戶籍靳政：為新型城鎮(zhèn)化打開大門

黃孝光　周克洋

4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》（以下簡稱《任務》），提出繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，對各類人口規(guī)模城市的落戶政策均進行了提檔升級。

多名學者在接受記者采訪時表示，落戶新政并非橫空出世，而是對過去戶籍政策改革的進一步深化，中國戶籍制度的改革仍然任重道遠。

打開城門

《任務》要求，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎上，城區(qū)常住人口100萬-300萬的II型大城市要全面取消落戶限制。

中國人口與發(fā)展研究中心副研究員黃匡時認為，II型城市是我國城區(qū)人口分布的主體所在，取消這類城市的落戶限制，會使很多城市達到修建城市地鐵的人口規(guī)模最低門檻，或將引發(fā)城市新一輪的基礎設施投資。此外，還會讓不少200萬-300萬的II型城市升級為300萬-500萬的I型城市。

據(jù)有關機構估算，目前城區(qū)常住人口100萬-300萬的II型城市一共65座。其中，石家莊市早在《任務》出臺前便已行動，在今年3月取消了在城區(qū)、城鎮(zhèn)落戶條件限制，成為省會和副省級城市中，首個實現(xiàn)零門檻落戶的城市。

《任務》對城區(qū)常住人口300萬-500萬的13座I型大城市提出的要求則是，全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。

即便是城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市，落戶政策也有所變化?！?018年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》提到：“超大特大城市要區(qū)分城區(qū)、新區(qū)和所轄市縣，制定差別化落戶條件，探索搭建區(qū)域間轉積分和轉戶籍通道?！?/p>

這種一城之內的差別化落戶方法未在今年的文件中出現(xiàn)。在上海交通大學特聘教授陸銘看來，在一個城市內部還要區(qū)分城郊，看上去是一條過渡路徑，但會衍生將來制度如何并軌的問題，并不具備可操作性。

針對超大特大城市，此次政策強調的是調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例。

《任務》公布之后，北京市人力資源和社會保障局相關負責人向媒體透露，今年積分落戶政策不會有政策層面的調整。

一直嚴控的上海則立即表態(tài)將放松。4月10日，在“推動高質量發(fā)展調研行”上海站情況通報會上，上海市發(fā)改委副主任朱民表示，正積極謀劃戶籍制度改革，“上海戶籍打分制度將進一步優(yōu)化，針對特色人才將制定相應引進標準，同時進一步放寬外籍優(yōu)秀高校畢業(yè)生在上海就業(yè)”。

“過去幾年上海外來人口流失過多，此番調整一定意義上是在糾偏?！币拙友芯吭褐菐熘行难芯靠偙O(jiān)嚴躍進向記者提到，今年的落戶新政相比以往明顯細化，按照這個趨勢，“明年還會更加放松”。

雖然此次政策發(fā)布引起強烈關注，但在國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司原司長徐林看來，此次政策并無太大突破，只不過“說得更具體一點罷了”。他告訴記者，每年發(fā)改委規(guī)劃司出臺的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，都會對落戶政策提出新要求，但是各地沒完全按要求去做。

農業(yè)轉移人口市民化

而外界關心的另一點是，戶籍政策為什么會選擇當前的時間節(jié)點放寬?！半S著實踐的不斷發(fā)展，通過行政力量抑制超大特大城市的人口規(guī)模，然后引導到中小城市的政策導向，被證明很難帶來相應的回報，相反卻在一些地方帶來嚴重的債務問題?！?/p>

陸銘認為，市場化改革的呼聲越來越強烈，再加上經濟面臨下行的局面，迫切要求提高生產要素的配置效率，這給決策者帶來調整戶籍政策的壓力。

與此同時，正如《任務》所言，“加快農業(yè)轉移人口市民化”也是出于推進新型城鎮(zhèn)化的需求。

中國社科院農村發(fā)展研究所研究員李國祥向記者介紹，在城鎮(zhèn)化程度的計算上有戶籍城鎮(zhèn)化率（戶籍人口占總人口比重）和常住人口城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)常住人口占總人口比重）兩個指標，兩者差距越大，說明非戶籍人口比重越大，容易造成“不穩(wěn)定城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，這正是當下中國面臨的難題。

而現(xiàn)在，中國已出現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率遠高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率的情況。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2018年常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，兩者數(shù)據(jù)相差達到16.21%。另外，2018年末全國人戶分離人口數(shù)量高達2.86億人。

在戶口未全盤放開之前，中央政策對“重點群體”的強調和各地方城市在搶人大戰(zhàn)中對高學歷人才不約而同的落戶優(yōu)待，使得不同群體適用著不同的政策指向。具體而言，過去戶籍向高學歷人才傾斜，而低學歷人群想要落戶城市則困難重重。

在此背景下，嚴躍進認為《任務》出臺意味著城市在后續(xù)類似大中專院校畢業(yè)生落戶方面，不光不會設置障礙，而且還有可能會給予各類激勵措施;另一方面，全面放開放寬落戶條件，對農民工群體具有重要意義。

事實上，“加快農業(yè)轉移人口市民化”的表述被寫進《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，農業(yè)轉移人口中，農民工群體占比最重，是這兩年加快非戶籍人口在城市落戶的重點。

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2017年外出農民工17185萬人，其中進城農民工有13710萬人。但是因為擔心農村權益的保障問題，大多數(shù)農民工不愿在城市落戶。

對此，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業(yè)農村部副部長韓俊曾公開表示，現(xiàn)階段農民進城落戶定居，是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重農民意愿，不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶的條件。

“現(xiàn)在國家的政策制定者、實施者們都轉變觀念了，但是政策的接受者觀念沒轉變。”戶籍專家、中國人民公安大學治安系教授王太元說。

據(jù)恒大研究院院長任澤平研究顯示，中國人口流動呈現(xiàn)如下格局：—二線城市常住人口持續(xù)大幅流入，三線稍有流入，四線基本平衡，五六線持續(xù)凈流出。他推斷，未來新增的城鎮(zhèn)人口約有60%將分布在長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝、中原、山東半島等七大城市群。

偏大的城市人口流入，偏小的城市人口流出。陸銘認為這在宏觀上有利于提高勞動力資源配置效率，在微觀上有利于個體通過勞動力流動獲得就業(yè)機會的改善和經濟收入的提高，是世界各國通行的規(guī)律。“前些年國家試圖用行政管理的手段去扭轉這個趨勢，被證明是螳臂擋車，現(xiàn)在思路調整過來了o”

“小局”和“大局”

與之前的戶改政策相比，《任務》對各類人口規(guī)模城市的落戶政策均進行了提檔升級，但能否在今年完整落地，專家們均持審慎意見。2014年戶籍制度改革時，王太元寫了份內參，提醒相關部門防止“腸梗阻”現(xiàn)象一—頂層設計和公眾需求本來一致，但地方的政策執(zhí)行者選擇性執(zhí)行，使得政策落地困難。

黃匡時舉了一個例子：針對全面取消落戶限制的要求，有些城市表面上取消落戶限制，實質上是將原來的常住人口或者流動人口放在公共戶口上。盡管這也算落戶，但是在子女上學、社會保障、醫(yī)療保險等方面依然與非公共戶籍存在差異。去年西安開啟“最優(yōu)落戶政策”，并吸引近50萬人落戶，但其后針對新落戶者參加高考推出的“三年學籍+三年戶籍”規(guī)定便引起爭議。

放開除超大特大城市外的城市落戶限制，意味著教育、衛(wèi)生、治安、交通、環(huán)境等方面的落戶成本增加。陸銘分析稱，新政落地的挑戰(zhàn)將來自兩個層面：“一個層面是關于戶籍改革的意義，公眾認識恐怕不足，把區(qū)域間發(fā)展不平衡，歸結為勞動力和經濟資源向少數(shù)東南沿海地區(qū)和大城市的集中，又把在大城市出現(xiàn)的城市病歸結為人多所致。另外一個難點是地方政府的行為，它們在執(zhí)行政策時往往只注重眼前利益?！?/p>

理論上，一個人在哪個地方生活工作，哪個地方就應該視其為本地人，給予其相應的基本公共服務。但現(xiàn)實當中，一些地方政府只見“小局”而忽略了“大局”。

“小局是，別人在我這兒工作、創(chuàng)稅，但不占用我的公共服務，我的日子就好過了。大局則在于，這對廣大農民工和整個國家的現(xiàn)代化是極為不利的。”李國祥說，放開戶籍管制雖然短時間內可能會增加財政負擔，甚至引起部分居民的反彈，但從一個地方的長期發(fā)展來看，積極意義也遠遠大于負面效應。

戶籍改革時間軸

1984年

《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》頒布，戶籍嚴控制度開始松動。

1985年

公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行《暫住證》《寄住證》制度，公民開始擁有在非戶籍地長期居住的合法性。同年全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，為人口管理的現(xiàn)代化打下基礎。

1992年

戶口與糧油掛鉤的歷史終結。

1997年

國務院批轉公安部《關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》。

1998年

國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住，并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

2001年

國務院批轉公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，標志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進。

2010年

廣州、東莞等4城市取消暫住證，全面推行居住證。

2012年2月

《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出，要引導非農產業(yè)和農村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉移。

2013年

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶限制，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。

2014年

國務院下發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分。

2015年底

國務院辦公廳下發(fā)《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》，“黑戶”成為歷史。

2016年

國務院下發(fā)《關于實施支持農業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》，明確建立健全支持農業(yè)轉移人口市民化的財政政策體系。兩個月后，國務院辦公廳下發(fā)《關于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，拓寬了落戶渠道，提供了政策保障。

2018年

國家發(fā)改委印發(fā)《2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，提出全面放寬城市落戶條件，繼續(xù)落實1億非戶籍人口在城市落戶方案，加快戶籍制度改革落地步伐。

2019年

國家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》。