脫貧后貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興路徑研究

◎鄧瑩璐

產(chǎn)業(yè)扶貧作為“五個(gè)一批”工程中的重要組成，是促使我國農(nóng)村地區(qū)擺脫貧困的重大戰(zhàn)略舉措。2016年7月，習(xí)近平總書記在寧夏考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的根本出路?！碑?dāng)前，一批又一批貧困地區(qū)相繼宣布脫貧摘帽，表明脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)迎來了可喜成果。然而，我們應(yīng)清醒地看到，脫貧摘帽只是初步解決區(qū)域性整體貧困，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱。所以，如何做到可持續(xù)脫貧尤為關(guān)鍵，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)根基、實(shí)現(xiàn)振興成為貧困地區(qū)鞏固脫貧成果的根本動(dòng)力。

2018年8月，湖南省茶陵縣、炎陵縣等五個(gè)縣順利通過國檢，實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。在脫貧工作取得階段性進(jìn)展的同時(shí)，這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然面臨瓶頸，對(duì)于“脫貧又返貧”的困境仍需警惕。本研究通過調(diào)研茶陵縣、炎陵縣多個(gè)貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析并歸納影響產(chǎn)業(yè)振興的深層次問題，進(jìn)而從建立長效機(jī)制的角度為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)提出發(fā)展之策。

困境分析

貧困地區(qū)由于長期受到資源、人才、資金和市場等諸多因素制約，產(chǎn)業(yè)開發(fā)難度不言而喻，產(chǎn)業(yè)扶貧失敗的情況也不少。因此，脫貧之后，貧困地區(qū)要進(jìn)一步鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成果、激發(fā)產(chǎn)業(yè)持續(xù)性的“造血”功能，需高度重視五大亟待破解的困境。

1.區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)難以契合產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展需要

區(qū)域內(nèi)不同片區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有效分工、合理布局，而實(shí)際上產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，極大阻礙了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。一方面，一些地區(qū)和部門片面追求產(chǎn)業(yè)扶貧的短期效益，采取“短平快”的方式照搬其他地區(qū)的成功做法，在產(chǎn)業(yè)選擇上沒有針對(duì)自身基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)要求做配套分析，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗或產(chǎn)能過剩的風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯。如炎陵黃桃入選湖南省十大農(nóng)業(yè)區(qū)域公用品牌，現(xiàn)今周邊縣域也爭相開始種植黃桃，致使市場競爭異常激烈。由于不同的村莊土壤水質(zhì)不同、地理?xiàng)l件各異，一味地復(fù)制外部成功產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)“水土不服”“谷賤傷農(nóng)”等現(xiàn)象，這不利于產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，區(qū)域內(nèi)政府間缺乏協(xié)調(diào)意識(shí)，忽視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中優(yōu)勢互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的重要性，這也為產(chǎn)業(yè)后續(xù)的生存與發(fā)展帶來問題。

2.勞力外流及素質(zhì)結(jié)構(gòu)性下降難以順應(yīng)用工需求

人力支撐不足已成為影響貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大瓶頸。當(dāng)前貧困地區(qū)的人力現(xiàn)狀表現(xiàn)為三個(gè)特征：一是農(nóng)村“空巢化”、農(nóng)民“老齡化”現(xiàn)象凸顯。青壯年勞力大多外出打工，留守在農(nóng)村的多是老人、婦女及兒童，部分家庭甚至全家常年在外，能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力明顯不足。二是大多數(shù)留守農(nóng)民思想較為保守，傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較強(qiáng)，缺乏干大事創(chuàng)大業(yè)的開拓精神。尤其在自上而下的行政化推動(dòng)下，更是加劇了貧困人口“等、靠、要”思想。三是留守人員普遍受教育程度低，缺乏發(fā)展技能，對(duì)新事物、新技術(shù)接受能力差。

3.專項(xiàng)資金趨緊及使用不活難以對(duì)產(chǎn)業(yè)形成系統(tǒng)性支撐

產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的推進(jìn)需依靠源源不斷的資金注入，這是關(guān)系產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。然而，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金面臨三個(gè)主要問題：一是專項(xiàng)資金占比偏低。從財(cái)政扶貧資金額度來看，分配到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)較為有限，道路、管網(wǎng)以及信息化建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施投入占據(jù)主要部分，能用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金非常緊張。二是資金來源渠道受限。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投向多與農(nóng)業(yè)相關(guān)，而農(nóng)業(yè)存在投資時(shí)間長、投入成本大、回報(bào)周期慢等特征，這對(duì)于小型企業(yè)及貧困戶而言門檻太高、風(fēng)險(xiǎn)太大[1]。盡管地方銀行在一定程度上能提供信貸支持，但提出額外擔(dān)保費(fèi)用、公務(wù)員做擔(dān)保等限定條件實(shí)質(zhì)上又抬高了授信門檻，并存在貸款手續(xù)多、放款時(shí)間長等問題。三是資金使用效率不高。盡管公共財(cái)政不斷加大扶貧投入規(guī)模，但這些資金分散于農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)和扶貧等多個(gè)部門，各個(gè)部門之間缺乏有效溝通，沒有建立資金調(diào)度與整合機(jī)制，導(dǎo)致不同部門在同種項(xiàng)目上的重復(fù)補(bǔ)貼，大大降低了資金使用效率，難以形成產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性支撐。

4.淺層的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制難以保障貧困戶長期受益

合理可行的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是保持產(chǎn)業(yè)運(yùn)行活力的基礎(chǔ)。從調(diào)研情況來看，目前最常見的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是貧困戶通過將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，獲取土地租金，同時(shí)又通過在企業(yè)務(wù)工獲得一定的勞動(dòng)報(bào)酬。然而，這種貧困戶與企業(yè)之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制并不牢靠，尤其在相關(guān)扶持政策逐一退出后，“扶強(qiáng)不服弱、扶農(nóng)不扶貧”的風(fēng)險(xiǎn)又將突顯。其原因在于，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制涉及產(chǎn)業(yè)扶貧中市場主義邏輯與社會(huì)道德邏輯之間的協(xié)調(diào)平衡[2]。一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然要求以市場為導(dǎo)向，企業(yè)的目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化。另一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)道德邏輯，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)貧困戶脫貧致富，這兩種邏輯關(guān)系協(xié)調(diào)不好，則會(huì)極大地阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5.防范風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱難以擺脫政府行政化幫扶

由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目受制于外部不確定因素較多，而貧困地區(qū)在防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)與能力上相當(dāng)欠缺，這是直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)未來生死攸關(guān)的大問題。當(dāng)前貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要面臨兩大風(fēng)險(xiǎn)：一是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。貧困地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)體系相對(duì)薄弱，在自然災(zāi)害面前普遍存在“順從天命”的心態(tài)，加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，以致遭受產(chǎn)業(yè)入不敷出、顆粒無收的現(xiàn)象并不少見。如茶陵縣某村2016年種植杭白菊，預(yù)計(jì)年收入60萬元以上，結(jié)果因?yàn)橄募居晁^多導(dǎo)致農(nóng)作物大幅減產(chǎn)、收益甚微。二是外部市場風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，從主觀或客觀上強(qiáng)化了行政力量的推動(dòng)而弱化了市場機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，政府相關(guān)部門以購買的方式支持項(xiàng)目，為農(nóng)產(chǎn)品解決了銷路的問題。待行政力量逐步退出后，這些農(nóng)產(chǎn)品都要接受市場競爭的殘酷考驗(yàn)，脫離政府政策依賴的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目能否抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)還是一大疑問。

6.產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈缺失難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)

從長遠(yuǎn)來看，如果沒有形成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈，很難實(shí)現(xiàn)真正的脫貧致富。貧困村開展的產(chǎn)業(yè)扶貧多集中于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，尤其側(cè)重于傳統(tǒng)型種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，沒有形成完備的深加工體系，產(chǎn)品處于價(jià)值鏈低端，導(dǎo)致市場空間有限，市場風(fēng)險(xiǎn)承受能力也受到極大影響。由于大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品存放時(shí)間短，若缺少深加工環(huán)節(jié)，產(chǎn)品一旦滯銷或產(chǎn)能過剩，極容易造成資源浪費(fèi)、收益折損。所以，產(chǎn)業(yè)鏈條的形成意味著企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的提升，有利于發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)。

路徑優(yōu)化

1.以特色協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)

（1）規(guī)劃要因地制宜、突顯特色。規(guī)劃之前先摸底，要對(duì)區(qū)域現(xiàn)狀、可用資源及空間布局進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，認(rèn)真分析自身優(yōu)勢，挖掘地方特色資源，使規(guī)劃盡可能和當(dāng)?shù)刈匀粭l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)以及歷史文化等協(xié)調(diào)統(tǒng)一，真正做到規(guī)劃既能“頂天”——著眼于國家整體戰(zhàn)略要求，又能“立地”——展現(xiàn)地方特色、對(duì)癥下藥。針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)特色、不同空間結(jié)構(gòu)以及不同自然條件的貧困村，盡力做到分類規(guī)劃、分層施策。

（2）規(guī)劃要整體推進(jìn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。規(guī)劃要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的整體性、協(xié)調(diào)性。一方面，精準(zhǔn)協(xié)調(diào)好區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免同種產(chǎn)業(yè)過于集中，對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系和布局進(jìn)行合理調(diào)整，處理好“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”三者空間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和空間環(huán)境“三位一體”可持續(xù)發(fā)展；另一方面，改變傳統(tǒng)自上而下地定政策、制規(guī)劃的方式，廣泛征求基層部門與群眾的意見，將上級(jí)產(chǎn)業(yè)扶貧要求與貧困群眾的需求有機(jī)結(jié)合，做到既能滿足貧困戶在短期內(nèi)盡快脫貧的需要，又能實(shí)現(xiàn)抵御返貧風(fēng)險(xiǎn)的長遠(yuǎn)要求，有效破解規(guī)劃文本與發(fā)展實(shí)際“兩張皮”的困境。

2.以共建共享的人才導(dǎo)向聚力發(fā)展主體

（1）大力吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才。動(dòng)員外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，不僅能帶動(dòng)其他剩余勞動(dòng)力就近就業(yè)，同時(shí)還能解決留守兒童、留守老人等社會(huì)問題。相較外來人員，返鄉(xiāng)人員更容易獲取群眾的支持力和認(rèn)可度。

（2）培育壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。新型職業(yè)農(nóng)民是貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興的主力軍，要將新型職業(yè)農(nóng)民培育工作作為重點(diǎn)工程來抓，在精準(zhǔn)培育與提升效能上下功夫。一是加大培訓(xùn)工作的資金投入。大力實(shí)施現(xiàn)代青年農(nóng)場主培養(yǎng)計(jì)劃、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人培訓(xùn)計(jì)劃等。二是完善新型職業(yè)農(nóng)民培育模式。探索政企合作模式，采取政府購買服務(wù)等方式，支持專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)培育任務(wù)。三是構(gòu)建農(nóng)民教育培訓(xùn)體系。努力形成“專門機(jī)構(gòu)+多方資源+市場主體”的農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，認(rèn)定一批新型職業(yè)農(nóng)民培育示范基地，開展全方位、多層次的專項(xiàng)職業(yè)技能培訓(xùn)。

（3）促進(jìn)社會(huì)力量參與實(shí)現(xiàn)人才共享。由于貧困地區(qū)勞動(dòng)力短缺的問題短期內(nèi)無法得到很好解決，所以必須大力發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與人才共建共享工作，促進(jìn)專業(yè)人才向貧困地區(qū)集聚。產(chǎn)業(yè)振興是全社會(huì)的責(zé)任，不能光靠行政手段來推動(dòng)，而要運(yùn)用市場思維，依靠市場力量、社會(huì)資源來推動(dòng)。在這一過程中，應(yīng)積極發(fā)揮好統(tǒng)一戰(zhàn)線智力密集、資源豐富、聯(lián)系廣泛的獨(dú)特優(yōu)勢，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)專家、資政專家以及企業(yè)領(lǐng)軍人才等形成對(duì)口幫扶隊(duì)伍，組織民營企業(yè)積極參與“萬企幫萬村”活動(dòng)。

3.以多元高效的資金扶持提升發(fā)展動(dòng)能

（1）注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的使用與監(jiān)管。一是突出特色產(chǎn)業(yè)幫扶，確保資金使用規(guī)范。嚴(yán)格項(xiàng)目審批，所有財(cái)政專項(xiàng)資金到村、到戶項(xiàng)目都要進(jìn)行公告、公示，嚴(yán)格規(guī)范資金的使用和收益管理。二是強(qiáng)化資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高資金使用效率。建立“村決策、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縣監(jiān)督”的資金分配運(yùn)行機(jī)制，由村一級(jí)民主決策確定分配對(duì)象和項(xiàng)目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)撥付資金到項(xiàng)目實(shí)施單位或貧困戶，這樣既調(diào)動(dòng)了廣大貧困群眾和各個(gè)方面參與的積極性，又能提升扶貧資金的使用效率。與此同時(shí)，各有關(guān)部門之間應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)各自負(fù)責(zé)的補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一歸集，建立資金整合機(jī)制及聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，有效形成“多渠道引水，一個(gè)龍頭放水”的資金投入新格局。

（2）強(qiáng)化資金扶持，增強(qiáng)金融服務(wù)的激勵(lì)與引導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否能達(dá)到預(yù)期效果，很大程度上取決于金融扶持能否對(duì)產(chǎn)業(yè)提供實(shí)質(zhì)性助力。綜合來看，為進(jìn)一步發(fā)揮金融工具的“造血”功能，需從三個(gè)方面著手：一是創(chuàng)新信貸模式。積極創(chuàng)新金融扶貧開發(fā)機(jī)制，讓企業(yè)在不同的發(fā)展階段都可通過抵押、擔(dān)保機(jī)制獲得融通資金，同時(shí)確保政策上下一致、一以貫之，針對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)戶小規(guī)模、短周期的融資需求，要讓困難群眾貸得到、貸得起。二是創(chuàng)新保險(xiǎn)保障服務(wù)。建立健全融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者因市場價(jià)格波動(dòng)造成的損失給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。三是優(yōu)化審批流程。開展小額信貸“一站式服務(wù)”試點(diǎn)，發(fā)揮惠農(nóng)金融服務(wù)站的銜接作用，縮減審批環(huán)節(jié)，提高貸款審批效率。

4.以多方合力的機(jī)制創(chuàng)新鞏固發(fā)展質(zhì)量

（1）通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新來優(yōu)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。產(chǎn)業(yè)振興的關(guān)鍵是人口與產(chǎn)業(yè)有效對(duì)接，而合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制能保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體參與的積極性和長久性。通過創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，構(gòu)建更緊密、牢靠、可持續(xù)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是一個(gè)有效路徑。如探索和完善“合作社（公司）+農(nóng)戶+基地”模式，切實(shí)改善農(nóng)民“單兵作戰(zhàn)”的形式，通過構(gòu)建利益共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體，引領(lǐng)廣大農(nóng)民加入合作社“抱團(tuán)”致富[3]。由農(nóng)民連同土地入股合作社，其中土地享受入股收入，入股農(nóng)民享受工資收入，合作社統(tǒng)一提供技術(shù)指導(dǎo)、耕種管理、包裝營銷，形成產(chǎn)業(yè)化集中種養(yǎng)的規(guī)模效應(yīng)，并能有效解決原料供應(yīng)、銷售渠道等系列問題，增強(qiáng)農(nóng)民抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民可持續(xù)性致富增收。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展“支部+合作社+基地+農(nóng)戶”“合作社+種植大戶+集體+農(nóng)戶”等發(fā)展模式，整合各方資源優(yōu)勢，最大限度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共贏。

（2）通過后續(xù)制度政策兜底來促成市場驅(qū)動(dòng)機(jī)制。為了確保貧困人口在貧困村脫貧摘帽后走上致富道路，還需做好相關(guān)幫扶政策調(diào)整和兜底制度設(shè)計(jì)，從而明晰政府與市場之間的邊界，讓市場機(jī)制的活力得到釋放。一是利用政策兜底來增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。如政府可設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，重點(diǎn)用于補(bǔ)償不可控風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)貧困農(nóng)戶實(shí)行最低價(jià)補(bǔ)貼政策，以保本為基準(zhǔn)制定年度最低價(jià)格，當(dāng)市場跌破最低價(jià)時(shí)，由財(cái)政向貧困農(nóng)戶提供價(jià)格補(bǔ)貼。二是完善農(nóng)村最低生活保障制度。加大社會(huì)保障體系建設(shè)力度，切實(shí)將農(nóng)村低保的“兜底”保障作用落實(shí)到位，防止貧困農(nóng)戶因經(jīng)營失敗而遭受生計(jì)系統(tǒng)損害。三是逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)幫扶由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。政府有能力為農(nóng)民服務(wù)，但不能為市場做主。脫貧摘帽之后，要堅(jiān)持多方聯(lián)動(dòng)，探索市場驅(qū)動(dòng)機(jī)制層面的創(chuàng)新與發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)貧困人口自身參與反貧困的積極性和創(chuàng)造性。

■ 漁舍臨水 孫戈/攝