhǔn)的多樣性是以人為本的空間治理區(qū)別于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展或環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的空間治理的一大特征，也是創(chuàng)新空間治理思路的重要切入點(diǎn)。不同的人居質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)識(shí)不同空間及其內(nèi)存在的關(guān)系和其他問(wèn)題的一把鑰匙，對(duì)不同空間建立適宜的人居質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并改善人居質(zhì)量需要綜合性的制度安排。

當(dāng)前宜盡快評(píng)估各級(jí)人居環(huán)境水平，建立人居質(zhì)量基本標(biāo)準(zhǔn)。要實(shí)事求是地對(duì)各級(jí)人居聚落（超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、鄉(xiāng)村等）的人居現(xiàn)狀開(kāi)展評(píng)估，取典型，制標(biāo)準(zhǔn)。人居標(biāo)準(zhǔn)需按照基礎(chǔ)保障型和質(zhì)量提升型分級(jí)建立，既體現(xiàn)相對(duì)性原則——即美好人居建設(shè)的高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)完全是高消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是相對(duì)的、包容的、漸進(jìn)的，可以滿(mǎn)足不同人群不同發(fā)展階段的需求，又要與各級(jí)政府的事權(quán)和政績(jī)相掛鉤。同時(shí)，人居質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不能僅僅是住房和各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模體量（如住房面積、小學(xué)學(xué)位數(shù)），還必須包括對(duì)運(yùn)行狀態(tài)和服務(wù)質(zhì)量的衡量（如住房空置率、學(xué)位缺口）。形成分類(lèi)分級(jí)的基本標(biāo)準(zhǔn)后，就能以此為參照，去衡量全國(guó)不同區(qū)域各級(jí)居民點(diǎn)的人居質(zhì)量，為后續(xù)工作奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

3.2 科學(xué)預(yù)測(cè)有效引導(dǎo)宏觀人口分布

中國(guó)從一個(gè)8億農(nóng)民的國(guó)家變成一個(gè)8億城市人口的國(guó)家，是40年來(lái)一個(gè)顛覆性的變化10見(jiàn)吳志強(qiáng)院士在“中國(guó)城市百人論壇2018年會(huì)”上的演講“改革開(kāi)放40年的中國(guó)城鎮(zhèn)化”。?？焖俚墓I(yè)化進(jìn)程推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，廣大農(nóng)村人口因更好的發(fā)展機(jī)會(huì)流向沿海、流向中部、流向城市?！昂鸁ㄓ咕€”以東集聚了全國(guó)94%的人口總量、95%的城鎮(zhèn)人口總量、 94%的城鎮(zhèn)人口增量11見(jiàn)李曉江在2016年“第13屆中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇”上的報(bào)告“城鎮(zhèn)化空間特征與城鎮(zhèn)體系”。?！斑M(jìn)城”不僅帶來(lái)了國(guó)民身份的變化，也一并改變了他們對(duì)人居環(huán)境的需求。除了居住、就業(yè)等最基礎(chǔ)的生存需求，子女教育、公共醫(yī)療、社會(huì)福利、人際交往、文化生活等城市公共服務(wù)也成為人居環(huán)境中的必需（圖2）。

面對(duì)人居需求在規(guī)模、分布和內(nèi)容上的持續(xù)巨變，多年來(lái)我們?cè)谝?guī)劃建設(shè)上的應(yīng)對(duì)卻是被動(dòng)僵化的。一方面，城市化方針長(zhǎng)期堅(jiān)持中等城市和小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，有意控制大城市規(guī)模12我國(guó)城市化戰(zhàn)略長(zhǎng)期堅(jiān)持小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略。1980年《全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》確定了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展總方針。直到“九五”（1995-2000年）計(jì)劃期間才徹底放棄“控制大城市規(guī)?！钡奶岱?，但仍以小城鎮(zhèn)為主?！丁笆濉保?001-2005年）計(jì)劃綱要》提出，“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”，同時(shí)要求“防止盲目擴(kuò)大城市規(guī)?！?。但實(shí)際上各地城市化發(fā)展并未按照該綱要的思路展開(kāi)，紛紛強(qiáng)化了大城市的位置。到《“十一五”（2006-2010年）規(guī)劃綱要》才首次凸顯大城市的作用并積極倡導(dǎo)城市群的建設(shè)，提出“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局”。，與城市化的基本規(guī)律和中國(guó)的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)嚴(yán)重不符，導(dǎo)致大中小城市以及鄉(xiāng)村發(fā)展“交替式”地爭(zhēng)奪發(fā)展資源，人居環(huán)境建設(shè)供給與實(shí)際城鄉(xiāng)人口的分布格局不相匹配。另一方面，已與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的規(guī)劃千人指標(biāo)模糊了人居質(zhì)量的配置標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)于嚴(yán)格的城市土地用途管制和僵化的土地指標(biāo)配給制又使城市土地以各種途徑趨向盈利用途，制約了人居質(zhì)量改善的空間和匹配。結(jié)果，特大城市超高密度的住房及公共服務(wù)資源高度緊張，不少中小城市住宅過(guò)剩、使用密度低，而公共配套設(shè)施低效利用，廣大鄉(xiāng)村長(zhǎng)期衰敗[10-11]?？梢哉f(shuō)，在過(guò)去以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展導(dǎo)向下，人居環(huán)境未被當(dāng)作工作重點(diǎn)，人居質(zhì)量普遍不能滿(mǎn)足人民群眾的需求。現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，提升人居質(zhì)量也必須圍繞人、跟隨人，從宏觀上把準(zhǔn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方針，做好人口分布的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)并加以科學(xué)有效的引導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上精準(zhǔn)制定國(guó)家宏觀政策，是實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展的前提 條件。

圖2 ︱“進(jìn)城”帶來(lái)的人居環(huán)境需求升級(jí)

從發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，既有德國(guó)這樣相對(duì)均衡的以中小城鎮(zhèn)為主的高度城鎮(zhèn)化模式，也有日本這樣高度集中的大都市圈模式，還有美國(guó)這樣大規(guī)模蔓延的大都市區(qū)化模式，都可能在整體上達(dá)到較高的人居質(zhì)量水平，但也并存一些問(wèn)題（如德國(guó)無(wú)法形成具有頂級(jí)競(jìng)爭(zhēng)力的全球城市，日本偏遠(yuǎn)地區(qū)缺乏發(fā)展動(dòng)力，美國(guó)的郊區(qū)化和“銹帶”問(wèn)題）。2018年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率近60%，而戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率剛超過(guò)43%。城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入增速下降階段，但人口分布模式遠(yuǎn)未穩(wěn)定下來(lái)。我們很有必要在國(guó)家層面研究未來(lái)的人口分布模式，以引導(dǎo)人居環(huán)境建設(shè)能切實(shí)提高在投資階段的經(jīng)濟(jì)效率和在使用階段的功能效率。不同人口分布模式下均有利弊，選擇哪種模式是一項(xiàng)非常關(guān)鍵的全局性戰(zhàn)略決策，對(duì)選擇后可能出現(xiàn)的問(wèn)題也必須有預(yù)判和對(duì)策。例如，按目前以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角為主培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的戰(zhàn)略方針13見(jiàn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào)）。，未來(lái)極可能繼續(xù)擴(kuò)大“胡煥庸線”兩側(cè)的差異，西部地區(qū)發(fā)展面臨的社會(huì)問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題就更需要國(guó)家力量來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。

3.3 積極識(shí)別并破除制度性障礙

提升人居質(zhì)量在很大程度上也是公共政策，自然要受到行政體制、政策機(jī)制等因素的影響。例如地方的“割據(jù)式”服務(wù)，即人居質(zhì)量與地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力過(guò)于掛鉤。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)水平都較高，經(jīng)濟(jì)不好的地區(qū)，各類(lèi)公共服務(wù)都較為落后。這固然是一種“馬太效應(yīng)”，但一些最為基礎(chǔ)的公共服務(wù)（如義務(wù)教育）也存在巨大的區(qū)域差異，則是與堅(jiān)持和完善社會(huì)主義制度的根本目的不相匹配的，解決之道當(dāng)然不能依靠“希望工程”而亟需建立起穩(wěn)定有效的國(guó)家投入（救濟(jì)）機(jī)制。當(dāng)然，國(guó)家也并非沒(méi)有重視這方面的工作，鄉(xiāng)村振興、扶貧工程等常抓不懈的工作也廣泛涉及人居質(zhì)量的提升，各部委也都有自己的區(qū)域政策、轉(zhuǎn)移支付等等。但是，中央部門(mén)間的“條條式”屏障又讓具體工作落到地方時(shí)，容易出現(xiàn)政出多門(mén)、互不協(xié)調(diào)的局面，嚴(yán)重影響人居環(huán)境改善的 效果。

針對(duì)這些制度性障礙，可以從如下方面著手：

（1）探索建立公共服務(wù)及福利制度的雙軌制度。類(lèi)似于目前正在推行的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，可對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)及福利制度施行“雙軌制”，將最基礎(chǔ)的人居需求（尤其是義務(wù)教育）交由國(guó)家直管，提升型需求讓地方政府解決，從而保障國(guó)民的基本待遇，適當(dāng)分割人居質(zhì)量與地方經(jīng)濟(jì)的過(guò)度捆綁。圍繞這一目的，要建立起配套的政策救濟(jì)機(jī)制，以定期現(xiàn)狀評(píng)估為基礎(chǔ)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式，保證經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人居質(zhì)量達(dá)到基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）建立起房地產(chǎn)稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制，為城市人居環(huán)境的維護(hù)提供穩(wěn)定的資金?！懊裰疄榈酪?，有恒產(chǎn)者有恒心”“居必常安，然后求樂(lè)”。住房是人居環(huán)境中首當(dāng)其沖的要素，但目前大城市房?jī)r(jià)高企、“房奴”遍地，中小城鎮(zhèn)過(guò)度建設(shè)、缺乏活力，都嚴(yán)重影響著人居質(zhì)量。歸其到底，飲鴆止渴的地方“土地財(cái)政”是造成這種局面的根本原因。解決之道，就是要盡快建立起房地產(chǎn)稅收制度，一方面為今后城市人居環(huán)境的維護(hù)和改善提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，另一方面可以梯級(jí)稅率和特別調(diào)節(jié)的方式平衡大中小城市的人居成本，刺激提高閑置房屋入住率，吸引人口集聚，讓未來(lái)的人們生活在城鄉(xiāng)及大小城市是因?yàn)閷?duì)人居方式的選擇而非被人居成本所脅迫。

（3）糾正唯GDP論，將人居質(zhì)量納入行政考核要求。完善公共服務(wù)，增加公共空間，豐富城市文化，增進(jìn)民生福祉，實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展是“一切為了人民”執(zhí)政宗旨的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)下，依然存在著對(duì)過(guò)去片面追求GDP 政績(jī)的“路徑依賴(lài)”。國(guó)家在生態(tài)文明體制建設(shè)中，已明確了生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度14見(jiàn)2 0 1 5 年9 月 中 共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》。?？蓞⒄沾俗龇?，將重視人居質(zhì)量作為地方政府的“行為規(guī)范”。在國(guó)家層面，也要建立起圍繞公共性住房和基礎(chǔ)公共服務(wù)保障的評(píng)估、投入、監(jiān)督、考核機(jī)制。

（4）建立起面向存量管理的規(guī)劃體制機(jī)制，引入市場(chǎng)機(jī)制提高人居服務(wù)水平。中國(guó)城市的建設(shè)發(fā)展已普遍進(jìn)入“存量階段”，但現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理制度多是“增量階段”所設(shè)置的[12]，難以適應(yīng)新發(fā)展階段下城市人居環(huán)境改善的需要。嚴(yán)格的用地性質(zhì)管制制約了發(fā)展新功能、滿(mǎn)足新興需求的可能，強(qiáng)調(diào)城市理想空間形態(tài)規(guī)劃和美觀優(yōu)先的高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，以及征地拆遷、推山平田等“凈地化”實(shí)施，使得城市秩序有余、活力不足，進(jìn)而影響城市效益的有效發(fā)揮。實(shí)際上，人居質(zhì)量是與城市活力休戚相關(guān)的，需要建立起面向存量管理的規(guī)劃體制體系，進(jìn)一步放寬規(guī)劃管制，對(duì)有利于人居質(zhì)量提升的改造活動(dòng)抱以包容的態(tài)度，研究施行各種鼓勵(lì)性政策吸引市場(chǎng)和社會(huì)力量共同參與到城市更新當(dāng)中，促進(jìn)城市存量空間的自組織 發(fā)展。

（5）要做好對(duì)未來(lái)生產(chǎn)生活方式的前瞻性研究。工業(yè)化階段“人隨產(chǎn)業(yè)走”，人居環(huán)境建設(shè)要聚焦生活空間與生產(chǎn)空間的關(guān)系；城市崛起后“產(chǎn)業(yè)隨人走”，人居環(huán)境建設(shè)開(kāi)始關(guān)注城市中各種提升型生活需求；移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代“產(chǎn)業(yè)隨需求走”，部分人居服務(wù)也逐漸扁平化、去中心化；在可見(jiàn)未來(lái)，創(chuàng)新向街區(qū)回歸，生活逐漸智能化，將深刻影響人居的分布和形態(tài)。這既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，必須開(kāi)展前瞻性研究工作，提前在空間上和政策上做出準(zhǔn)備。

4 結(jié)語(yǔ)

“食以常飽，然后求善。衣必常暖，然后求麗。居必常安，然后求樂(lè)”15語(yǔ)出自《說(shuō)苑·反質(zhì)》，是劉向引用的《墨子》佚文。。實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展關(guān)乎民生福祉，關(guān)乎人的全面發(fā)展，是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代下極為重要的建設(shè)內(nèi)容。在國(guó)家空間治理中，人居質(zhì)量既體現(xiàn)了目標(biāo)設(shè)計(jì)的價(jià)值導(dǎo)向，是安于磐石的“錨”，也是制度設(shè)計(jì)的重要線索，是以一持萬(wàn) 的“綱”。

在全面深刻轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，國(guó)土空間規(guī)劃體系改革方興未艾，人居實(shí)踐亦需有更高眼光、更廣視角?！安恢\全局者，不足謀一隅；不謀萬(wàn)世者，不足謀一時(shí)”。只聚焦一城一村一地，不從宏觀規(guī)律和趨勢(shì)著眼，就無(wú)法積極主動(dòng)和有創(chuàng)造性地去滿(mǎn)足最廣大人民群眾的人居需求；只囿于規(guī)劃設(shè)計(jì)手段，不從體制機(jī)制政策角度著手，就無(wú)法有效調(diào)配各項(xiàng)資源，建立改善提升人居質(zhì)量的長(zhǎng)效機(jī)制。我們當(dāng)以“視天下無(wú)一物非我”的氣魄和情懷，發(fā)展人居理論，推動(dòng)空間治理，為國(guó)家的高質(zhì)量發(fā)展和治理現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)更大的力量。