公共服務(wù)供給的共享制創(chuàng)新：類型、風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避

李利文 易承志

內(nèi)容提要 公共服務(wù)共享制是共享經(jīng)濟(jì)模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的復(fù)制和推廣，也是一種公共服務(wù)需求主體利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，在政府機(jī)制和市場機(jī)制共同支配下，對閑置的、分散的、零碎的公共服務(wù)資源進(jìn)行配置和重組，以實(shí)現(xiàn)更加高效、個(gè)性和精細(xì)的公共服務(wù)供給的運(yùn)作模式。根據(jù)公共性由弱到強(qiáng)的變化，可以將服務(wù)供給共享模式劃分為私人服務(wù)共享制、準(zhǔn)公共服務(wù)共享制和純公共服務(wù)共享制三大類。不同類型的公共服務(wù)共享制創(chuàng)新分別面臨脆弱性、再碎片化、適用性、依賴性、外部性、人性化和公平性等潛在風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)可以通過兼容性激勵(lì)、差異化監(jiān)管、靈活性推廣、正確性辨識(shí)和適度性共享等策略來予以規(guī)避。

關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 共享制 碎片化 風(fēng)險(xiǎn)

〔中圖分類號(hào)〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2019）05-0109-10

一、問題的提出

共享經(jīng)濟(jì)又被稱為分享經(jīng)濟(jì)、協(xié)同消費(fèi)等，是最近幾年借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)而產(chǎn)生的新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其對人們的生產(chǎn)、生活等行為產(chǎn)生了深刻影響。最初共享經(jīng)濟(jì)主要集中在競爭性和排他性比較強(qiáng)的私人市場領(lǐng)域，如共享專車、共享餐飲、共享住宿、共享快遞、眾創(chuàng)眾籌等，緊接著共享發(fā)展模式迅速擴(kuò)展至共享單車、共享醫(yī)療、共享教育、共享體育、共享知識(shí)等公共服務(wù)領(lǐng)域?！肮蚕斫?jīng)濟(jì)模式并不一定只適用于市場領(lǐng)域，政府也可以將其作為一種實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的政策工具”。①共享經(jīng)濟(jì)作為一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其不僅在迅速攻占私人服務(wù)市場，而且也在公共服務(wù)領(lǐng)域迅速蔓延，已經(jīng)成為一種具有較強(qiáng)復(fù)制性和推廣性的運(yùn)行機(jī)制。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大背景下，2015年中共十八屆五中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，在堅(jiān)持“共享”發(fā)展的理念上，強(qiáng)調(diào)增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。2016年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)“支持分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，讓更多人參與進(jìn)來、富裕起來?！?017年政府工作報(bào)告中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“支持和引導(dǎo)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社會(huì)資源利用效率，便利人民群眾生活?！?018年政府工作報(bào)告中直接指出要在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等多

領(lǐng)域推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”。2019年政府工作報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)健康成長，加快在各行各業(yè)各領(lǐng)域推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”。由此可見，共享機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域的潛在價(jià)值也得到政府部門的高度重視。

目前關(guān)于共享機(jī)制的研究，從學(xué)科上看，主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域;從主題上看，主要集中在共享經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵、特征、價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)、分類和監(jiān)管等方面;從服務(wù)領(lǐng)域上看，主要集中在專車、共享單車等方面。而且現(xiàn)有研究主要集中在共享機(jī)制的商業(yè)模式方面，缺乏對共享制在公共服務(wù)領(lǐng)域的分析，尤其缺乏從公共服務(wù)類型學(xué)角度分析共享制的特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)問題。因而，本文擬從公共服務(wù)類型學(xué)角度來探討不同類型公共服務(wù)共享制的特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避策略。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

1.文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)有關(guān)于共享機(jī)制的成果主要集中在商業(yè)模式方面，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)議題：

一是共享經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵與價(jià)值。共享經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的顛覆者，劉根榮：《共享經(jīng)濟(jì)：傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式的顛覆者》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2017年第5期。具有開放性和民主性、可復(fù)制性和海量性、分享與產(chǎn)權(quán)多元化、收益與價(jià)值多樣性、社區(qū)與邊界模糊性、低風(fēng)險(xiǎn)與高互動(dòng)性、低成本與高效率性等復(fù)雜特征。張玉明、管航：《共享創(chuàng)新模式：內(nèi)涵、特征與模型構(gòu)建》，《科技進(jìn)步與對策》2017年第13期。共享經(jīng)濟(jì)主要有三個(gè)理論來源，分別是交易成本理論、協(xié)同消費(fèi)理論和多邊平臺(tái)理論。基于這些理論，有研究認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是交易成本最小化;盧現(xiàn)祥：《共享經(jīng)濟(jì)：交易成本最小化、制度變革與制度供給》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第9期。也有研究認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種極大化的共享人次、邊際成本遞減的過剩產(chǎn)能和低負(fù)擔(dān)的匹配附加費(fèi)的結(jié)合;張梟：《有哪些“經(jīng)濟(jì)”不可共享？——共享經(jīng)濟(jì)平臺(tái)基礎(chǔ)條件與匹配行業(yè)探析》，《云南社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。還有研究認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上呈現(xiàn)共享、合作和按需三個(gè)主要特征。謝新水、劉曉天：《共享經(jīng)濟(jì)的迷霧：叢生、真假及規(guī)制分歧》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期?？傊?，現(xiàn)有研究對共享經(jīng)濟(jì)的潛在價(jià)值都給予了充分肯定。

二是共享經(jīng)濟(jì)的困境與風(fēng)險(xiǎn)。雖然共享經(jīng)濟(jì)具有巨大的潛在價(jià)值，但現(xiàn)有研究也注意到其存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)。有研究認(rèn)為國外共享經(jīng)濟(jì)主要面臨法律法規(guī)空缺、缺乏對參與者的權(quán)益保護(hù)、容易引發(fā)社會(huì)矛盾和信息不對稱等問題。《國家治理》周刊編輯部：《共享經(jīng)濟(jì)治理：歷史鏡鑒與域外經(jīng)驗(yàn)》，《國家治理》2017年第1期。有學(xué)者從合作治理的角度提出共享經(jīng)濟(jì)面臨著“集體非理性”困境。周雪梅：《以合作治理消解共享經(jīng)濟(jì)中的集體非理性》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期。也有學(xué)者指出共享單車面臨著停放秩序、用車安全、交通規(guī)劃、市場競爭和押金管理等問題。郭鵬等：《共享單車：互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與公共服務(wù)中的協(xié)同治理》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第3期。還有學(xué)者從專車視角指出共享經(jīng)濟(jì)面臨消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)監(jiān)管漏洞、信息反饋問題、市場競爭的外部性等缺陷。唐清利：《“專車”類共享經(jīng)濟(jì)的規(guī)制路徑》，《中國法學(xué)》2015年第4期。

三是共享經(jīng)濟(jì)的分類與監(jiān)管。馬化騰根據(jù)參與主體將其劃分為P2P、P2B、B2B、B2P四類。馬化騰：《共享經(jīng)濟(jì)：供給側(cè)改革的新經(jīng)濟(jì)方案》，中信出版社，2016年。Schor根據(jù)平臺(tái)導(dǎo)向和供給者類型將其劃分為（P2P，非盈利）、（P2P，盈利）、（B2P，非盈利）、（B2P，盈利）四類。J.Schor， “Debating the Sharing Economy，” Journal of Self-Governance & Management Economics， vol.4，no.3， 2016，pp.1～14.趙景華等人根據(jù)市場定位和共享資源所有者性質(zhì)，將其劃分為私人資源共享的營利型、組織資源共享的營利型、私人資源共享的非營利型和公共資源共享四類。趙景華、許超鳴、陳新明：《分享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)下政府監(jiān)管的差異化策略研究》，《中國行政管理》2017年第6期。葉林等人則根據(jù)主體和營利性將其劃分為八類。葉林、楊雅文：《共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府治理挑戰(zhàn)》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第1期。這些類型劃分為深入理解共享經(jīng)濟(jì)提供了分析框架。針對共享經(jīng)濟(jì)的興起，蔡朝林認(rèn)為要從分行業(yè)指導(dǎo)和管理、平衡創(chuàng)新與監(jiān)管關(guān)系、改善基礎(chǔ)設(shè)施及制度環(huán)境等方面進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新。蔡朝林：《共享經(jīng)濟(jì)的興起與政府監(jiān)管創(chuàng)新》，《南方經(jīng)濟(jì)》2017年第3期。還有研究提出了差異化監(jiān)管和創(chuàng)新友好型監(jiān)管等。陳元志：《面向共享經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新友好型監(jiān)管研究》，《管理世界》2016年第8期。

由此可見，現(xiàn)有研究主要集中在競爭性和排他性較強(qiáng)的商業(yè)領(lǐng)域，但隨著共享機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用價(jià)值的凸顯，亟需對公共服務(wù)共享機(jī)制進(jìn)行深入系統(tǒng)地分析。

2.從商業(yè)領(lǐng)域到公共領(lǐng)域：共享經(jīng)濟(jì)模式的推廣

目前關(guān)于共享經(jīng)濟(jì)的爭論還無定論，一些人認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)只是促進(jìn)市場競爭和企業(yè)家精神的“點(diǎn)對點(diǎn)技術(shù)（peer-to-peer technology）”，Alexandrea J. Ravenelle， “Sharing Economy Workers：Selling，Not Sharing，” Cambridge Journal of Regions， Economy and Society， vol.10，no.2， 2017，pp.281～295.另一些人則認(rèn)為共享經(jīng)濟(jì)雖然和眾包（crowdsourcing）有很多共同特征，但其本質(zhì)上是另一種經(jīng)濟(jì)模式。Araz Taeihagh，“Crowdsourcing，Sharing Economies and Development，”Journal of Developing Societies，vol.33，no.2，2017，pp.191～222.從實(shí)踐形態(tài)上而言，共享制最早出現(xiàn)在私人市場領(lǐng)域，其主要是通過現(xiàn)代信息技術(shù)削減傳統(tǒng)市場無法降低的交易成本，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大市場資源的配置范圍和豐富市場交易價(jià)值的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。市場機(jī)制中的定價(jià)機(jī)制是需要花費(fèi)成本的，我們需要發(fā)現(xiàn)價(jià)格是什么，談判要進(jìn)行、契約要簽訂、監(jiān)督要展開、解決糾紛的安排要設(shè)立等等，這些費(fèi)用就是所謂的實(shí)施成本或交易成本。[美]羅納德·H·科斯：《論經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，羅麗君、茹玉驄譯，上海人民出版社，2010年，第9頁?！肮蚕斫?jīng)濟(jì)能夠通過減少中間商從而大幅降低交易成本”，Andy Hira and Katherine Reilly， “The Emergence of the Sharing Economy：Implications for Development，” Journal of Developing Societies， vol.33，no.2， 2017，pp.175～190.尤其是隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的發(fā)展和普及，一方面，使得大范圍內(nèi)的資源信息能夠在短時(shí)間內(nèi)匯聚于統(tǒng)一平臺(tái)，另一方面，使得個(gè)體能夠根據(jù)自身需求選擇合適的匹配資源并發(fā)生交易。這就大幅降低了資源配置的信息收集成本、交易實(shí)施成本和交易監(jiān)管成本等，使得傳統(tǒng)上無法交易的行為成為可能。

諾斯認(rèn)為測量政治市場上的交易以及合同實(shí)施比經(jīng)濟(jì)市場上的交易和合同實(shí)施更加困難。Douglass C.North， “A Transaction Cost Theory of Politics，” Journal of Theoretical Politics， vol.2，no.4， 1990，pp.355～367.私人服務(wù)不同于公共服務(wù)，私人服務(wù)的供給是基于市場機(jī)制的個(gè)體行為，而公共服務(wù)的供給是基于復(fù)雜機(jī)制的組織行為，前者是“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)推動(dòng)的，而后者則是“行政人”動(dòng)機(jī)推動(dòng)的，公共服務(wù)共享機(jī)制的啟用成本大于私人服務(wù)共享制的啟動(dòng)成本。公共服務(wù)共享機(jī)制需要在私人服務(wù)共享機(jī)制的市場競爭的核心運(yùn)作機(jī)制上引入政府機(jī)制，即通過政府補(bǔ)貼、政府強(qiáng)制或政府直接經(jīng)營等方式推動(dòng)市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)轉(zhuǎn)，其本質(zhì)上是一種“市場機(jī)制+政府機(jī)制”的混合模式，是市場的自發(fā)性與服務(wù)的公共性之間的一種結(jié)合模式，但公共服務(wù)的公共性特征要求其在引入市場機(jī)制之前得到上級(jí)政府部門授權(quán)或法律許可。

公共服務(wù)共享制與私人服務(wù)共享制一樣，其正常運(yùn)作需要三個(gè)要素：一是閑置資源，二是共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，三是眾多參與者。[英]亞歷克斯·斯特凡尼：《共享經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式：重新定義商業(yè)的未來》，郝娟娟、楊源、張敏譯，中國人民大學(xué)出版社，2016年，第70頁。具體而言，兩者具有以下六方面共同的典型特征。一是擁有與使用的分離。公共服務(wù)共享制并不轉(zhuǎn)移原有的所有權(quán)，只是一種暫時(shí)的租賃模式，僅轉(zhuǎn)讓短時(shí)段內(nèi)的使用權(quán)。二是碎片向整體的轉(zhuǎn)化。公共服務(wù)共享制通過共享平臺(tái)將閑置的、分散的公共服務(wù)資源在整體上進(jìn)行重新配置，在一定程度上優(yōu)化了碎片化下的信息不對稱行為。三是空間與時(shí)間的拓展。公共服務(wù)共享制通過對公共服務(wù)供給方與需求方的信息匹配，擴(kuò)大了原有的服務(wù)范圍，延長了公共服務(wù)的使用時(shí)間。四是存量向增量的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)共享制將原本閑置的資源調(diào)動(dòng)起來，讓其充分發(fā)揮其功能和價(jià)值，實(shí)現(xiàn)有限資源的增值。五是從浪費(fèi)到綠色的轉(zhuǎn)型。公共服務(wù)共享制有利于充分利用資源，減少浪費(fèi)行為，實(shí)現(xiàn)服務(wù)消費(fèi)的綠色和可持續(xù)。六是從契約到信任的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)共享制的時(shí)空拓展特征使得傳統(tǒng)的契約制約逐漸式微，而基于相互參與、相互信任和相互監(jiān)督的社會(huì)資本日益重要。

3.基于公共產(chǎn)品類型的分析框架構(gòu)建

由于公共服務(wù)涵蓋的范圍較廣，不同的公共服務(wù)類型在共享機(jī)制上的適應(yīng)性特征不一樣，因而需要構(gòu)建一個(gè)有效的分析框架來對公共服務(wù)共享制進(jìn)行深入探討。曼昆根據(jù)消費(fèi)的排他性和競爭性將物品分為私人物品、公共物品、公共資源和自然壟斷四種類型。[美]曼昆：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊》第5版，梁小民、梁礫譯，北京大學(xué)出版社，2009年，第233頁?；谠摽蚣埽疚膶⒎?wù)類型劃分為私人服務(wù)、排他性公共服務(wù)、擁擠性公共服務(wù)和純公共服務(wù)四種，再基于公共性強(qiáng)弱將其整合為私人服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)（包括排他性公共服務(wù)和擁擠性公共服務(wù)）和純公共服務(wù)三類。其中共享經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式是共享機(jī)制運(yùn)用于純私人服務(wù)領(lǐng)域的典型模式，而準(zhǔn)公共服務(wù)共享模式和純公共服務(wù)共享模式則是共享機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用的兩種典型模式?；诨ヂ?lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的共享機(jī)制在嵌入服務(wù)領(lǐng)域過程中，會(huì)產(chǎn)生某些潛在風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)包括個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)和共有風(fēng)險(xiǎn)（見圖1）。因而，基于該類型學(xué)框架分析不同類型共享模式的特征，剖析不同模式下存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并提出相關(guān)規(guī)避策略是共享機(jī)制運(yùn)用于公共服務(wù)領(lǐng)域必須探討的問題。