城市改造背景下流動(dòng)人口安置問題研究

李家輝　許振曉

摘要：城中村是城市流動(dòng)人口的主要聚居區(qū)。隨著城市的改造，城中村大量被移除，從而導(dǎo)致流動(dòng)人口被迫遷移。流動(dòng)人口安置已然成為城市改造中的首要問題，它不僅關(guān)系到人民的安居樂業(yè)還關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。文章在分析發(fā)達(dá)國家貧民窟改造和流動(dòng)人口安置方法的基礎(chǔ)上，提出適用于杭州地方實(shí)踐的流動(dòng)人口安置政策，以期為其他城市的城中村改造過程中流動(dòng)人口安置政策提供新思路。

關(guān)鍵詞：城中村改造；流動(dòng)人口；公共政策

一、引言

城中村是我國獨(dú)有的城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐种贫鹊南碌漠a(chǎn)物。西方國家在城市化高速發(fā)展過程中由于大批失地農(nóng)民涌入城市而形成了許多非正式、不規(guī)范的住宅區(qū)，聯(lián)合國將這種低標(biāo)準(zhǔn)和貧困為基本特征的高密度居住區(qū)定義為“貧民窟”。

城中村是城市化進(jìn)程中的歷史產(chǎn)物。隨著城市空間的擴(kuò)張和更新，大量的城中村被移除。作為城市流動(dòng)人口的主要聚居區(qū)，城中村的消亡為城市流動(dòng)人口的安置帶來了挑戰(zhàn)，也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展造成威脅。因此，本文通過對(duì)發(fā)達(dá)國家在貧民窟改造中流動(dòng)人口安置的方法進(jìn)行研究，為我們城中村改造過程中流動(dòng)人口的安置問題解決提供借鑒。

二、發(fā)達(dá)國家貧民窟改造和流動(dòng)人口安置政策

（一）美國貧民窟改造與流動(dòng)人口安置

美國從19世紀(jì)中葉藉由工業(yè)化開始了快速城市進(jìn)程。美國經(jīng)歷了貧民窟改造的三個(gè)階段。第一階段：19世紀(jì)末。在這個(gè)階段，美國開始了大規(guī)模的人口流動(dòng)。第二階段：20世紀(jì)50年代。這個(gè)階段美國為了振興衰退的中心城區(qū)，開啟了一系列有計(jì)劃的城市更新活動(dòng)。第三階段：20世紀(jì)70年代。美國的新的“社區(qū)發(fā)展基金”成為了新時(shí)期美國進(jìn)行社區(qū)發(fā)展和改造的主要手段。

（二）英國貧民窟改造與流動(dòng)人口安置

英國在城市化的發(fā)展進(jìn)程中也面臨過貧民窟的改造問題。和美國相似的，英國也的貧民窟改造也經(jīng)歷了大致三個(gè)階段。第一階段是二十世紀(jì)初的“推土機(jī)時(shí)代”，第二階段是二十世紀(jì)二三十年代的城市“社會(huì)復(fù)原時(shí)代”，第三階段是二十世紀(jì)七十年代開始的“城市復(fù)興時(shí)期”。這個(gè)階段的城市管理任務(wù)是復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)大蕭條后的英國城市。

三、英美貧民窟改造中流動(dòng)人口安置經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

（一）不能急于求成、手段過激

美國和英國在其貧民窟改造的過程中曾一度追求快速完成改造過程。他們或是大規(guī)模的拆除貧民窟為流動(dòng)人口提供最低生活標(biāo)準(zhǔn)的公寓或是將流動(dòng)人口強(qiáng)制安置于城市外圍。這些方法雖然在短時(shí)間內(nèi)緩解了城市流動(dòng)人口的住房壓力，但是卻形成了新的貧民窟問題，流動(dòng)人口的居住條件沒有得到實(shí)際的改善，是一種治標(biāo)不治本的方法。此外，由于在改造過程中手段比較激烈，反而引起了社會(huì)的對(duì)立，導(dǎo)致了社會(huì)激蕩。這些都是我國在進(jìn)行城中村改造時(shí)需極力避免的。

（二）改造要以促進(jìn)居住質(zhì)量和社會(huì)公平為重

美國和英國在貧民窟改造的中后期主要關(guān)注于流動(dòng)人口的居住質(zhì)量。旨在為城市流動(dòng)人口提供優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境，改善現(xiàn)有的建筑。此外英美兩國還在社會(huì)公平方面做了很大的努力，提高了城市流動(dòng)人口的社會(huì)地位，維護(hù)了他們的利益。這樣既解決了流動(dòng)人口的安置問題還促進(jìn)了和諧，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）要將貧民窟改造和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合

美英兩國在貧民窟改造的后期都著重于通過各種社會(huì)機(jī)構(gòu)為流動(dòng)人口提供培訓(xùn)和崗位，并且大力支持社區(qū)的自主發(fā)展，這些措施不僅提升了流動(dòng)人口的知識(shí)水平和就業(yè)能力，也促進(jìn)了鄰里社區(qū)更好的發(fā)展。讓流動(dòng)人口從物質(zhì)上和精神上都能更好的融入現(xiàn)代城市，融為城市的一部分。這些為流動(dòng)人口提供的培訓(xùn)和就業(yè)以及流動(dòng)人口本身所產(chǎn)生的效益和消費(fèi)都為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了新的動(dòng)力和源泉。

四、現(xiàn)階段杭州城中村改造存在的問題

杭州的城中村改造歷史可以追溯到20世紀(jì)90年代。杭州主城區(qū)共有城中村246個(gè)。從1998年杭州啟動(dòng)城中村工程，截止2015年年底已經(jīng)完成了68個(gè)城中村的改造工作。杭州計(jì)劃在“十三五”期間要全部完成剩下的178個(gè)城中村的改造工作。杭州近幾年城中村改造的指標(biāo)壓力非常大。杭州在二十年的城中村改造過程中取得了非常多的成果和經(jīng)驗(yàn)，但是在出現(xiàn)了非常多的問題。

（一）改造節(jié)奏過于快，安置手段相對(duì)滯后

根據(jù)公開資料顯示，2017年杭州主城區(qū)（不含蕭余富臨）全年完成整村征遷“清零”69個(gè)村，征遷59796戶，整治5098戶，開工建設(shè)安置房約423萬平方米、竣工約627萬平方米，回遷安置10367戶。2018年，杭州將實(shí)現(xiàn)由“征遷為主”向“拆建并舉”轉(zhuǎn)變，全年預(yù)計(jì)將完成住戶拆遷4萬戶，確保80%以上安置房項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)開工，回遷安置1萬戶，主城區(qū)完成整村征遷56個(gè)村。近日省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳還公布了《浙江省2018年度棚戶區(qū)改造計(jì)劃開工項(xiàng)目清單》（第三批）共175個(gè)項(xiàng)目其中杭州就占了61個(gè)城中村待改造項(xiàng)目。而在杭州市城中村改造轟轟烈烈的進(jìn)行的同時(shí)，關(guān)于流動(dòng)人口安置議題的政策卻相對(duì)滯后。直至2017年12月，杭州才推出《關(guān)于加快籌集建設(shè)臨時(shí)租賃住房的工作意見》和《關(guān)于加強(qiáng)臨時(shí)租賃住房建設(shè)和管理若干問題的通知》，通知指出到2018年3月底，杭州市要籌集推出外來務(wù)工人員臨時(shí)租賃住房4500套；到2020年底，累計(jì)籌集推出外來務(wù)工人員臨時(shí)租賃住房4萬套。城中村改造的快速推進(jìn)和配套安置措施的滯后導(dǎo)致了大批流動(dòng)人口失去了現(xiàn)有居所。

（二）改造手段單一，回遷難度大

我國現(xiàn)階段的城中村改造還是以物質(zhì)性拆除更新為主，雖然在改造中也穿插有社區(qū)綜合整治，但是比例較小。以杭州為例，杭州市計(jì)劃改造的178個(gè)村，其中，拆除重建139個(gè)、綜合整治21個(gè)、拆整結(jié)合18個(gè)。近些年我國因?yàn)槌侵写宀疬w不斷涌現(xiàn)出“拆二代”、“一拆富三代”等情況。這種城中村改造模式，使得一小部分人排他性的獨(dú)占了城市的發(fā)展紅利，加劇了社會(huì)的不公平。在大量的拆遷背景下，去年杭州樓市涌現(xiàn)了大批拆遷戶全款購房的現(xiàn)象。這里面很大程度上是由于拆遷戶獲得的大量賠償款推動(dòng)的。有數(shù)據(jù)顯示，在去年“秒磬”、“搶房”成為常態(tài)的大牛市之下，杭州2017年十區(qū)總共賣出了183739套商品房，拆遷戶在接受安置房的基礎(chǔ)上有相當(dāng)一大批涌入了商品房搶購大軍，進(jìn)而助長了樓市瘋狂。

由于城中村拆除重建需要一個(gè)較長的周期，流動(dòng)人口被迫外遷新的居住地，當(dāng)城中村改造完成后，由于交通因素、生活習(xí)慣等因素，流動(dòng)人口依舊有很強(qiáng)的回遷意愿。但是由于城中村在改造之后地價(jià)上漲，居住環(huán)境和物業(yè)水平提高，租金往往會(huì)超過他們的承受能力。在城中村拆除重建的過程中，并沒有將流動(dòng)人口的存量考慮在內(nèi)，重建后的新居民區(qū)能容納流動(dòng)人口的數(shù)量較之前有很大的下降，安置房的數(shù)量也堪堪能滿足原住民的住宅需求，在杭流動(dòng)人口的住宅需求沒有被很好地兼顧。此外，流動(dòng)人口大量向城市周圍的郊區(qū)低租金區(qū)域流動(dòng)會(huì)使得城市發(fā)展以“攤大餅”的模式擴(kuò)張，在流動(dòng)人口新的聚居區(qū)很有可能形成新的城中村。

（三）公租房、長租房覆蓋不足，中低收入流動(dòng)人口處境艱難

目前，我國很多城市都相繼推出了長租房、公租房等利民惠民舉措。但是長租房、公租房首先在數(shù)量上供不應(yīng)求，其次申請(qǐng)條件也比較苛刻。截止2017年10月杭州市流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到528萬。而流動(dòng)人口的住房解決問題通常有租賃房屋、單位宿舍、自購住房這三種手段。搜狐杭州提供的數(shù)據(jù)顯示：租賃房屋的人數(shù)占據(jù)流動(dòng)人口的74%，單位宿舍（包含人才公寓）占據(jù)流動(dòng)人口的22%，自購住房占據(jù)流動(dòng)人口4%。由此我們看出流動(dòng)人口的租房需求非常旺盛。2017年全年杭州市新增公租房8514套，目前杭州共有6.6萬套公租房。目前杭州市的公祖房、廉租房主要用于吸引外市人才來杭以及解決杭州本地困難家庭的住宅需求。中低收入流動(dòng)群體的住房需求沒有被覆蓋，杭州市絕大多數(shù)的中低收入流動(dòng)人口住房問題都依靠自己找房租房解決。

五、城中村改造中城市流動(dòng)人口安置對(duì)策

城中村改造是當(dāng)前中國城市化進(jìn)程的熱門議題。流動(dòng)人口是現(xiàn)今城市人口的重要組成部分，為城市的進(jìn)步與發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)。城中村改造關(guān)系著流動(dòng)人口的住房問題，也觸動(dòng)著這些城市弱勢(shì)群體的神經(jīng)。城市管理者在進(jìn)行城市改造的過程中要遵循一定的原則。

（一）完善城市改造總體規(guī)劃，配置合理安置政策

城中村改造一定要有完善科學(xué)的城市總體規(guī)劃。要將流動(dòng)人口聚居區(qū)整合納入城市規(guī)劃工作體系中，不能把城中村改造當(dāng)作一個(gè)孤立的改造工程，而要將其和城市經(jīng)濟(jì)的增長轉(zhuǎn)型、居民生活條件的提升、城市景觀的美化結(jié)合起來。在規(guī)劃城中村改造的時(shí)候，要提前預(yù)備好對(duì)于流動(dòng)人口的安置措施，將城市流動(dòng)人口的住房需求納入城市的總體規(guī)劃中，劃撥土地用于城市流動(dòng)人口的安置，為城中村改造人口大規(guī)模遷出做好緩沖。

（二）積極發(fā)揮政府統(tǒng)籌作用，兼顧各方利益

在城中村改造和流動(dòng)人口安置過程中，要發(fā)揮政府的統(tǒng)籌作用。一方面政府既要保證城中村改造工作保質(zhì)保量進(jìn)行下去，從土地確認(rèn)、違章處理、拆遷補(bǔ)償、安置分配、信息公示等環(huán)節(jié)都制定詳細(xì)的章程并嚴(yán)格執(zhí)行，保證城市改造的順利完成。另一方面，政府也要統(tǒng)籌資源，撬動(dòng)杠桿，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與流動(dòng)人口安置工程，大力引導(dǎo)企事業(yè)單位參與到流動(dòng)人口安置的過程中來。此外在改造過程中，要正確的認(rèn)識(shí)流動(dòng)人口對(duì)于城市的貢獻(xiàn)，給予流動(dòng)人口尤其是中低收入流動(dòng)人口一定的發(fā)言權(quán)，將他們的利益納入城中村改造這個(gè)綜合性的工程之中。

（三）結(jié)合多種安置手段，建設(shè)流動(dòng)人口家園

政府在流動(dòng)人口安置議題上要積極探索多元開發(fā)模式。例如在勞動(dòng)力密集型企業(yè)鼓勵(lì)企業(yè)自建員工住房，政府在企業(yè)相對(duì)集中的工業(yè)區(qū)規(guī)劃中預(yù)留土地用作低租金流動(dòng)人口住宅區(qū)。政府還要積極增加長租房、廉租房、公租房的供應(yīng)，多層次的滿足流動(dòng)人口的住房需求。同時(shí)政府還可以集中建造過渡性住房，過渡性住房既可以為拆遷居民提供過渡性住宅，也可以節(jié)省下政府給予拆遷戶每月高額的過渡補(bǔ)償，還可以在拆遷居民搬離后用作城市流動(dòng)人口的廉租房，最大效益的利用公共資金和土地。

（四）善用轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)社會(huì)公平

在對(duì)城市流動(dòng)人口進(jìn)行安置的過程中社會(huì)公平也是一個(gè)非常突出的問題。政府可以借鑒香港“樓宇經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)驗(yàn)，利用轉(zhuǎn)移支付的手段著力促進(jìn)社會(huì)公平。例如在城中村改造的招商過程中，政府優(yōu)先完善基礎(chǔ)設(shè)施和綠化，得益于環(huán)境改善周邊商業(yè)樓盤增值后政府再向開發(fā)商收取一定比例的資金用于支持保障性住房建設(shè)，用因改造而升值的商業(yè)利潤來支持流動(dòng)人口安置工程。讓更多的人享受到城市發(fā)展的紅利。在政策方面，政府可以為流動(dòng)人口搬遷安置提供一定的經(jīng)濟(jì)和政策照顧，可以通過降低公租房申請(qǐng)門檻等方式讓政策向低收入的流動(dòng)人口傾斜，保障他們?cè)诔鞘猩钪械牡匚缓屠妗?/p>

（五）加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)流動(dòng)人口融入社會(huì)

在建造流動(dòng)人口公寓的時(shí)候要充分考慮他們的需求和居住偏好，努力為他們提高良好的居住環(huán)境，提升他們的社區(qū)歸屬感。同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理，促進(jìn)流動(dòng)人口更好的融入社會(huì)。給予社區(qū)更多的發(fā)展自主權(quán)，讓社區(qū)根據(jù)自身情況建設(shè)和諧的鄰里社區(qū)，增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)居民的凝聚力和向心力。此外還應(yīng)該調(diào)動(dòng)各類社會(huì)組織為城市流動(dòng)人口尤其是低收入、低文化水平的流動(dòng)人口提供必要的就業(yè)與培訓(xùn)，將流動(dòng)人口的安置與城市經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的培育相結(jié)合，將城市流動(dòng)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)、消費(fèi)、文化發(fā)展的動(dòng)力，著力打造包容、多元、活力的宜居和諧的城市。

參考文獻(xiàn)：

約翰·彭特. 城市設(shè)計(jì)及英國城市復(fù)興[M].華中科技大學(xué)出版社，2016.

（作者單位：杭州師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）