從“霍爾果斯現(xiàn)象”看稅收洼地

鄭嘉璐

霍爾果斯是一座位于新疆西北部的邊境小城，在這個常住人口不足九萬人的縣級市里，竟然注冊有1600多家影視文化公司，其中囊括了光線、華誼、博納等一眾主流電影公司的分公司和子公司。不過，它們幾乎全部是有名無實的“皮包公司”。

眾多影視公司在這里集結(jié)，只有一個目的：避稅。

從2010年開始，中國政府為了提振新疆經(jīng)濟，在霍爾果斯施行了企業(yè)所得稅“五減五免”的優(yōu)惠政策。符合條件的企業(yè)，可以享受企業(yè)所得稅五年免征的優(yōu)惠；免稅期滿后，再免征五年企業(yè)所得稅地方分享部分。此外，影視傳媒、廣告、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)還可以得到一定比率的資金獎勵。

有媒體算了一筆賬：以一家營業(yè)額3000萬元的企業(yè)為例，每年在霍爾果斯節(jié)省的稅款就超過200萬。如此巨大的稅收落差，難怪影視公司這種輕資產(chǎn)的企業(yè)會蜂擁而至。

其實，不止霍爾果斯這樣享受國家特殊政策傾斜的邊疆地區(qū)存在這一情況。由于產(chǎn)業(yè)政策等原因，即使在發(fā)達地區(qū)，比如橫店影視城所在地浙江東陽、擁有國家數(shù)字電影產(chǎn)業(yè)園的江蘇無錫，都因為稅收優(yōu)惠政策吸引了大量影視公司。有人還給這種影視公司大規(guī)模集聚的現(xiàn)象起了個名字：“霍爾果斯現(xiàn)象”。

“稅收洼地”

影視公司不是唯一的獲利者。像這樣通過區(qū)域稅收優(yōu)惠政策吸引企業(yè)落戶的情況在中國并不罕見，它最早可以追溯到改革開放之初。那時，中國正從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，中央提出“非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略”，也就是讓部分地區(qū)先富起來。當時市場條件不好，單純依靠市場無法吸引大量的企業(yè)投資，于是中國在經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、保稅區(qū)等地推行稅收優(yōu)惠政策，通過減稅來吸引外資企業(yè)。市場經(jīng)濟體制基本完善以后，東西部差距漸漸拉大，中國又相繼推行了西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起等戰(zhàn)略，通過稅收減免彌補這些地區(qū)與東部沿海地區(qū)的差距。

除了中央制定的稅收減免政策，長久以來，地方政府也擁有事實上的稅收制定權(quán)。這里強調(diào)“事實上”，是因為地方政府從法理上沒有制定稅收法規(guī)的權(quán)力，但幾乎所有的地方政府都制定過各種形式的稅收優(yōu)惠政策。這與改革開放之初，中央想要調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性有關(guān)。在GDP和財政收入的誘惑下，地方政府習慣于利用稅收的杠桿作用招商引資，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。由于中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距仍然比較大，經(jīng)濟越是落后的地區(qū)越傾向于采取稅收優(yōu)惠的競爭手段，有的省份甚至明確喊出要打造稅收“政策洼地”。

最常見的手段有兩種。第一是個案減免和稅收返還，這是地方政府招商引資過程中較為常用的手段。第二是降低稅務部門的征管力度，比如默許企業(yè)的偷稅漏稅行為，或者允許企業(yè)緩交稅款。嚴格來說，第二種手段不算稅收政策，但它與前者一樣，都達到了打造“稅收洼地”的效果。

在市場經(jīng)濟體制完全建立以前，稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮了重要的作用。比如，它為外資的引入創(chuàng)造了條件，加速了經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變；它刺激企業(yè)擴大投資，幫助一些初創(chuàng)企業(yè)渡過資金短缺的難關(guān)；近些年，為配合國家中西部戰(zhàn)略而出臺的稅收優(yōu)惠政策也一定程度上縮小了東西部的差距。

不過，隨著市場機制逐步完善，這項政策存在的必要性正在降低。簡單地說，稅收優(yōu)惠政策能吸引企業(yè)，靠的是人為營造特定區(qū)域的競爭優(yōu)勢。因此，同樣的優(yōu)惠政策，采用的地區(qū)越少，效果就越突出。當越來越多的地區(qū)享受到中央或自行制定了稅收優(yōu)惠政策，它就變成了一項普惠制度，區(qū)域性差異消失了，作用自然就減弱了。另一方面，統(tǒng)一的大市場已經(jīng)基本形成，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策導致的負面效應漸漸顯現(xiàn)出來。

市場的決定性作用

企業(yè)都是逐利的，哪里是“稅收洼地”，哪里就能爭取更多的企業(yè)投資。為了吸引納稅大戶，地方政府之間產(chǎn)生了激烈的稅收優(yōu)惠競爭。舉例來說，2009年，全球最大的集裝箱航運公司馬士基計劃在中國中西部地區(qū)建立一個區(qū)域中心，武漢、成都、重慶等城市都是潛在目標，其中武漢的地理優(yōu)勢最明顯，馬士基最初的意向城市也是武漢。為了爭奪這家世界五百強企業(yè)，重慶提出為其減免十年營業(yè)稅，馬士基立刻放棄武漢，轉(zhuǎn)而準備定址重慶。不久之后，成都提出了比重慶更加優(yōu)惠的政策，最終“搶下”這個納稅大戶。

“稅收洼地”存在哪些弊端？最明顯的是國家稅收的流失。對一個城市來說，通過減稅引入一家大企業(yè)，可以增加地方財政收入；但放眼全國，越多企業(yè)享受稅收減免，財政收入就越少。據(jù)霍爾果斯當?shù)囟悇詹块T統(tǒng)計，每年至少有200家企業(yè)分別向在此注冊的子公司轉(zhuǎn)移2000萬元以上利潤，造成的稅收流失可想而知。

更嚴重的是，稅收減免會扭曲市場，造成企業(yè)間的不公平競爭。地方政府自行制定的稅收優(yōu)惠政策其實是一種地方保護主義，稅收成本低的企業(yè)在競爭中更有優(yōu)勢，也就更容易發(fā)展壯大。這樣一來，市場就失靈了：優(yōu)質(zhì)企業(yè)未必能生存下來，市場不歡迎的劣質(zhì)企業(yè)也未必遭到淘汰。

此外，稅收洼地對國家統(tǒng)一稅制的破壞作用也越來越明顯。比如個人所得稅，如果高收入群體通過種種手段，在“稅收洼地”逃避納稅義務，那么與調(diào)節(jié)收入差距的初衷就相悖了，這會引發(fā)和激化社會矛盾，個人所得稅的基本稅制精神就會瓦解。

據(jù)霍爾果斯當?shù)囟悇詹块T統(tǒng)計，每年至少有200家企業(yè)分別向在此注冊的子公司轉(zhuǎn)移2000萬元以上利潤，造成的稅收流失可想而知。

十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。這是因為中國不再是改革開放初期時的轉(zhuǎn)軌體制，統(tǒng)一的大市場已經(jīng)基本形成。對中國這樣的大型經(jīng)濟體來說，市場本身就有高度的效率，市場競爭越平整，越有利于發(fā)揮市場在資源配置中的效率。坑坑洼洼的稅制，必然會導致坑坑洼洼的市場，本身就是反市場化的，不利于全國統(tǒng)一大市場的資源配置優(yōu)化。因此，清理地域間的稅收差別非常重要。

中國政府很早就意識到了稅收優(yōu)惠政策的弊端。十年前，政府就依據(jù)國民待遇原則統(tǒng)一了內(nèi)外企業(yè)所得稅稅率。十八大后的2013年，時任財政部長樓繼偉曾表示，中國區(qū)域優(yōu)惠政策過多過濫，嚴重影響了國家稅制規(guī)范和市場公平競爭。下一步，將清理已經(jīng)出臺的稅收優(yōu)惠政策，原則上不再出臺新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策。第二年，國務院下發(fā)通知，要求全面清理已有的各類稅收優(yōu)惠政策。

但這一政策出現(xiàn)了反復。2015年5月，國務院再次下發(fā)通知，要求各地區(qū)、各部門已經(jīng)出臺的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行，沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行。

沒有“一刀切”地清理稅收優(yōu)惠政策能維護地方政府的信譽，但未來對這一政策的規(guī)范不可或缺。一方面，中國已經(jīng)確立了稅收法定原則，政府收什么稅、向誰收、收多少等稅收基本制度，都要通過全國人大及其常委會立法決定，地方政府不能隨意更改。過去由政府主導的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策必須轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞芍鲗?。另一方面，立法通過稅收優(yōu)惠政策時應該嚴格遵循區(qū)域性和階段性的原則，將稅收減免控制在一定期限、一定地域內(nèi)。對于新的優(yōu)惠政策嚴格控制，對于霍爾果斯這種明顯存在避稅漏洞的政策則應該及時調(diào)整。

有研究發(fā)現(xiàn)，“稅收天堂”只在低治理能力地區(qū)才是占優(yōu)策略，而在高治理能力地區(qū)，良好的公共服務對企業(yè)的邊際貢獻更大，而稅收競爭恰恰會抑制公共品增長。未來，地方政府應該把更多精力放在提供公共服務、營造良好的營商環(huán)境上，而不是天天想著怎么打造“稅收洼地”。