四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)揭示及防范

賈晉

2019年初，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班上發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)，面對(duì)波譎云詭的國(guó)際形勢(shì)、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?；既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)。

五大風(fēng)險(xiǎn)需重視

四川省有183個(gè)縣區(qū)，是全國(guó)各省市自治區(qū)中縣級(jí)行政單位最多的省，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是四川省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。由于縣域資源稟賦和發(fā)展水平差異大，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)必須具備高度的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，研判縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)隱患和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

一是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，各縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，為確保在基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中的資金投入，普遍以縣級(jí)政府平臺(tái)公司為載體，以政府土地儲(chǔ)備及土地出讓收入為主要還款來(lái)源，向商業(yè)銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)大量舉債，同時(shí)采用BT、PPP等模式向社會(huì)企業(yè)舉債，積累了大量的顯性或隱性債務(wù)。在下一步的縣域經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的過(guò)程中，必然還會(huì)出現(xiàn)巨大的資金需求缺口。為保障資金需求，一些地方政府又通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券，加大信托融資力度，以及設(shè)置產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的方式加大舉債力度。不僅負(fù)債水平遠(yuǎn)超其自身財(cái)政還款能力，大規(guī)模政府債的發(fā)行有推動(dòng)通貨膨脹的可能。同時(shí)，在舉債發(fā)展過(guò)程中，各縣普遍都選擇產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式，力圖通過(guò)圍繞幾個(gè)產(chǎn)業(yè)上大項(xiàng)目，在縣域形成具有一定規(guī)模的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。在這種發(fā)展模式下，一旦各地所上的項(xiàng)目存在較強(qiáng)的同質(zhì)性，企業(yè)經(jīng)營(yíng)難免會(huì)面臨較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和風(fēng)險(xiǎn)。上述問(wèn)題疊加，極可能出現(xiàn)“企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)——金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)——政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”多重風(fēng)險(xiǎn)疊加，誘發(fā)縣域系統(tǒng)性的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)灰犀牛事件。

二是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)塌陷”風(fēng)險(xiǎn)。在縣域經(jīng)濟(jì)地理格局中，縣域工業(yè)一般以工業(yè)集中發(fā)展區(qū)為載體，采取在縣城集中布局的方式。隨著產(chǎn)城融合推進(jìn)和相關(guān)生產(chǎn)性、生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展，縣城資源集聚能力大大加強(qiáng)。另一方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，特別是農(nóng)商文旅體產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展，村莊的發(fā)展受到了前所未有的重視，大量的政策投向村莊，大量的資本涌向村莊。但與此同時(shí)，處于縣城和鄉(xiāng)村之間的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻面臨著發(fā)展的困境。雖然2015年之后“特色小鎮(zhèn)”成為熱點(diǎn)，但產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，房地產(chǎn)導(dǎo)向過(guò)于明顯等發(fā)展模式的偏差顯然無(wú)法支撐特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展。這種格局下，就出現(xiàn)了農(nóng)村人口進(jìn)城不進(jìn)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），政策、資本下鄉(xiāng)進(jìn)村不過(guò)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的局面，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出縣城和村莊兩頭熱，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)冷的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)塌陷”現(xiàn)象。上世紀(jì)八十年代初，費(fèi)孝通曾提出“小城鎮(zhèn)、大問(wèn)題”，強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村乃至城市發(fā)展的重要作用，但從實(shí)際情況看，小城鎮(zhèn)發(fā)展卻一直存在諸多障礙，對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)能力一直不強(qiáng)。特別是當(dāng)前一些地方還在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，合并后往往是重點(diǎn)鎮(zhèn)區(qū)得到發(fā)展，被撤并鎮(zhèn)區(qū)更容易被忽視。

三是政策的“考核化”風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，四川省圍繞縣域經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展已經(jīng)先后出臺(tái)了一些政策文件，特別是圍繞著考核評(píng)比分類制定細(xì)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并根據(jù)考核評(píng)比情況對(duì)先進(jìn)進(jìn)行激勵(lì)。同時(shí)，圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，美麗鄉(xiāng)村，田園綜合體以及農(nóng)村人均環(huán)境綜合整治等重點(diǎn)任務(wù)也分別制定了考核目標(biāo)激勵(lì)政策。這種圍繞建設(shè)任務(wù)通過(guò)細(xì)化考核指標(biāo)進(jìn)行“標(biāo)桿激勵(lì)”的政策導(dǎo)向，的確可以起到明確目標(biāo)，示范引領(lǐng)的效果。但是，很多地方干部卻產(chǎn)生了“干成什么樣很清楚，怎么干成這個(gè)樣不明確”的困惑。特別是一些客觀的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，往往反映的是眾多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果，如何從中選擇本底最為適宜的發(fā)展路徑，如果缺乏深入研判會(huì)讓人感覺(jué)“無(wú)從下手”。其次，“考核化”激勵(lì)政策的結(jié)果往往是發(fā)展基礎(chǔ)較好，后勁較足的地區(qū)脫穎而出，一些基層干部將之評(píng)價(jià)為“肥上加膘”。而大量資源稟賦條件不突出，發(fā)展基礎(chǔ)普通的區(qū)域只有“望洋興嘆”。再次，但在實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中，往往出現(xiàn)政策傳導(dǎo)機(jī)制不健全，以及壓力向下傳導(dǎo)了，但扶持政策卻沒(méi)有細(xì)化落實(shí)下去。導(dǎo)致基層政府不了解上級(jí)政策，無(wú)法執(zhí)行上級(jí)政策，特別是無(wú)法享受政策紅利。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展能力弱化風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革后，鄉(xiāng)財(cái)縣管使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主性下降，執(zhí)法權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能上交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍出現(xiàn)發(fā)展能力弱化的現(xiàn)象。2017年中央發(fā)文要求加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力，但從實(shí)際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)權(quán)利配置問(wèn)題卻依然沒(méi)有得到有效解決，普遍存在著責(zé)任大、事權(quán)重，而財(cái)權(quán)和行政權(quán)弱的局面。一些基層干部反映，過(guò)去是“上面千條線，下面一根針”，大量的任務(wù)下給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。現(xiàn)在是“上面千把錘，下面一跟針，錘錘敲你肉”，不僅要下任務(wù)，還要承擔(dān)具體責(zé)任。沒(méi)有實(shí)際權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難有力地推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正因?yàn)榇?，一些地方在發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，也采用了一些辦法，如采用圍繞產(chǎn)業(yè)設(shè)置經(jīng)濟(jì)管理部門，如設(shè)立茶葉局、檸檬局等，也有圍繞功能分區(qū)設(shè)置管委會(huì)，如現(xiàn)代糧油功能區(qū)、農(nóng)耕文化功能區(qū)等。這些部門設(shè)置的目的是為了加強(qiáng)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)工作的管理，但是否又造成了管理層級(jí)和機(jī)構(gòu)人員的膨脹呢？因此，統(tǒng)籌縣域行政管理部門責(zé)權(quán)利的配置是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)必須直面的問(wèn)題。

五是規(guī)劃“各執(zhí)一詞”風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，四川省各地正在編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，要求探索“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌空間規(guī)劃布局。今年是“十四五”規(guī)劃年，各縣也要開(kāi)展“十四五”規(guī)劃的編制工作。同時(shí)，一些地方還在編制專門的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及城鎮(zhèn)化規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。那么就出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，如果上述規(guī)劃在空間布局上不落位，那么會(huì)出現(xiàn)“自說(shuō)自話”的現(xiàn)象，如果要求在空間布局上明確落位，又會(huì)出現(xiàn)“各執(zhí)一詞”，究竟誰(shuí)是上位規(guī)劃的問(wèn)題？現(xiàn)實(shí)情況是，不僅多規(guī)難以合一，即使是城鄉(xiāng)規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃都難以實(shí)現(xiàn)“規(guī)土合一”。盡管我國(guó)多部法律法規(guī)中都明確要求“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但關(guān)于兩規(guī)如何協(xié)調(diào)、如何銜接，所有法律均未加說(shuō)明。這就給實(shí)際工作中如何進(jìn)行兩規(guī)協(xié)調(diào)帶來(lái)難度。還值得指出的是，大量的縣域城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃都缺乏對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的深入研究，其研究團(tuán)隊(duì)缺乏真正懂得縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)的研究人員，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏戰(zhàn)略性和前瞻性。

五條優(yōu)化推高質(zhì)量發(fā)展

為確保縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建議進(jìn)行如下政策優(yōu)化：

——加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控體制機(jī)制。一是構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)建設(shè)，將縣級(jí)政府（包括各類政府平臺(tái)公司）發(fā)行債券、信托以及銀行融資形成債務(wù)和擔(dān)保形成的債務(wù)，BT、PPP模式形成的隱形債務(wù)，縣域重點(diǎn)項(xiàng)目企業(yè)債務(wù)以及金融機(jī)構(gòu)不良貸款情況等納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)，防范各類風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)。二是嚴(yán)格控制地方政府融資收益自求平衡債券發(fā)行規(guī)模，特別是對(duì)于同一地方發(fā)行多個(gè)項(xiàng)目，而還款來(lái)源基本相同（財(cái)政+土地出讓收入）的行為要嚴(yán)格控制。對(duì)于已有債務(wù)水平較高的地方，要嚴(yán)控專項(xiàng)債券發(fā)行。三是將地方政府負(fù)債水平作為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要考核指標(biāo)，嚴(yán)控負(fù)債規(guī)模。

——加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策引導(dǎo)支持，突出資源集聚、發(fā)展特色和服務(wù)帶動(dòng)功能。一是分類型科學(xué)定位功能。小城鎮(zhèn)可劃分為重點(diǎn)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)三種類型。重點(diǎn)鎮(zhèn)要加強(qiáng)對(duì)包括人口、資本等資源要素集聚的政策引導(dǎo)。特色鎮(zhèn)要加強(qiáng)對(duì)特色資源稟賦的挖掘和特色產(chǎn)業(yè)的培育。一般鎮(zhèn)要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)輻射帶動(dòng)功能。二是在小城鎮(zhèn)科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體。在縣域特色小鎮(zhèn)、田園綜合體和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等要素集聚載體空間布局過(guò)程中，要適度考慮在縣城外的區(qū)域布局，確保縣域經(jīng)濟(jì)適度均衡發(fā)展。三是加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，承接城市功能外溢轉(zhuǎn)移以及對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動(dòng)。

——優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性政策。一是要避免縣域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，加強(qiáng)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展招商引資和項(xiàng)目引進(jìn)的指導(dǎo)。構(gòu)建全省統(tǒng)一的縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理全景圖和產(chǎn)業(yè)鏈路線圖，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈重點(diǎn)企業(yè)名錄表。二是對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)，既要考慮總量激勵(lì)，也要考慮增量激勵(lì)。特別是對(duì)于一些發(fā)展基礎(chǔ)薄弱區(qū)域，也要考慮政策的扶持。各部門要簡(jiǎn)化基層政府項(xiàng)目申報(bào)和評(píng)選的工作要求，盡量降低基層在項(xiàng)目申報(bào)中的工作強(qiáng)度。三是要加強(qiáng)政策傳導(dǎo)機(jī)制和協(xié)同合作機(jī)制，特別是要求各級(jí)各部門出臺(tái)具體的配套實(shí)施和操作方案。

——對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行“賦權(quán)增能”。一是繼續(xù)加大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)實(shí)施力度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行“賦權(quán)增能”，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的財(cái)權(quán)和行政權(quán)。二是推進(jìn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)職能下沉，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能的事業(yè)站所要盡量交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，涉及鄉(xiāng)村日常管理的執(zhí)法權(quán)盡量由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。三是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵(lì)政策，拓寬優(yōu)秀村干部進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的通道。

——統(tǒng)籌縣域空間規(guī)劃體系。一是編制縣域空間規(guī)劃，以此作為縣域各類規(guī)劃的基礎(chǔ)?？臻g規(guī)劃要對(duì)縣域的生產(chǎn)、生活和生產(chǎn)區(qū)域進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、耕地保護(hù)紅線以及生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行科學(xué)劃定。二是讓從事縣域經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”研究的團(tuán)隊(duì)和研究人員更多的介入縣域各類規(guī)劃的編制工作，加強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性。三是建立縣域規(guī)劃協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各類規(guī)劃編制過(guò)程中的銜接問(wèn)題，加強(qiáng)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。