日本農(nóng)村土地管理制度對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村振興的啟示

于喆

摘 要：鄉(xiāng)村振興是我國(guó)應(yīng)對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題發(fā)展而提出的戰(zhàn)略舉措，是保證城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的必然要求。全面提高鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，是決定中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各個(gè)領(lǐng)域的改革不斷深化。特別是農(nóng)村土地制度改革工作，對(duì)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展以及我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)具有重要價(jià)值。本文依據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料的整理，在研究日本農(nóng)村土地政策的基礎(chǔ)上，了解了日本在面對(duì)土地私有、土地流轉(zhuǎn)與投機(jī)以及為開(kāi)發(fā)而侵占農(nóng)業(yè)用地等問(wèn)題時(shí)，是如何有效解決并能對(duì)農(nóng)用土地進(jìn)行更加充分合理的利用，使人多地少的局面得到改善。結(jié)合日本對(duì)農(nóng)業(yè)土地制度規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)中國(guó)順利推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地發(fā)展的啟示，切實(shí)實(shí)施具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村振興之路。

關(guān)鍵詞：日本； 中國(guó)； 農(nóng)村土地制度； 鄉(xiāng)村振興； 啟示

中圖分類(lèi)號(hào)：S-01 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190530074

基金項(xiàng)目：國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目 （項(xiàng)目編號(hào)：2018YFD0300204）引言

農(nóng)村土地管理制度作為農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心，其優(yōu)化與否，既是有效破解“三農(nóng)”問(wèn)題的前提，也是深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，應(yīng)該是下一步全面深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)[1]。近年來(lái)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為載體的農(nóng)村土地制度改革效應(yīng)逐漸弱化。農(nóng)村土地制度改革必須站在更高的起點(diǎn)謀劃和推進(jìn)各項(xiàng)工作，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面貫徹落實(shí)。日本和中國(guó)同屬于農(nóng)地資源稀缺的國(guó)家。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，日本有效地使用并保護(hù)耕地，成為目前世界上土地利用最為合理的國(guó)家之一。日本每一次農(nóng)地改革，都是從制定相關(guān)法律開(kāi)始，依靠法治進(jìn)行約束和管理，使所指定的相關(guān)法規(guī)在實(shí)施時(shí)有法可依。根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)與管理需要，不斷完善更新相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)附加相關(guān)法律說(shuō)明，使法律具有較強(qiáng)的操作性，從而形成結(jié)構(gòu)科學(xué)、體系完整的農(nóng)地制度。其經(jīng)驗(yàn)可為我國(guó)提高農(nóng)村土地制度改革、加強(qiáng)農(nóng)村土地資源優(yōu)化利用提供決策參考。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是十九大以來(lái)黨中央在深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變化趨勢(shì)和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上提出的重大戰(zhàn)略，是促進(jìn)農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的治本之策。按照十九大報(bào)告提出的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，完善農(nóng)村土地管理制度是重要一環(huán)[2]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，關(guān)鍵要抓住“人、地、錢(qián)”3個(gè)環(huán)節(jié)，破除一切不合時(shí)宜的體制機(jī)制障礙，土地資源無(wú)疑是其重要載體[3]。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地利用和管理仍然面臨建設(shè)布局散亂、用地粗放低效、公共設(shè)施缺乏等問(wèn)題，土地增值收益“取之于農(nóng)，用之于城”與農(nóng)村土地“不能用，用不好”等問(wèn)題越來(lái)越突出[4]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出意味著，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地需求將出現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，這對(duì)土地利用規(guī)劃與管理將是一個(gè)更大的挑戰(zhàn)。亟需建立完善合理的土地制度，而借鑒國(guó)外一些國(guó)家農(nóng)地制度改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為我所用就十分必要[5]?；诖耍疚牧⒆阌卩l(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景，依據(jù)日本農(nóng)村土地管理制度有效成果，探索現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革工作新舉措，以期為中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開(kāi)展提供借鑒。

1 日本農(nóng)村土地管理法律制度

日本國(guó)土總面積約為3778萬(wàn)hm2，而農(nóng)業(yè)用地僅占總面積的13.3%，人均耕地面積只有0.04hm2，屬于人多地少，土地資源匱乏的國(guó)家。為解決這一問(wèn)題，日本對(duì)土地資源利用與管理方面極為重視，并推出一系列的法律條文來(lái)進(jìn)行強(qiáng)有力的約束。在農(nóng)地政策方面，于1946年修正《農(nóng)地調(diào)整法》，制定《自作農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別措施法》，并于1946年2月及1947年3月進(jìn)行了2次農(nóng)地改革[6]。農(nóng)地改革的主要目的在于開(kāi)設(shè)創(chuàng)建自耕農(nóng)，提高農(nóng)民的經(jīng)收益，穩(wěn)定農(nóng)民生活，提高農(nóng)民勞動(dòng)熱情，振興農(nóng)業(yè)地域。2次農(nóng)地改革使自耕農(nóng)地占全日本的農(nóng)地比例從改革前的50%提高到90%；自耕農(nóng)戶占全農(nóng)戶的比例從改革前的30%提高到60%，建立了“耕者有其田”的自耕農(nóng)制度。

為維護(hù)2次改革的成果、保護(hù)耕作者權(quán)利以及更加合理利用農(nóng)地，1952年，日本政府頒布《農(nóng)地法》。具體措施包括：以市街化調(diào)整區(qū)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃為調(diào)整區(qū)域以內(nèi)、外2大類(lèi)，并且對(duì)這2類(lèi)的農(nóng)地又進(jìn)一步做了細(xì)分。根據(jù)該法規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地不能任意被占且不許任意轉(zhuǎn)用；將市街化調(diào)整區(qū)以內(nèi)的農(nóng)地又分為甲種和乙種農(nóng)地2類(lèi)。甲種農(nóng)地指產(chǎn)量高質(zhì)量?jī)?yōu)的農(nóng)田，乙種農(nóng)地指除甲種農(nóng)地外的農(nóng)地。在原則上，甲種農(nóng)地不得隨用動(dòng)用，乙種農(nóng)地則可以。凡是違反《農(nóng)地法》中的規(guī)定使用農(nóng)用地者，將會(huì)受到法律的嚴(yán)厲制裁；將市區(qū)街化調(diào)整區(qū)以外的農(nóng)地又細(xì)分為土質(zhì)優(yōu)良、生產(chǎn)效率高的農(nóng)地；市街化發(fā)展占用、生產(chǎn)效率低的農(nóng)地；都市建設(shè)區(qū)域內(nèi)較為零散的農(nóng)地3種。為了讓農(nóng)業(yè)更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，日本政府于1961 年修訂《農(nóng)業(yè)基本法》。其目的在于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，縮小農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的差距。

1960—1980年是日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期，由于工業(yè)化、城市化急速發(fā)展，給非農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，因此大批農(nóng)民拋棄自家的農(nóng)地而選擇進(jìn)都市謀生發(fā)展，促使人口、產(chǎn)業(yè)急速向都市集中，同時(shí)都市范圍不斷擴(kuò)大，以至于占用大量都市周邊的農(nóng)業(yè)用地。日本政府為了激勵(lì)農(nóng)民務(wù)農(nóng)而發(fā)布了一系列積極的惠農(nóng)政策與措施，其中包括年金制度、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、扶持農(nóng)協(xié)、農(nóng)業(yè)金融體系、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策。并在1969年出臺(tái)《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》。其主要目的是在綜合考慮自然、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)各種條件的基礎(chǔ)上，確定需要進(jìn)行綜合農(nóng)業(yè)振興的區(qū)域，有計(jì)劃地推進(jìn)該地區(qū)整備，推動(dòng)農(nóng)業(yè)健全發(fā)展與國(guó)土資源合理利用。其主要內(nèi)容是：以發(fā)展農(nóng)業(yè)和合理利用土地為宗旨，對(duì)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域進(jìn)行合理規(guī)劃[7]；為了避免農(nóng)民與非農(nóng)涌入都市而荒廢農(nóng)業(yè)，制定以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模為目的的法律；為了方便管理，進(jìn)行土地調(diào)換以使土地連片；為防止土地投機(jī)并確保農(nóng)用地的土地用于農(nóng)業(yè)而進(jìn)行確定使用權(quán)、限制開(kāi)發(fā)行為和農(nóng)地轉(zhuǎn)用等辦法。為完成以上計(jì)劃，日本政府出臺(tái)一系列相關(guān)法律，使農(nóng)用土地可以更加高效合理的利用，促進(jìn)農(nóng)地流動(dòng)，鼓勵(lì)農(nóng)民之間相互合作以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的合理利用。

2 日本農(nóng)村土地管理法律制度對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村振興的啟示 在現(xiàn)代化進(jìn)程中，日本所制定的一系列農(nóng)地制度，不僅推動(dòng)了農(nóng)地的高效利用以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而且對(duì)日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速崛起和社會(huì)順利轉(zhuǎn)型做出積極貢獻(xiàn)[8]。我國(guó)雖在政治制度和經(jīng)濟(jì)狀況與日本有所不同，但在農(nóng)地資源稟賦上卻與日本存在共性。因此，日本農(nóng)地利用與保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)具有很大的借鑒意義，我國(guó)應(yīng)大力進(jìn)行改革，從立法強(qiáng)化耕地資源保護(hù)、完善國(guó)家土地征收制度、規(guī)范現(xiàn)代化農(nóng)地建設(shè)與資金保障機(jī)制、實(shí)施土地合理開(kāi)發(fā)和綜合治理及資源的可持續(xù)利用等方面不斷完善農(nóng)地管理制度。

2.1 盡快完善國(guó)家對(duì)土地的相關(guān)法律管理制度

日本的國(guó)土資源管理都會(huì)從制定相關(guān)法律開(kāi)始，依法指導(dǎo)和管理工作，并且法與法之間相互聯(lián)系、相互支撐與約束，為了使法律內(nèi)涵更明確并便于實(shí)施，每項(xiàng)法律之后一般都附有相關(guān)的解釋?zhuān)@樣便于人民的理解，實(shí)施起來(lái)也更加便利。日本的農(nóng)地管理相對(duì)法制化、規(guī)范化，而我國(guó)雖在1998年出臺(tái)的《土地管理法》中將土地政策上升為法律，承包關(guān)系具有了法律保障，但還不夠完善，沒(méi)有形成相互約束的法律條文[9]。習(xí)近平總書(shū)記在講話中說(shuō)過(guò)“中國(guó)將在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體制的前提下填補(bǔ)現(xiàn)行制度的漏洞”，可見(jiàn)中國(guó)的農(nóng)村土地制度亟需完善。制度健全、結(jié)構(gòu)科學(xué)、體系完整是土地資源能更加合理開(kāi)發(fā)和利用的根本保障，只有用法律制約才能更好地進(jìn)行管理，避免在實(shí)施時(shí)因法律的漏洞而導(dǎo)致的不必要的爭(zhēng)議。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地立法工作，通過(guò)立法嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，為農(nóng)村土地制度改革提供切實(shí)、充分的法制保障。

2.2 保護(hù)耕地資源

為避免因經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行城市擴(kuò)建而造成的侵占農(nóng)地現(xiàn)象，日本頒布相關(guān)法律來(lái)進(jìn)行約束，國(guó)土資源的利用活動(dòng)都在嚴(yán)格的法律規(guī)定和系統(tǒng)監(jiān)督之下，并且制裁嚴(yán)厲一切違法行為。同時(shí)，日本為保護(hù)國(guó)土資源，用法律手段依法監(jiān)控各類(lèi)土地，將土地使用者、土地所有者、土地用途變更的申請(qǐng)者和審批者等都納入法律監(jiān)管的范圍內(nèi)，對(duì)違法利用土地者嚴(yán)懲不貸。我國(guó)目前正處于高速發(fā)展期，因此必須控制農(nóng)地范圍。耕地的社會(huì)保障功能仍發(fā)揮著巨大的作用，既能有效保障農(nóng)民的利益，又能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，在建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系以前，仍要適度的強(qiáng)化耕地社會(huì)保障功能[10]。由于我國(guó)許多城市的布局和結(jié)構(gòu)不夠合理，城市土地集約化利用不高。因此我們應(yīng)立即著手制定城市再開(kāi)發(fā)方面的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，解決城市擴(kuò)張占用耕地的問(wèn)題[11]。在頒布相應(yīng)的法律同時(shí)，執(zhí)行力度也要相當(dāng)嚴(yán)格，否則法律將形同虛設(shè)。

2.3 關(guān)于土地征收問(wèn)題

為提高生產(chǎn)、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，實(shí)施土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理，中國(guó)將不得不面對(duì)土地征收問(wèn)題。日本對(duì)土地征用單獨(dú)立法，如日本的《土地征用法》，嚴(yán)格規(guī)定土地征用必須在“公共利益”范疇內(nèi)，并且明確規(guī)定了征地程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因此，日本的土地征用規(guī)范。而我國(guó)土地征用方面的法律法規(guī)相對(duì)缺乏導(dǎo)致濫用征地權(quán)利，并以極其低廉的價(jià)格征用農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，耕地大量損失，同時(shí)加大了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理的難度。因此憑借日本的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該盡快制定我國(guó)有關(guān)征地的專(zhuān)項(xiàng)法律。土地征收必須符合公共利益的需要，國(guó)家應(yīng)依法對(duì)土地實(shí)施征收或征用，嚴(yán)格按照土地征收審批程序以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征用[12]。

2.4 現(xiàn)代化農(nóng)地建設(shè)與資金保障

日本的農(nóng)地建設(shè)與設(shè)施離不開(kāi)國(guó)家資金的支撐，并且根據(jù)不同時(shí)期農(nóng)地建設(shè)的需要，相繼調(diào)整相關(guān)金融政策。1963年，日本關(guān)于改善農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)資金融資的制度為農(nóng)民提供了開(kāi)墾土地、改善園藝經(jīng)營(yíng)、擴(kuò)大畜牧經(jīng)營(yíng)以及推動(dòng)改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)等發(fā)面所需的資金[13]。日本于1968年在出臺(tái)的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》中創(chuàng)設(shè) “綜合資金”，為自立經(jīng)營(yíng)在農(nóng)地改善中給予資金上的幫扶，并為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供獲得、改良農(nóng)用地與購(gòu)買(mǎi)農(nóng)用設(shè)施等所需的貸款。而中國(guó)進(jìn)行現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)與實(shí)施同樣需要金融上的支持，金融部門(mén)應(yīng)對(duì)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的業(yè)主提供信貸服務(wù)，允許業(yè)主使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、地上附著物等進(jìn)行抵押或擔(dān)保。為滿足鄉(xiāng)村振興巨大且多樣化的金融需求，迫切需要對(duì)涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，將社會(huì)資本與金融服務(wù)配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。

2.5 土地合理開(kāi)發(fā)與可持續(xù)利用

土地的開(kāi)發(fā)與利用應(yīng)以合理、高效、集約利用現(xiàn)有土地提高土地利用效率為宗旨，日本先后進(jìn)行4次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)，最后于1997年確定為“新計(jì)劃”，其基本目標(biāo)是在國(guó)土利用中優(yōu)先考慮公共福利，實(shí)現(xiàn)國(guó)土平衡發(fā)展。日本出臺(tái)《國(guó)土利用計(jì)劃法》，將全國(guó)土地劃分為5種土地利用類(lèi)型區(qū)進(jìn)行管理，包括城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園和自然保護(hù)區(qū)，并根據(jù)各種土地利用類(lèi)型制定相關(guān)法規(guī)，以便指導(dǎo)、規(guī)范各類(lèi)土地的合理開(kāi)發(fā)和利用[14]。目前，我國(guó)土地利用面臨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人口增長(zhǎng)的雙重壓力，迫切需要開(kāi)展土地整理以協(xié)調(diào)人際關(guān)系。通過(guò)出臺(tái)土地利用規(guī)劃制度標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化耕地保護(hù)、整合農(nóng)村各類(lèi)土地開(kāi)發(fā)利用。積極參與鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃編制，科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，合理安排農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊建設(shè)、環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展等各項(xiàng)用地，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興用地保障。

3 結(jié)論

本文根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料的整理，采用時(shí)政研究方法，在對(duì)日本農(nóng)村土地政策研究的基礎(chǔ)上，了解日本在制定土地制度、土地合理利用等問(wèn)題時(shí)的巧妙解決方式，結(jié)合日本對(duì)農(nóng)業(yè)土地制度規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)中國(guó)順利推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地發(fā)展的啟示。其結(jié)論如下。

制度健全、結(jié)構(gòu)科學(xué)、體系完整是土地資源能更加合理開(kāi)發(fā)和利用的根本保障。因此我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地立法工作，實(shí)現(xiàn)“依法治農(nóng)”，為農(nóng)村土地制度改革提供切實(shí)有效的法制保障。著手制定城市再開(kāi)發(fā)方面的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，解決城市擴(kuò)張占用耕地的問(wèn)題，合理依法保護(hù)耕地。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須依法合理解決土地征收和農(nóng)地建設(shè)與資金保障問(wèn)題，提高生產(chǎn)、加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。我國(guó)應(yīng)對(duì)土地征用單獨(dú)立法，嚴(yán)格限制土地征用范圍，明確規(guī)定征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)在進(jìn)行現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)與實(shí)施需要金融上的支持，并根據(jù)不同時(shí)期的農(nóng)地建設(shè)而不斷進(jìn)行金融政策調(diào)整。

如何將有限的土地資源發(fā)揮更大的效益，以滿足鄉(xiāng)村振興的用地需求，是現(xiàn)階段必須探討的問(wèn)題。健全完善可持續(xù)利用的土地利用總體規(guī)劃法律體系，突出土地可持續(xù)利用主題，對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，充分發(fā)揮土地效益，對(duì)土地結(jié)構(gòu)進(jìn)一步進(jìn)行優(yōu)化。力求通過(guò)對(duì)土地科學(xué)合理的整治，保證土地資源的持續(xù)利用，來(lái)持續(xù)滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的需求。

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