森林認證下非政府市場監(jiān)管機制的應用分析

■安俊逸

（華南農(nóng)業(yè)大學）

在我國林產(chǎn)品貿(mào)易額不斷擴增、林業(yè)原材料進口量不斷提升背景下，森林市場管理難度越發(fā)提升，獲得國際林業(yè)、社會公眾認可是促進森林市場健康可持續(xù)發(fā)展重要基礎，只有建立完善市場監(jiān)督機制，除政府監(jiān)管外充分發(fā)揮非政府監(jiān)管機制對林產(chǎn)品市場制約，方可實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境與經(jīng)濟環(huán)境三方和諧，基于上述背景，我國近年來不斷完善FSC森林認證體系，大力發(fā)展政府對林產(chǎn)品市場監(jiān)管，單一政府監(jiān)管對于我國不斷擴張的林產(chǎn)品市場規(guī)模仍顯不足，故應充分發(fā)揮非政府監(jiān)管機制，實現(xiàn)政府+非政府監(jiān)管雙重運行，才可有效維持我國林產(chǎn)品市場平衡，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會層面發(fā)展目標。

1 森林認證與非政府監(jiān)管內(nèi)涵概述

1.1 森林認證內(nèi)涵

FSC森林認證，全稱為森林可持續(xù)經(jīng)營認證，亦稱為木材認證，該認證是以書面生產(chǎn)過程來實現(xiàn)第三方木材森林經(jīng)營狀況與所在地認證工作，目前世界已有56個國家落實森林認證，我國于2001年9月正式進入森林認證籌備階段，先后建立森林認證管理機構、森林認證標準制定、森林認證制度建設者，同時陸續(xù)實現(xiàn)通國際接軌、不斷完善推廣機制與政府鼓勵政策，至今我國森林認證已得到世界范圍39個國家認可。FSC森林認證體系最大特點為自愿性，同時森林認證是以市場為基礎，具備高度公正性、透明性、獨立性認證體系，國家開展森林認證第一目的為基于FSC認證提升我國森林經(jīng)營水平，推動森林市場可持續(xù)經(jīng)營，第二目的為基于FSC認證在穩(wěn)定我國林產(chǎn)品現(xiàn)有市場同時推動新市場的進入。

開展FSC森林認證階段，由森林認證部門遵循國家頒布政策、原則、標準開展森林可持續(xù)經(jīng)營認證，對申請FSC認證森林經(jīng)營單位開展經(jīng)營管理評估，實現(xiàn)林產(chǎn)品產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認證即對林產(chǎn)品產(chǎn)銷流程下森林經(jīng)營、采伐、運輸、加工乃至消費者購買整個流程加以認證，每一次可持續(xù)經(jīng)營認證、產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認證都會經(jīng)過嚴格預評估、申請、文件審查、實地評估等環(huán)節(jié)，進而實現(xiàn)林產(chǎn)品市場嚴格把關。圖1為FSC森林認證程序：

圖1 FSC森林認證程序

1.2 非政府監(jiān)管內(nèi)涵

監(jiān)管，即國家政府、公共部門為實現(xiàn)社會活動管理與監(jiān)督所開展的活動，管制理念下涵蓋經(jīng)濟管制與社會監(jiān)管，前者主要圍繞特定行業(yè)進行質量、價格、行業(yè)標準監(jiān)管，后者則是對生產(chǎn)者所處生活條件、生產(chǎn)環(huán)境等多個維度實現(xiàn)生產(chǎn)活動規(guī)制行為。在中央政府大力推行新自由主義經(jīng)濟思潮背景下，傳統(tǒng)單一政府監(jiān)管同市場化、自由化乃至私有化監(jiān)管方式形成鮮明對比，傳統(tǒng)政府管制是以國家頒布法律法規(guī)為依據(jù)，在國家執(zhí)法機關與征稅權支撐下對生產(chǎn)活動、生產(chǎn)者實施管理，具有明顯強制性、權威性特點。非政府監(jiān)管則是以非政府組織、人員為依據(jù)，包括非政府環(huán)保組織、森林經(jīng)營單位、林產(chǎn)品消費群體、林業(yè)相關科研機構以及國際化形勢下國際組織以一定規(guī)則為依據(jù)實現(xiàn)社會生活管制、監(jiān)管活動。非政府監(jiān)管不具有權威性、強制性，且活動階段主要是在政府允許范圍內(nèi)開展監(jiān)督管理，在市場規(guī)模不斷擴張，管理難度不斷上升背景下，非政府監(jiān)管可有效彌補政府監(jiān)管力量不足問題，實現(xiàn)政府+非政府雙重監(jiān)管，故非政府監(jiān)管機制既是彌補政府監(jiān)管不足手段，亦是依賴于政府驅動的特殊手段[1]。

2 我國FSC森林認證發(fā)展現(xiàn)狀與作用探究

2.1 森林認證發(fā)展現(xiàn)狀

我國FSC森林認證工作始于1995年，規(guī)劃初期在世界自然基金會、中國林科院共同努力下實現(xiàn)快速發(fā)展，2001年國家林業(yè)局正式成立中國森林認證工作領導小組與認證管理處，在2003年中央林業(yè)發(fā)布“積極開展森林認證工作、盡快與國際接軌”發(fā)展目標選，我國FSC體系先后成立CFCC森林認證管理委員會、中國森林認證工作組與秘書處，并建立一個國家、兩個國際多體系并存模式（FSC體系、CFCC體系、PEFC體系）。截止至2019年，我國境內(nèi)通過FSC認證森林面積超過900萬公頃，已有45個品種林產(chǎn)品加載FSC認證標識并進入市場，國家批準森林認證機構從2015年4家增長至12家，森林認證標識且產(chǎn)品、機構均已獲得國內(nèi)外市場接受與認同。

森林認證市場發(fā)展方面，當前我國主要申請對象為外向型木材加工企業(yè)，且合資、外資企業(yè)占據(jù)比重較大，如小型家具生產(chǎn)商、木制品加工商等，申請主體多數(shù)源自于經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)如福建省、廣東省等，同時認證產(chǎn)品多數(shù)為出口貿(mào)易，銷售對象主要為美國、英國等歐洲國家，這一現(xiàn)象直接反映出目前林產(chǎn)品合資、外資企業(yè)已先國內(nèi)企業(yè)一步認識到森林認證對于企業(yè)發(fā)展與市場促進重要性，雖然目前我國境內(nèi)認證森林面積不斷擴增，然而大量林產(chǎn)品市場企業(yè)、商家仍未對森林認證有充分認知，森林認證市場覆蓋蔓延緩慢且市場中仍存在部分非法采伐、生產(chǎn)加工林產(chǎn)品猖獗現(xiàn)象，故實施強力監(jiān)管，充分發(fā)揮政府與非政府監(jiān)管機制效應，是有效促進森力認證體系快速完善重要手段。

2.2 森林認證對我國林業(yè)作用分析

我國全面開展森林認證體系建立工作，至今取得的成就主要體現(xiàn)于林產(chǎn)品貿(mào)易、生態(tài)文明領域。我國屬于世界范圍內(nèi)木材加工、生產(chǎn)、消費與出口多維度大國，木材進出口貿(mào)易總額常年居于世界前三名，已成為世界范圍最大森林認證市場，面向歐洲林產(chǎn)品出口額度占林產(chǎn)品出口總額4成以上。建立FSC森林認證體系前，歐美國家普遍指出我國出口林產(chǎn)品存在勞動力素質低、生產(chǎn)技術缺陷、木材產(chǎn)地不明等問題。我國實現(xiàn)FSC認證體系建設后，極大程度提升林產(chǎn)品出口貿(mào)易下產(chǎn)品質量、資質、勞動力素質與生產(chǎn)技術，且歐美國家十分重視、推崇FCS認證，使得我國林產(chǎn)品市場中FSC林產(chǎn)品認證已經(jīng)被歐美國家全面接受。此外，F(xiàn)SC森林認證下產(chǎn)銷監(jiān)管鏈COC認證實現(xiàn)對我國林產(chǎn)品企業(yè)每一個生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理，涵蓋從原木運輸、加工、流通等整個流程實現(xiàn)認證，有效推動我國生態(tài)功能、經(jīng)濟功能、社會功能三位一體生態(tài)文明快速發(fā)展，在促進林業(yè)市場健康運行同時為森林生態(tài)功能與社會功能上升提供保障。目前我國響應國家號召，積極申請FSC森林認證企業(yè)數(shù)量不斷增加，這一現(xiàn)象對于提升我國森林經(jīng)濟效益、社會效益十分有利。

總體分析，我國建立森林認證體系后，在環(huán)境、社會、經(jīng)濟三個層面皆取得良好效益，環(huán)境方面為有效推動生物多樣性與價值保護，實現(xiàn)水資源、土壤、自然景觀保護，且實森林生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)功能完整性不斷上升，間接實現(xiàn)頻危物種與生境保護。社會層面，森林認證實現(xiàn)森林經(jīng)營相關利益方權利被充分尊重與認可。經(jīng)濟效益層面，在森林認證視閾下，森林生產(chǎn)力不斷提升且經(jīng)營權穩(wěn)定，不僅市場份額得到保持、增加，且實現(xiàn)生產(chǎn)有差別產(chǎn)品、并在保證木材、林產(chǎn)品長期供應基礎上有效改善森林經(jīng)營多方利益關系，在獲取更多財政支持、技術支持同時進一步提高我國林產(chǎn)品在國際市場內(nèi)的信譽與競爭力[2]。

3 森林認證下非政府市場監(jiān)管機制的應用分析

我國近年來大力推動林產(chǎn)品市場監(jiān)管，通過FSC森林認證結合政府部門的監(jiān)督、管理，對我國林產(chǎn)品市場施以有效優(yōu)化，而隨著我國FSC認證森林面積不斷擴大，申請認證的森林企業(yè)數(shù)量不斷擴增，其管理難度相比十年前成幾何趨勢增加，仍舊存在大批抵制、置疑或是不了解森林認證的商家、個體。在國家政府機構人力資源、財力資源相對有限背景下，對林業(yè)市場的監(jiān)管力度以略顯疲乏，此刻應充分發(fā)揮森林認證視閾下非政府市場監(jiān)管機制效用，采取上文提及的政府+非政府監(jiān)管模式，發(fā)揮雙方監(jiān)管互補性與政府對非政府監(jiān)管主體的驅動性，將工作劃分三個階段，第一階段由政府充分發(fā)揮驅動力，第二階段是推動社會組織與消費者監(jiān)管機制應用，第三階段為推動市場主體的監(jiān)管機制應用，并賦予監(jiān)管成員一定話語權與投票權，從而實現(xiàn)森林認證下非政府市場監(jiān)管機制效應全面輻射[3]。

3.1 政府對于非政府監(jiān)管機制的推動

從我國林業(yè)市場角度分析，當前我國林業(yè)企業(yè)管理層、消費者對于FSC森林認證了解程度普遍較低，且認證機構也僅為12家，遠少于歐美健全森林認證體系國家。當前我國FSC森林認證市場發(fā)展仍處于萌芽期，在該階段政府監(jiān)管彰顯疲態(tài)的背景下，建立政府+非政府監(jiān)管模式，需要政府充分發(fā)揮自身對于非政府監(jiān)管驅動性。目前歐美國家森林認證體系主要以非政府環(huán)保組織牽頭，由社會財團或是基金作為經(jīng)濟發(fā)展動力，雖然這一方法在我國國情下難以實現(xiàn)，但我國政府仍應積極運用政策、法律法規(guī)形式支撐來推動非政府監(jiān)管主體積極投入到監(jiān)管工作中[4]。首先，政府應于社會基層大范圍開展FSC森林認證宣傳推廣，以制定、發(fā)布公共政策的形式推動形成我國林產(chǎn)品市場認證產(chǎn)品溢價局勢，并通過法律法規(guī)制定、發(fā)布，聯(lián)合工商、司法、公安部門加強林產(chǎn)品非法生產(chǎn)、木材非法采伐打擊工作，建立FSC認證體系下監(jiān)管委員會、監(jiān)管小組等機構，加強林產(chǎn)品消費者、林業(yè)科研機構、社會環(huán)保組織、媒體機構乃至森林經(jīng)營單位號召工作，以政策補貼、優(yōu)惠形式吸引非政府監(jiān)管主體積極參與FSC認證視閾下林業(yè)市場監(jiān)管工作，依據(jù)工作開展經(jīng)驗積累，由政府牽頭聯(lián)合非政府機構、個人共同制定監(jiān)管工作計劃、規(guī)章制度，建立公安、行政、司法部門聯(lián)合行動組，以全面配合非政府監(jiān)管機制的運行，為森林認證市場在我國興起與非政府監(jiān)管機制奠定良好環(huán)境基礎、法律基礎[5]。

3.2 社會組織與消費者的監(jiān)管機制應用

社會組織，即社會中非政府環(huán)保組織以及林業(yè)相關科研單位，非政府環(huán)保組織以募捐、標志使用費用為經(jīng)濟支撐，以自然和諧發(fā)展為宗旨的非營利性組織，該組織使命、營運目的同F(xiàn)SC森林認證目標基本符合。有效推動消費者追求森林認證，使其充分認識森林動因對于環(huán)境保護、產(chǎn)品質量的保障，同樣是實現(xiàn)非政府監(jiān)管機制的重要因素。

3.2.1 非政府環(huán)境保護組織的監(jiān)管應用

環(huán)境保護組織日常職責為提高環(huán)境保護意識、解決環(huán)境保護工作中出現(xiàn)的各類沖突、技術、經(jīng)濟問題，在FSC森林認證視閾下，政府應加強同非政府環(huán)境保護組織協(xié)同性，推動環(huán)保組織工作目標同F(xiàn)SC森林認證動因達到統(tǒng)一高度，以確?？稍偕Y源持續(xù)利用、減少污染與浪費型消費行為，實現(xiàn)林產(chǎn)品市場強力監(jiān)督。站在FSC森林認證市場推行角度分析，F(xiàn)SC森林認證視閾下的監(jiān)督工作，第一應通過非政府環(huán)境保護組織積極、大力開展林業(yè)市場中非法采伐組織、污染生產(chǎn)組織行為披露，并以號召社會公眾集體抗議等形式對非法組織實現(xiàn)有效打壓與制裁，第二應積極建立環(huán)保組織、社會媒體、政府執(zhí)法機構之間協(xié)同關系，基于媒體宣傳形式普及FSC森林認證，以電視線新聞、報紙、廣播為渠道在宣傳森林認證概念、作用與相關業(yè)務知識同時，利用執(zhí)法機構積極配合非政府環(huán)境保護組織打擊、調(diào)查非法林木采伐、非法林產(chǎn)品加工、產(chǎn)銷現(xiàn)象，實現(xiàn)全民森林保護意識的提升與消費覺悟提升，積極響應森林認證號召，購買森林認證林產(chǎn)品且有利打擊非法商家、個人[6]。

3.2.2 林產(chǎn)品消費者的監(jiān)管應用

推行森林認證市場，開展森林認證下非政府監(jiān)管，應將提升林產(chǎn)品消費者綠色需求作為森林認證主要社會動力源泉。從社會心理學角度分析，森林認證是有效實現(xiàn)林產(chǎn)品消費者保護生態(tài)環(huán)境心理需求手段，林產(chǎn)品消費者在產(chǎn)品購買、使用乃至日常生活中都可切實感受到環(huán)境保護對自身帶來的價值，往往具備一定經(jīng)濟實力的林產(chǎn)品消費者同樣具備良好環(huán)保意識，愿意在產(chǎn)品成本上額外支付環(huán)境保護成本，即迎合環(huán)境溢價，而對林產(chǎn)品市場非政府監(jiān)管，應充分運用林產(chǎn)品消費者對森林保護覺悟，號召其積極參與到森林認證監(jiān)督中，主動購買通過森林認證，帶有FSC森林認證標識產(chǎn)品，逐步形成森林產(chǎn)品市場標識認證效應，促使森林產(chǎn)品商家為保障自身經(jīng)濟效益主動申請森林認證，實現(xiàn)森林認證市場覆蓋面擴張[7]。

3.2.3 科研機構監(jiān)督機制應用

從科研機構性質來看，科研機構是以科研基金、國家財政為經(jīng)濟支撐事業(yè)單位，主要職能包括研究同環(huán)保、經(jīng)濟、社會三個維度相關問題，以推動科學進步、提供國家決策志成路為經(jīng)營目標。森林認證監(jiān)督下，可將FSC森林認證樹立為科研機構科研項目，在實現(xiàn)科研者自身價值同時，科研者在各大期刊、雜志、專注發(fā)表的學術觀點實現(xiàn)森林認證推動、宣傳，即向社會公眾，包括林產(chǎn)品經(jīng)營者、消費者等各群體以學術權威形式發(fā)表森林認證理論、觀點，提升森林認證信服力，聯(lián)合媒體、環(huán)保機構與林產(chǎn)品消費者，逐步將非法林產(chǎn)品、非認證產(chǎn)品在市場中淘汰，且林產(chǎn)品市場供給逐步減少亦可為林產(chǎn)品商家主動申請森林認證提提供有效推動力，實現(xiàn)更多企業(yè)對認證體系的支持、崇尚[8]。

3.2.4 社會媒體監(jiān)督機制應用

作為社會公眾了解市場咨詢，引領林產(chǎn)品消費者購買思想主要媒介，媒體在FSC森林認證市場擴展中可起到巨大推動作用，在建立森林認證視閾下政府+非政府監(jiān)管領域下，同時為有效推動上述非政府環(huán)保組織、林產(chǎn)品消費者監(jiān)督機制效果，應充分運用媒體下廣告、新聞實現(xiàn)森林認證企業(yè)美化，對申請森林認證林產(chǎn)品商家進行大力宣傳推廣同時逐步培養(yǎng)林產(chǎn)品潛在消費者消費傾向與習慣，使林產(chǎn)品商家對森林認證發(fā)展趨勢有高度認知，并充分喚醒消費者與商家對環(huán)境的保護意愿。與此同時應充分運用法治類媒體向信息接受者傳輸政府配套森林認證制定相關政策與法律法規(guī)，指導消費者如何開展環(huán)保林產(chǎn)品辨別，解決產(chǎn)業(yè)鏈下生產(chǎn)者、消費者之間信息不對稱問題[9]。

3.3 市場主體監(jiān)管機制

在森林認證市場發(fā)展背景下，認證體系種類不斷增加，林產(chǎn)品企業(yè)作為林產(chǎn)品市場主體是認證體系市場競爭主要內(nèi)容，市場競爭歷來具有信息不對稱性、不完全性，企業(yè)對于是否申請森林認證判斷無法保證決策正確性，而政府對市場主體開展合理指導，是促進市場主體規(guī)避盲目性、錯誤選擇的有效手段，雖然我國目前距森林認證市場體系完全成熟尚有距離，但仍可參照歐美森林認證成熟國家舉動，對未來森林市場認證特征加以預測。站在實踐角度，國際市場中各認證體系之間的競爭已在一定程度上偏離森林認證初衷，我國在該領域相比國外具有一定先進性，已經(jīng)實現(xiàn)FSC、CFCC與PEFC體系相互認證、共存。故政府借助這一成果加強森林認證市場主體自身能量的推動，利用森林認證機構積極開展森林服務商品化發(fā)展，并合理加強政府財政支持與法律實施，不斷就森林認證制度、條約開展合理修訂、分析，不斷完善主體監(jiān)督機制，于培育市場主體過程中使商家明確政府指導對企業(yè)進入市場、后期發(fā)展的幫助。同時，地方政府應積極在市場主體群體中樹立FSC森林認證模范企業(yè)，對資質優(yōu)秀者可合理開放產(chǎn)品免檢政策并公布于市場中，建立非法商家舉報機制。對舉報主體予以政策獎勵，促進林產(chǎn)品市場商家相互監(jiān)督，建立受管制主體相互監(jiān)督體系，在推動森林認證覆蓋范圍擴大同時實現(xiàn)非法采伐、商家檢舉機制，并針對不同類型主體采取不同認證監(jiān)管測測策略，對低經(jīng)營水平主體實施嚴格制裁政策、認證監(jiān)管范圍合理擴大、增強，對高經(jīng)營水平合理降低監(jiān)管力度，推動優(yōu)質主體緊跟森林認證體系發(fā)展。

3.4 加強FSC非政府成員投票權分配

在打破政府獨自監(jiān)管林業(yè)傳統(tǒng)模式背景下，政府應在森林認證管理委員會中積極納入非政府成員，并在開展各項決策階段予以森林認證管理委員會非政府成員較高投票權、話語權，使其在決策階段可積極提供寶貴建議、意見，委員會中納入成員應相對健全，應包括各層級員，例如社會非營利性環(huán)保組織為主的非政府環(huán)境部門、以學術研究機構為主的社會部門以及通過經(jīng)營森林、林產(chǎn)品加工、林產(chǎn)品貿(mào)易等獲取經(jīng)濟效益的經(jīng)濟部門。在針對森林認證工作開展決策階段各抒己見，確保決策符合當前林產(chǎn)品市場實際現(xiàn)狀與森林認證社會需求，于森林認證視閾下發(fā)揮非政府監(jiān)管機制主體性[10]。

結 語

單一政府監(jiān)管在林產(chǎn)品市場、貿(mào)易規(guī)模不斷擴大背景下略顯疲態(tài)，政府應積極發(fā)揮非政府監(jiān)管機制管控效應，為非政府監(jiān)管機制提供推動力并建立良好監(jiān)管工作開展環(huán)境。運用非政府環(huán)保組織、科研機構監(jiān)管機制實現(xiàn)非法采伐、污染生產(chǎn)等不法行為打擊，逐步淘汰非認證產(chǎn)品。同時，利用消費者環(huán)境保護與需求提升消費者消費覺悟，加強森林認證標識產(chǎn)品購買并基于社會媒體美化森林認證企業(yè)，引導消費者識別森林認證商品，在推動市場主體積極舉報、相互監(jiān)督同時加強非政府成員在投票權與話語權，充分發(fā)揮非政府監(jiān)管機制主體性，構建完善政府+非政府監(jiān)管模式，實現(xiàn)森林認證市場推動發(fā)展。