韶關(guān)人才政策優(yōu)化研究
——基于公共政策周期理論視角

廖云平

（中共韶關(guān)市委組織部 人才工作科，廣東韶關(guān)512001）

人才是國家實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵。黨的十九大報告指出：“實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，把黨內(nèi)和黨外、國內(nèi)和國外各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來?！保?］習近平總書記在2018年全國組織工作會議上進一步強調(diào)，不拒眾流，方為江海。只有實行積極、有效以及開放的人才政策，才能集聚四方之才。

韶關(guān)市委、市政府向來高度重視人才工作，注重構(gòu)建一個良好的人才政策環(huán)境，2010年至今，先后推出了20多項人才政策，通過組織實施各項人才政策，韶關(guān)的人才發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，人才結(jié)構(gòu)不斷改善，人才引進和培養(yǎng)成效顯著，為韶關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展提供了堅強的人才保障。公共政策周期理論把政策過程視為一種政策行為的生命過程，并將政策運行過程分為制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結(jié)五個循環(huán)往復的階段，由此形成一個周期［2］。任何一項政策都不可能絕對完善和科學，隨著現(xiàn)實條件的改變，政策在實施過程中總會碰到這樣或那樣的問題。因此，結(jié)合政策環(huán)境的變化，系統(tǒng)分析現(xiàn)行人才政策存在的不足，對人才政策進行切合實際的修訂和優(yōu)化，就顯得尤為重要。

一、韶關(guān)現(xiàn)行人才政策分析

（一）基于主題的人才政策梳理

為了便于對韶關(guān)現(xiàn)行人才政策進行分析，筆者對韶關(guān)市2010年至今的20多項人才政策作一梳理，具體見表1。

表1 2010年至今韶關(guān)市人才政策

（續(xù)上表）

（二）現(xiàn)行人才政策的主要特點

一是政策扶持力度大、受益群體多。從2017年起，韶關(guān)市級人才資源開發(fā)專項資金提高到每年1億元以上，上不封頂，財政足額保障。在充裕的資金支持下，人才政策的受益面迅速擴大，資金支持額度也穩(wěn)步提高。例如《關(guān)于扶持高校畢業(yè)生在韶就業(yè)實施意見》（2018）明確規(guī)定，對新引進的全日制研究生給予8萬元、本科生給予3萬元、專科生給予1萬元購房補貼，還能連續(xù)兩年享受每年3 600-12 000元的生活補貼，連續(xù)兩年享受2 400元租房補貼。據(jù)預測，市財政每年將投入1.5億兌現(xiàn)該政策。再如，按照2018年新出臺的博士和博士后扶持政策，40歲以下新引進的博士，可以獲得生活補貼和住房補貼共計50萬元；45歲出站（基地）來韶留韶工作的博士后，將獲得省、市財政生活補貼、住房補貼共計100萬元，政策的扶持力度在全國同等城市中居于前列，具有一定的比較優(yōu)勢。

二是重視衛(wèi)生和教育領(lǐng)域人才的引進和培育。先后針對基礎(chǔ)教育學校公辦教師“縣管校聘”、強師工程、基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人事薪酬管理出臺專項扶持政策，這反映了韶關(guān)市委、市政府高度重視教育、衛(wèi)生等民生事業(yè)的發(fā)展，注重營造一個良好的人才發(fā)展環(huán)境。

三是大力扶持企業(yè)引進研發(fā)人才。圍繞傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，先后出臺《韶關(guān)市柔性引進人才實施辦法》《韶關(guān)市扶持產(chǎn)業(yè)科技人才實施意見（試行）》等政策。說明韶關(guān)市委、市政府能意識到產(chǎn)業(yè)科技人才對企業(yè)發(fā)展的重要性，注重發(fā)揮產(chǎn)業(yè)科技人才在經(jīng)濟社會發(fā)展中的引領(lǐng)和支撐作用。

四是建立了基本覆蓋各層次的人才吸引政策?，F(xiàn)行人才吸引政策有針對層次較高人才的《關(guān)于進一步聯(lián)系服務高層次人才工作實施意見》等引進辦法；針對高校畢業(yè)生，有《關(guān)于進一步引導和鼓勵高校畢業(yè)生到基層工作實施方案》；針對技能人才群體，有《關(guān)于促進技工院校畢業(yè)生留韶來韶返韶就業(yè)擴大技能人才有效供給實施意見》等專門政策。人才吸引政策相對完善，惠及的人才群體范圍較廣。

二、存在的主要問題

公共政策周期理論使我們能更好地了解政策過程的各種構(gòu)成因素，同時也完整地展現(xiàn)了政策從開始制定到最后終結(jié)的整個過程，并且很好地表明了政策過程的動態(tài)性和連續(xù)性［3］。筆者擬以公共政策的周期理論為指導，分析韶關(guān)現(xiàn)行人才政策存在的不足。

（一）政策制定層面

一是人才政策開放性較弱。在人才年齡方面，韶關(guān)針對人才享受的待遇設(shè)置了明確的年齡限制條件，例如《韶關(guān)市百名享受市政府特殊津貼人才選拔管理實施意見》（試行），要求選拔對象“距法定退休兩年以上”。從生態(tài)發(fā)展區(qū)尋求“差異化”引才策略以及人才發(fā)揮作用的現(xiàn)實情況來看，這些限制條件不利于韶關(guān)“銀色人才”的引進與使用。根據(jù)我們調(diào)查了解到，韶關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、教育領(lǐng)域以及企業(yè)，都十分重視和需要這類人才。在社會保險方面，現(xiàn)行政策明確要求產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域緊缺適用人才引進對象“在韶繳納社會保險”，不少企業(yè)反映，這樣的限制條件與珠三角等發(fā)達地區(qū)相比，顯得非常保守，不利于企業(yè)緊缺適用人才的引進。在人才戶籍方面，現(xiàn)行政策明確將本地戶籍作為人才享受相關(guān)政策的重要條件之一。例如《韶關(guān)市加快引進培養(yǎng)高層次人才的實施辦法（試行）》，高層次人才聘期工資外津貼發(fā)放對象明確為“正式落戶我市的博士和正高級專業(yè)技術(shù)人才”。

二是政策惠及的對象不夠科學。一方面重視外地人才引進，對現(xiàn)有人才培養(yǎng)力度不夠。2016年以來，圍繞“緊缺適用”、“產(chǎn)業(yè)科技”，出臺了一系列的人才引進政策，相比之下，人才培養(yǎng)力度就小得多。據(jù)相關(guān)部門測算，僅僅兌現(xiàn)《關(guān)于韶關(guān)市扶持高校畢業(yè)生在韶就業(yè)的實施意見》這一項人才引進政策，市財政每年的投入就達到1.5億，培養(yǎng)本土人才的《韶關(guān)市百名享受市政府特殊津貼人才選拔管理實施意見》（試行），每年的投入約為120萬。韶關(guān)長期以來都是“人才洼地”，人才需求量比較大，大量引進各層次人才是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求，但從長遠看來，“人才強市”目標的實現(xiàn)不能只建立在人才引進上，本地培養(yǎng)的人才更接“地氣”，或許能用得更好。另一方面，針對青年人才培養(yǎng)力度不夠。人才政策應該覆蓋到整個“人才鏈”，而不應只是少部分成熟型人才［4］?，F(xiàn)行的人才支持政策中，資助資金和服務資源大多集中在功成名就的少部分人才身上，對青年人才的資助力度不夠、服務相對不足。例如韶關(guān)首期享受市政府特殊津貼的111名人才中，40歲以下的僅占10%左右。人才成長規(guī)律告訴我們，青年人才最具創(chuàng)新性，最容易出科研成果的年齡在35歲左右。對成長型青年才俊進行持續(xù)而穩(wěn)定的支持，有利于充分激發(fā)青年人才創(chuàng)新激情。

（二）政策執(zhí)行層面

一是政策宣傳效果不佳。當前韶關(guān)人才政策的宣傳手段不多，一般是通過召開新聞發(fā)布會發(fā)布政策信息、下發(fā)文件以及媒體報道等方式進行宣傳，社會各界對人才政策知曉度不高。在座談會或訪談中，企事業(yè)單位人才代表普遍表示，對韶關(guān)人才系列政策了解不多。筆者在莞韶工業(yè)園抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人才群體對韶關(guān)市綜合性人才政策總體知曉度僅為20%左右，這反映出我們對人才政策宣傳的針對性不強，不夠有效。

二是政策立法需提上議事日程?，F(xiàn)行的韶關(guān)人才制度建設(shè)依然以政策規(guī)范為主，還沒有上升到法律規(guī)范的高度。人才管理、引進、培養(yǎng)、激勵、流動、評價等一系列人才開發(fā)活動缺乏專門的法律做保障，影響了人才政策執(zhí)行效力。隨著知識經(jīng)濟時代的到來，人才領(lǐng)域市場化、契約化程度會越來越高，僅僅依靠傳統(tǒng)的組織手段和行政手段已經(jīng)難以滿足新時期人才工作的要求。在訪談過程中，不少在韶創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高層次人才向筆者反映，希望政府出臺的各項人才優(yōu)惠政策能得到法律的保障。

（三）政策評估層面

2010年以來，韶關(guān)市陸續(xù)出臺了20多項人才政策，但沒有制定出有效的政策評估辦法。一直以來，人才政策評估都比較行政化，通常以經(jīng)驗總結(jié)或座談會的形式進行，評估機制和流程不規(guī)范、不科學，致使有關(guān)部門對政策落實難于有效跟進，對政策實施效果也難于科學評估。

（四）政策監(jiān)控層面

韶關(guān)已出臺的絕大部分人才政策，在制定政策時沒有注意將政策的執(zhí)行與監(jiān)督有效分開，政策的執(zhí)行部門同時也是監(jiān)督部門。由于缺少外界的有效監(jiān)督，使一些政策執(zhí)行不到位。

（五）政策終結(jié)層面

政策終結(jié)代表著一個政策周期的結(jié)束，也孕育著另一個更高級別政策周期。然而，韶關(guān)已出臺的部分人才政策，由于缺乏政策終結(jié)的規(guī)范程序，即使已經(jīng)失效，或者已經(jīng)被新的政策取代，也沒有及時廢止。這在一定范圍內(nèi)導致了新舊政策的沖突，帶來了政策執(zhí)行的混亂。

三、優(yōu)化建議

韶關(guān)市人才政策的優(yōu)化，應結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的客觀需求，優(yōu)化、提升現(xiàn)有人才政策，實施更加開放、更加科學、更加有效的“人才新政”，構(gòu)建一個不斷創(chuàng)新、持續(xù)優(yōu)化、日趨完善的人才政策體系，最終真正實現(xiàn)制度優(yōu)勢向人才優(yōu)勢轉(zhuǎn)變。

（一）進一步增強韶關(guān)人才政策的開放度

在人才年齡方面，要修改相應政策的有關(guān)規(guī)定，對于特別優(yōu)秀的人才，只要身體條件允許，年齡可以適度放寬。通過“差異化”的引才方式，充分吸引具有豐富經(jīng)驗的“銀色人才”來韶工作。在人事關(guān)系方面，本著“以用為本”的原則，取消緊缺適用人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊引進等人才政策中引進人才須轉(zhuǎn)入人事關(guān)系的限定，增強政策靈活性和吸引力。在人才戶籍方面，取消將戶籍作為人才享受有關(guān)待遇的前置條件，提高政策的科學性。

（二）加大對本土人才的培養(yǎng)和青年成長型人才扶持力度

完善人才培養(yǎng)政策。依托高校教育資源以及院士工作站、博士后工作站、博士后實踐基地等平臺資源，出臺專門政策，加大專項資金扶持力度，扎實做好本地現(xiàn)有人才的培養(yǎng)，大力資助現(xiàn)有人才各種形式的繼續(xù)深造和學術(shù)交流，支持本地人才進行自主創(chuàng)新。加強對青年成長型人才的扶持。設(shè)立青年人才培養(yǎng)專項計劃，每年根據(jù)韶關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展需要資助一批青年人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，支持青年人才參與重大科研項目，對從事基礎(chǔ)研究的青年才俊給予持續(xù)而穩(wěn)定的支持，充分激發(fā)成長型人才的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。

（三）加強人才政策的對內(nèi)普及和對外宣傳

首先，充分利用網(wǎng)絡和新媒體平臺，優(yōu)化“韶關(guān)人才網(wǎng)”、開通“韶關(guān)人才”微信公眾號，建立集政策解讀、人才需求、人才服務和人才項目等為一體的宣傳平臺，及時發(fā)布有關(guān)信息，為各類人才打造一個了解韶關(guān)人才政策和發(fā)展環(huán)境的“窗口”；其次，印刷韶關(guān)人才政策宣傳資料，在人才政策宣講會、人才工作交流會等場合發(fā)放，并有效發(fā)揮市縣人才驛站平臺作用，廣泛宣傳相關(guān)政策；最后，充分利用廣播、報紙、電視等傳統(tǒng)媒體，擴大人才政策知曉面和影響力。

（四）加快人才立法進程

將法治化作為人才制度創(chuàng)新的突破口，積極探索人才立法［5］。借鑒深圳、珠海等發(fā)達地區(qū)的人才立法經(jīng)驗，加快研究制定韶關(guān)市人才地方法律法規(guī)，整合人才有關(guān)政策為法律法規(guī)，形成覆蓋人才引進、培養(yǎng)、使用、流動、評價、激勵等各個環(huán)節(jié)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療教育、社會保障、生活配套、人才投入等各領(lǐng)域，爭議糾紛調(diào)解、仲裁、訴訟等各個方面，內(nèi)容科學、覆蓋面廣、程序嚴瑾的人才法律體系，為人才的發(fā)展提供全面法治保障。

（五）建立人才政策全過程監(jiān)控機制

豐富政策監(jiān)督主體、拓寬政策監(jiān)督渠道，形成以政府相關(guān)機構(gòu)為主導，企事業(yè)單位、各類人才積極參與的人才政策監(jiān)控機制。一方面，要做好政策出臺有關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，特別是要監(jiān)督政策制定部門做實做細前期調(diào)研工作；另一方面，要加強對人才管理服務部門的監(jiān)督，確保管理服務部門落實責任、執(zhí)行有力。

（六）完善政策實施成效評價機制

借鑒深圳、東莞、蘇州等城市的做法，引進第三方評估機構(gòu)，建立有效的政策評估機制，對政策制定、執(zhí)行落實、完善等進行科學評估，構(gòu)建有效的政策評估指標，注重對人才結(jié)構(gòu)、人才的經(jīng)濟貢獻率、人才發(fā)展環(huán)境等政策產(chǎn)出指標進行科學評估。

（七）適時終結(jié)無效的人才政策

隨著人才發(fā)展環(huán)境的變化，部分人才政策可能滯后于時代發(fā)展了，或者經(jīng)有關(guān)部門科學評估發(fā)現(xiàn)針對性、科學性已經(jīng)不強，這就需要相關(guān)部門通過規(guī)范的程序，將這類人才政策予以終結(jié)，并根據(jù)政策環(huán)境的變化與時俱進出臺新政策，以保障政策體系的延續(xù)性。