高質(zhì)量發(fā)展的土地與空間需求

文︱石楠

Shi Nan

十九大提出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，主要依靠要素投入、外需拉動(dòng)、投資拉動(dòng)、規(guī)模擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式難以為繼，迫切需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境變化、特別是我國(guó)發(fā)展條件和發(fā)展階段做出的重大判斷。

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中明確提出，“建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措，是堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段”。將高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型和國(guó)土空間規(guī)劃工作之間的關(guān)系做了總體勾勒，為國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立提供了重要遵循。

然而，面對(duì)構(gòu)建全新的國(guó)土空間規(guī)劃體系的整體要求，亟待我們從理論上解決一系列基礎(chǔ)理論問(wèn)題，否則，“整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”的總目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)，“多規(guī)合一”將仍然停留在形式上的管理權(quán)歸一，而沒(méi)有真正做到提高站位、提升理念和融合發(fā)展。這其中，如何認(rèn)知和評(píng)價(jià)國(guó)土空間規(guī)劃的客體，也就是土地（空間）1土地與空間屬于兩個(gè)高度相關(guān)而又不完全重疊的概念，一般意義上將土地理解為地表，而將空間理解為地表以上和以下的部分。為闡述方便，本文僅從抽象的資源使用角度將兩者等同對(duì)待。以下一律簡(jiǎn)稱為土地。，將成為首要的科學(xué)問(wèn)題。

任何發(fā)展離不開(kāi)一定的土地。從供給側(cè)來(lái)看，由于土地具有區(qū)位上的唯一性、不可替代性，也因?yàn)橥恋刭Y源總體上的有限性，土地供給一直處于一定約束條件下，開(kāi)發(fā)利用和永續(xù)保護(hù)始終是一對(duì)基本矛盾。

另一方面，從需求側(cè)來(lái)看，發(fā)展對(duì)于土地的需求是不可避免的，這種需求無(wú)論是數(shù)量增加，還是需求類型、需求區(qū)位的變化，都會(huì)給土地資源保護(hù)帶來(lái)壓力。因此，怎樣做好需求管理或“穩(wěn)預(yù)期”，就成為保護(hù)與發(fā)展這對(duì)矛盾的焦點(diǎn)。

在全面建成小康社會(huì)的歷史階段，這種需求顯然不同于溫飽階段，人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展因而成為響應(yīng)這種需求的重要方面。在十八大提出“人居環(huán)境明顯改善”要求的基礎(chǔ)上，黨的十九大進(jìn)一步明確提出，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化， 2050 年“享有更加幸福安康的生活”。顯而易見(jiàn)，這種時(shí)代發(fā)展的需求已經(jīng)不再是停留在溫飽、小康和環(huán)境改善的層面，而是上升到人民“幸福安康”的感受和精神層面的滿足。分析高質(zhì)量發(fā)展階段人居環(huán)境建設(shè)的需求，如何提高人民的“滿意度”，將成為新時(shí)代規(guī)劃工作一個(gè)十分重要的理論問(wèn)題和非?，F(xiàn)實(shí)的技術(shù)問(wèn)題（圖1）。

經(jīng)典理論對(duì)于土地的功能有很多不同表述。筆者認(rèn)為，重要的是從全面小康與高質(zhì)量發(fā)展的角度研究土地在今天扮演什么角色？也就是說(shuō)我們?yōu)槭裁葱枰恋?？或者說(shuō)土地資源的使用2這里所稱的土地（空間）資源的使用是一個(gè)廣義的內(nèi)涵，既有傳統(tǒng)意義上的開(kāi)發(fā)利用，也有保護(hù)、修復(fù)等。能為人民的滿意度做出什么樣的貢獻(xiàn)。從這個(gè)視角出發(fā)，最簡(jiǎn)單的辦法就是將人類社會(huì)發(fā)展的歷史分成三大階段：農(nóng)耕文明階段、工業(yè)文明階段和生態(tài)文明階段，分別考察一下在不同的歷史階段土地最根本的功能或作用是什么。

在農(nóng)耕文明時(shí)代，人類之所以需要土地，是因?yàn)橥恋厥侨祟愘囈陨娴幕緱l件。作為一種資源，土地為人類提供了食物和居所，無(wú)論是糧食種植，還是其他食物如肉蛋奶禽的生產(chǎn)，都離不開(kāi)土地資源，土地滿足了人類作為生物得以存續(xù)繁衍的根本需求，因此，大地母親的養(yǎng)育之恩，是人類對(duì)于土地的基本情感，并相應(yīng)地伴生著崇敬、敬畏、迷戀等情感。在相對(duì)落后的生產(chǎn)條件下，人們對(duì)于土地價(jià)值的判斷主要基于這片土地能夠生產(chǎn)多少食物，越是肥沃的土地，越是人們追逐的對(duì)象，人們想盡一切辦法增加土地的產(chǎn)量，保護(hù)肥沃的土地不被侵蝕。

另一方面，運(yùn)輸這些食物可能增加的成本，成為影響食物生產(chǎn)布局的主要因素。不同類型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由于儲(chǔ)運(yùn)成本的差異，為了節(jié)省成本產(chǎn)生利潤(rùn)，決定了這些產(chǎn)業(yè)在空間上的區(qū)位選擇。最具代表性的地價(jià)理論如杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位論等。

進(jìn)入工業(yè)文明階段，食物依然是人們對(duì)于土地的基本訴求，伴隨著技術(shù)進(jìn)步，特別是規(guī)?；a(chǎn)、化學(xué)工業(yè)的發(fā)展以及市場(chǎng)化機(jī)制的普及，使得食物生產(chǎn)效率大為提高，食物生產(chǎn)對(duì)于人們的羈絆不再那么強(qiáng)烈，人們基本擺脫了以食物生產(chǎn)為中心的空間格局。另一方面，工業(yè)化帶來(lái)的生活資料的豐富、生活品質(zhì)的便利和提升，讓人們對(duì)于土地的期許，從“果腹”上升到更高程度的多樣化與品質(zhì)追求。因此，能夠提供更加 豐富的生活資料，就成為繼食物之后土地最為重要的功能。

與此同時(shí)，有幾項(xiàng)因素帶來(lái)了人們對(duì)于土地價(jià)值判斷的根本性改變。首先，市場(chǎng)化讓人們認(rèn)識(shí)到資本的價(jià)值，意識(shí)到工業(yè)生產(chǎn)背后的資本驅(qū)動(dòng)，是遠(yuǎn)比土壤肥沃程度更為關(guān)鍵的因素，在資本數(shù)量和肥沃程度之間，耕地成為工業(yè)化的犧牲品，可以說(shuō)是一種自然而然的選擇。

其次，以福特制為代表的規(guī)?；可a(chǎn)，不僅在滿足人們需求方面具有強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)，而且還能夠因?yàn)樯a(chǎn)效率的大幅度提高，產(chǎn)品價(jià)格不斷下降，刺激新的需求，原來(lái)買不起相關(guān)商品的群體被吸引進(jìn)消費(fèi)市場(chǎng)，市場(chǎng)被培育出來(lái)了。在這種環(huán)境下，工業(yè)化和資本化因而具有了更大的合法性和占據(jù)道德高地的蘊(yùn)含。

第三，技術(shù)進(jìn)步讓人們看到了技術(shù)是繼資源、資本（包括人力資本）之后最重要的因素，從機(jī)械化、電力化、信息化的發(fā)展，無(wú)不是讓人們更便利、更深入地利用資源（包括土地資源）的同時(shí)，逐漸擺脫對(duì)于資源的依賴程度，因而出現(xiàn)了人有多大膽、地有多大產(chǎn)，給我一個(gè)杠桿就能撬起整個(gè)地球的“無(wú)畏”心理，人們對(duì)土地的敬畏之心逐漸讓位于剝奪、掠奪、濫用等心理傾向。

以資本、規(guī)模、技術(shù)為象征的工業(yè)化，對(duì)于土地需求產(chǎn)生了極其深刻的影響。工業(yè)文明時(shí)代土地既作為一種資源，同時(shí)也是很重要的資產(chǎn)和資本。在農(nóng)耕文明時(shí)期，土地用來(lái)解決生存需要，是生死的問(wèn)題；工業(yè)文明時(shí)期，人們的需求從溫飽到小康，從基本生存需求轉(zhuǎn)向多樣化的生活品質(zhì)追求。在這種語(yǔ)境下，評(píng)價(jià)土地的價(jià)值最關(guān)鍵的就在于土地產(chǎn)生的財(cái)富，在于市場(chǎng)價(jià)格，無(wú)論是工業(yè)品、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，還是其他產(chǎn)業(yè)形態(tài)，從用來(lái)種糧食養(yǎng)牲畜，變成種房子養(yǎng)廠子。人們對(duì)于土地等自然要素的態(tài)度，從“象天法地、敬畏自然”，轉(zhuǎn)向“消費(fèi)自然、戰(zhàn)勝自然”。從空間形態(tài)上，市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)成為城市空間組織的主要因素。韋伯的工業(yè)區(qū)位論、艾倫索的古典主義地價(jià)理論等都是這個(gè)時(shí)期土地功能評(píng)價(jià)與價(jià)值評(píng)估的典型理論。

然而，工業(yè)化在提高了人們福利和幸福的同時(shí)，也產(chǎn)生了較農(nóng)耕文明時(shí)期更為嚴(yán)重的“生態(tài)足跡”，給資源環(huán)境帶來(lái)了毀滅性的災(zāi)難，包括工業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的資源超采和環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的面源污染以及消費(fèi)帶來(lái)的各類環(huán)境壓力，還包括城市建設(shè)中常見(jiàn)的填海造地、開(kāi)山填河、競(jìng)相比高等炫耀資本與技術(shù)的現(xiàn)象。這些都讓我們反思，既往的生產(chǎn)生活方式是否能夠繼續(xù)。正如恩格斯說(shuō)過(guò)的，“不要過(guò)分陶醉于對(duì)自然界的勝利。每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們”。

圖1 ︱都市休閑空間

黨的十八大標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然成為新時(shí)代重要的價(jià)值導(dǎo)向，人與自然是生命共同體，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和日常生活必須注重節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境。很明顯，在全面建成小康社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，我們對(duì)于土地的訴求也已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，食物產(chǎn)量、財(cái)富產(chǎn)出可能依然是土地的重要功能，但除此之外，伴隨著人們?cè)诮鉀Q了溫飽、小康生活需求之后，對(duì)于精神層面的“滿意度”的追求，對(duì)于歸屬與認(rèn)同需求、贏得尊重的需求、自我實(shí)現(xiàn)等方面的精神追求，必然成為土地必須承載的重要功能。

總體而言，高質(zhì)量發(fā)展階段存在兩大類需求，既有底線需求，即滿足基本生存與發(fā)展目的的需求，滿足消除各種不平衡不充分的需求，滿足“一個(gè)不能少”消除絕對(duì)貧困等方面的需求；也有升級(jí)需求，比如，先發(fā)地區(qū)的城市群、都市圈的大城市，通過(guò)城市綠色更新等手段，研究新的資本生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)空間生產(chǎn)的目的，使這些已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)樞紐、城市核心的地區(qū)，能在全球價(jià)值鏈當(dāng)中發(fā)揮更大作用，引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對(duì)于個(gè)體而言，情感因素將成為決定土地需求的重要因素。人們正從為工作而生活，逐步轉(zhuǎn)向?yàn)樯疃ぷ?，越?lái)越追求自身的價(jià)值。從“北漂”“蟻?zhàn)濉?“鄉(xiāng)愁”等社會(huì)現(xiàn)象背后，折射出了人們對(duì)于身份認(rèn)同的追求，微博、微信、抖音等互聯(lián)網(wǎng)共享技術(shù)的迅猛發(fā)展，反映出年輕一代對(duì)于自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渴求。從長(zhǎng)假期間井噴式的旅游，到各種獵奇、探險(xiǎn)和體驗(yàn)式、參與性的活動(dòng)，都說(shuō)明人們的需求已經(jīng)超越了一般意義上的生理和安全層面的考慮。而這種個(gè)體選擇的群體效應(yīng)，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所具備的個(gè)體即整體的特征，使得人們精神層面的“獲得感”“滿意度”成為土地資源乃至一切資源使用的重要出發(fā)點(diǎn)。挖掘土地的情感價(jià)值，土地使用者的心理感受將極大地影響人們對(duì)于土地的價(jià)值判斷。在這種背景下，形成于農(nóng)業(yè)文明時(shí)期的人口分布格局（如胡煥庸線等地理分布），以及形成于工業(yè)文明時(shí)期的城市體系（如資源型工業(yè)格局、三線項(xiàng)目布局等），都會(huì)隨著人們追求土地所具有的情感價(jià)值而得到改變。昔日的中西部地區(qū)有可能成為旅游、探險(xiǎn)的重要目的地，無(wú)法以農(nóng)業(yè)文明時(shí)期的糧食畝產(chǎn)去衡量沙漠戈壁，也不能以工業(yè)文明時(shí)期的地均工業(yè)產(chǎn)值來(lái)衡量深山老林，但他們所具備的挑戰(zhàn)潛能、心靈撫慰的功能，恰恰是全面小康后人們重要的精神需求，更不用說(shuō)這些地區(qū)所具備的生態(tài)生產(chǎn)與生態(tài)服務(wù)功能了。

對(duì)于生產(chǎn)需求而言，傳統(tǒng)的土地功能主要通過(guò)區(qū)位體現(xiàn)其價(jià)值，或接近原料產(chǎn)地，或接近消費(fèi)市場(chǎng)，或接近勞動(dòng)力市場(chǎng)，可以說(shuō)區(qū)位決定一切，基于地理區(qū)位的中心地理論曾經(jīng)是指導(dǎo)企業(yè)選址的重要原則。但是，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和物流技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，企業(yè)除了關(guān)注上述空間區(qū)位外，越來(lái)越關(guān)心在虛擬空間的區(qū)位，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)也從最基本的流程升級(jí)、產(chǎn)品升級(jí)等，發(fā)展到鏈際升級(jí)，即將既有價(jià)值鏈中的相應(yīng)能力應(yīng)用于新的價(jià)值鏈，ODM、OEM等工業(yè)生產(chǎn)方式的流行，不僅凸顯了核心技術(shù)的重要性，也反映了價(jià)值鏈對(duì)于土地的特別蘊(yùn)含。相對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)，人們對(duì)于居住的需求也正在產(chǎn)生變化，追求住房面積和產(chǎn)權(quán)，正逐步讓位于對(duì)居住環(huán)境和服務(wù)品質(zhì)的要求。因而，對(duì)土地資源只進(jìn)行用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管控，顯然不能適應(yīng)需要?？陀^現(xiàn)實(shí)中既有多樣化的土地使用方式和混合使用的需求，也有基于不同密度的空間形態(tài)和特色景觀，這些土地需求與傳統(tǒng)的功能分區(qū)、風(fēng)貌設(shè)計(jì)有著迥然的不同。另一方面，傳統(tǒng)的商業(yè)與服務(wù)中心體系正面臨互聯(lián)網(wǎng)和物流技術(shù)的顛覆性挑戰(zhàn)，人們居住區(qū)位選擇中的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)因素占據(jù)了越來(lái)越重要的地位。多元化、定制化的商品與服務(wù)需求，必須依賴于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和現(xiàn)代物流配送體系，因此，實(shí)體空間中的公共服務(wù)均等化、空間品質(zhì)均衡化，正成為重要的政策導(dǎo)向，土地價(jià)值的決定性作用正讓位于空間均好性、空間公正、空間融合等新的價(jià)值導(dǎo)向，而這背后是空間機(jī)會(huì)的均等化和空間權(quán)利的公平。

總之，從歷史的長(zhǎng)河來(lái)看，在生態(tài)文明建設(shè)的今天，當(dāng)高質(zhì)量發(fā)展成為主流時(shí)，人們對(duì)于土地的訴求已完全不同于農(nóng)耕文明和工業(yè)文明時(shí)期。要實(shí)現(xiàn)土地資源的永續(xù)使用，首先必須建立起一套適應(yīng)新時(shí)代需求的土地價(jià)值理論，從理念上必須超越基于糧食產(chǎn)量和財(cái)富數(shù)量的傳統(tǒng)地價(jià)理論，必須超越物質(zhì)需求，建立起一套滿足人們精神需求和情感價(jià)值的全新的土地價(jià)值體系。