高質(zhì)量人居環(huán)境需要高質(zhì)量規(guī)劃體系

文︱陳為幫

1 人居環(huán)境的內(nèi)涵

人居環(huán)境的內(nèi)涵可以分為兩大部分，一是生存環(huán)境，二是發(fā)展環(huán)境。生存環(huán)境可以分為兩個(gè)部分，一個(gè)是就業(yè)，包括就業(yè)的數(shù)量、質(zhì)量、趨勢等；一個(gè)是生活環(huán)境，主要由居住、交通、文化、生態(tài)等等來體現(xiàn)。為什么把就業(yè)放在生存環(huán)境里面？因?yàn)榫蜆I(yè)是生存的前提，沒有就業(yè)，生存就失去了基礎(chǔ)。發(fā)展環(huán)境可以分為生產(chǎn)環(huán)境和市場環(huán)境，生產(chǎn)涉及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，市場與軟環(huán)境有關(guān)。將人居環(huán)境分為生存環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，其實(shí)是廣義的。這幾年來，規(guī)劃界似乎不太談經(jīng)濟(jì)發(fā)展了。現(xiàn)在更多的是關(guān)注生活環(huán)境改善，提高人民生活質(zhì)量， 以求體現(xiàn)以人民為中心，毫無疑義這是非常正 確的。但是， 我們還是發(fā)展中國家，發(fā)展仍然是第一要?jiǎng)?wù)， 提高人民生活質(zhì)量不能離開就業(yè)，不能離開經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，不能認(rèn)為在規(guī)劃工作中持續(xù)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局等就是慣性思維而應(yīng)當(dāng)改變。

2 人居環(huán)境與相關(guān)的規(guī)劃

城市有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、文化建設(shè)、城市建設(shè)、生態(tài)文明等有關(guān)方面的規(guī)劃。城市的規(guī)劃中最主要的有兩個(gè)，一是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，二是城市規(guī)劃。這兩個(gè)都是綜合性規(guī)劃。城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，是城市最重要的綜合規(guī)劃，主要安排城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會規(guī)模、項(xiàng)目內(nèi)容、執(zhí)行時(shí)間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等，成為其他部門編制規(guī)劃的依據(jù)。城市規(guī)劃是城市的空間綜合規(guī)劃，以城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，又相互補(bǔ)充。近七十年來的實(shí)踐表明，這個(gè)規(guī)劃體制還是比較成熟與合 理的。

3 高質(zhì)量人居環(huán)境與市場、政府作用的關(guān)系

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是我們要堅(jiān)持的基本原則。一是市場機(jī)制對構(gòu)建高品質(zhì)人居環(huán)境非常重要。過去在這方面研究不太夠，比如房地產(chǎn)。房地產(chǎn)對于人居環(huán)境的作用是非常大的。這方面我們的研究還需要大力加強(qiáng)。二是政府調(diào)控。規(guī)劃就是調(diào)控手段?，F(xiàn)在突出的任務(wù)是城市空間規(guī)劃體系的改革。普遍的說法是我國空間規(guī)劃的種類數(shù)量過多、互相重疊、相互矛盾、規(guī)劃多變等等。這幾年“合一”工作推進(jìn)以后，大家看到，主要是城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的問題比較多一些，并且屬于制度性問題；其他空間規(guī)劃不是那么多，他們之間的矛盾也不是很多，并且多屬于工作性質(zhì)的問題。

4 怎樣科學(xué)合理推進(jìn)城市“兩規(guī)合一”

2019年5月，中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系的文件發(fā)布以來，改革步伐加快了。中央要求在城市實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。由于城市沒有主體功能區(qū)規(guī)劃，所以，主要任務(wù)是城市規(guī)劃和城市土地利用規(guī)劃的合一，是“兩規(guī)合一”?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是到底怎么合才能夠科學(xué)合理。

首先是習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)，“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用”。我們在城市“兩規(guī)合一”過程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹習(xí)總書記的這一重要指示，充分發(fā)揮城市規(guī)劃的重要引領(lǐng)作用。

二是“兩規(guī)合一”需要在制度改革基礎(chǔ)上推進(jìn)。規(guī)劃是制度的體現(xiàn)，規(guī)劃問題根子在制度上。城市規(guī)劃管理與土地管理是兩種不同的制度。城市規(guī)劃是綜合性制度，要在城市空間上統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等，使其協(xié)調(diào)發(fā)展。近七十年來，城市規(guī)劃主要就是在做這一件大事，做城市空間上的綜合協(xié)調(diào)工作?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開宗明義第一條就明確指出：“為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！背鞘幸?guī)劃的綜合特點(diǎn)必須在新的國土空間規(guī)劃中體現(xiàn)出來，這是歷史必然。我們不能割斷歷史。城市規(guī)劃制度也存在一些問題，要認(rèn)真改革。現(xiàn)在需要突出強(qiáng)調(diào)的是，要克服土地管理缺乏靈活性的制度性缺陷。2019年8月26號中央財(cái)經(jīng)委員會第五次會議上，黨中央強(qiáng)調(diào)，“要改革土地管理制度，增強(qiáng)土地管理的靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大的發(fā)展空間”，這是黨中央非常重要、具有方向性的指示。眾所周知，長期以來我國土地管理制度一直存在著缺乏靈活性的問題，在土地利用規(guī)劃上表現(xiàn)得也比較充分?，F(xiàn)在，在改革中抓緊解決這個(gè)問題非常迫切。不然，新規(guī)劃建立就缺乏良好制度基礎(chǔ)。

三是目標(biāo)。在城市，到底需要一個(gè)怎樣的國土空間規(guī)劃？是否應(yīng)當(dāng)建立以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)和主導(dǎo)，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)和自然資源保護(hù)，能夠指導(dǎo)城市國土空間科學(xué)合理利用，保障和促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。以此作為目標(biāo)，經(jīng)過改革創(chuàng)新建立起來的城市國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是既能科學(xué)嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，又能繁榮城市經(jīng)濟(jì)社會；既能貫徹體現(xiàn)國家有關(guān)政策，又能充分發(fā)揮城市政府主動性、積極性的那樣一種規(guī)劃。這種規(guī)劃的主體應(yīng)當(dāng)是城市政府。規(guī)劃需要在城市公眾參與的基礎(chǔ)上完成，真正成為城市人民的規(guī)劃。

5 新時(shí)期城市發(fā)展轉(zhuǎn)型需要一個(gè)過程

現(xiàn)在大家都在討論新時(shí)期新時(shí)代的問題，討論得很熱烈。我認(rèn)為，一是國家發(fā)展還處在轉(zhuǎn)型過程之中，城市發(fā)展也在轉(zhuǎn)型過程之中。城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市空間發(fā)展由外延擴(kuò)張為主向內(nèi)涵提升為主的轉(zhuǎn)變都需要一個(gè)過程(圖1）。新的規(guī)劃制定，離不開這個(gè)基本國情。學(xué)界對于國家發(fā)展階段的判斷需要非常慎重，因?yàn)檫@是大前提。二是我國幅員遼闊，各地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平很不同，因此城市空間發(fā)展決策管理的思路和政策，切不可簡單化和絕對化。三是國家建設(shè)任務(wù)仍然繁重，城市發(fā)展空間需求仍然存在，新規(guī)劃不能脫離這個(gè)實(shí)際。有關(guān)方面人士最近指出：隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局深刻調(diào)整，土地剛性管理日益成為優(yōu)勢地區(qū)的“緊箍咒”，下一步要加大土地管理制度改革力度，適當(dāng)增加優(yōu)勢地區(qū)特別是中心城市和城市群地區(qū)土地供應(yīng)，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和功能調(diào)整趨勢，增強(qiáng)土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展 空間1見國家發(fā)展改革委區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所夏成，《讀懂深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的深意》《瞭望》周刊2019年第36期。。

6 人居環(huán)境科學(xué)需要相關(guān)學(xué)科支撐

一是，生態(tài)環(huán)境科學(xué)與人居環(huán)境科學(xué)關(guān)系密切。二是，建筑設(shè)計(jì)要大力發(fā)揚(yáng)中華民族文化，要進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和建筑學(xué)的人才培養(yǎng)。三是，我國城市規(guī)劃積累起來的經(jīng)驗(yàn)和文化思想非常寶貴，要好好總結(jié)，發(fā)揚(yáng)光大。最后，建筑學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)是國際公認(rèn)的基本學(xué)科，是人居環(huán)境學(xué)科的主要支撐，必須保持長期穩(wěn)定，堅(jiān)持不斷強(qiáng)化發(fā)展，不要因?yàn)樾姓芾砩系淖兓S意改變。

最近，吳良鏞先生在一篇文章中指出：“城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)是人居科學(xué)的核心學(xué)科之一，當(dāng)今時(shí)代為城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科發(fā)展提供了具有巨大挑戰(zhàn)性的歷史性契機(jī)，我們要肩負(fù)起創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境的時(shí)代使命，拿出更多的智慧和勇氣，不斷探索和不斷研究，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)不斷創(chuàng)新、不斷前進(jìn)”。我們不能辜負(fù)吳先生的殷切期望，我們要拿出更多的智慧和勇氣，我們要努力奮斗，不斷前進(jìn)！