政府環(huán)境政策

文/北京大學(xué) 郇慶治

政府環(huán)境政策，在廣義上泛指一個(gè)國(guó)家的環(huán)境立法、司法和執(zhí)法部門依據(jù)其法定權(quán)力所制定實(shí)施的各種形式政策，而在狹義上主要是指政府的行政執(zhí)法部門為了貫徹落實(shí)國(guó)家環(huán)境法制目標(biāo)及其法律要求而采取的各種形式的行政管理手段。因而，狹義上的政府環(huán)境政策，在意涵上非常接近于“環(huán)境行政管理”或“環(huán)境執(zhí)法”，二者的區(qū)別在于，前者更側(cè)重于與生態(tài)環(huán)境議題相關(guān)的行政監(jiān)管工具手段，而后者更側(cè)重于與生態(tài)環(huán)境議題相關(guān)的行政監(jiān)管制度框架。而就環(huán)境政策體系而言，還可以依據(jù)政策本身的重要性程度、所涉指的議題領(lǐng)域或政策工具的性質(zhì)特點(diǎn)，做出更加具體的層次劃分。

比如，我國(guó)的環(huán)境政策體系可以大致劃分為基本方針、基本國(guó)策和基本政策三個(gè)層次?；痉结橆惖沫h(huán)境政策包括如下三個(gè)：一是環(huán)境保護(hù)的“三十二字”方針。在1973年8月舉行的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，我國(guó)政府提出了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”這一環(huán)境保護(hù)工作的總方針。二是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)“三同步、三統(tǒng)一”方針。在1983年12月底舉行的第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，我國(guó)政府又提出了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略方針。三是環(huán)境與發(fā)展“十大對(duì)策”。在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)后，我國(guó)政府于1992年8月提出了“環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策”，其中包括：實(shí)行持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；采取有效措施，防治工業(yè)污染；深入開(kāi)展城市環(huán)境綜合整治，認(rèn)真治理城市“四害”（廢氣、廢水、廢渣和噪聲）；提高能源利用率，改善能源結(jié)構(gòu)；推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，堅(jiān)持不懈地植樹(shù)造林，切實(shí)加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)；大力推進(jìn)科技進(jìn)步，加強(qiáng)環(huán)境科學(xué)研究，積極發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境；加強(qiáng)環(huán)境教育，不斷提高全民族的環(huán)境意識(shí)；健全環(huán)境法規(guī)，強(qiáng)化環(huán)境管理；參照聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)精神，制定中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃（“中國(guó)21世紀(jì)議程”）?；緡?guó)策類的環(huán)境政策，即“環(huán)境保護(hù)是中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策”。在第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，我國(guó)政府在繼“計(jì)劃生育”和“改革開(kāi)放”的基本國(guó)策之后，明確宣布“環(huán)境保護(hù)是中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策”。而這三項(xiàng)基本國(guó)策之間存在著密切聯(lián)系，成為中國(guó)環(huán)境政策的集中體現(xiàn)。基本政策類的環(huán)境政策包括如下三項(xiàng)：一是預(yù)防為主、防治結(jié)合。這一政策的基本思想是，把工作重點(diǎn)放在問(wèn)題產(chǎn)生的根源上，避免問(wèn)題的產(chǎn)生或出現(xiàn)；對(duì)于難以避免發(fā)生的問(wèn)題，則應(yīng)盡早、盡快發(fā)現(xiàn)并及時(shí)采取有效措施；對(duì)已經(jīng)造成的危害，也能夠采取有效措施，避免進(jìn)一步的惡化。二是誰(shuí)污染誰(shuí)治理。這一政策的基本思想是，污染者對(duì)清除和補(bǔ)償其損害具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，污染者必須承擔(dān)和補(bǔ)償由于其污染所造成的一切損害。三是強(qiáng)化環(huán)境管理。這一政策的基本思想是，把政府對(duì)環(huán)境的管理職能作為環(huán)境政策的核心。

從一種回顧的視角來(lái)看，一方面，以上述基本方針、基本國(guó)策和基本政策為指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的努力，我國(guó)已經(jīng)初步建立起一個(gè)法律基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、機(jī)構(gòu)制度完整和運(yùn)行機(jī)制順暢的環(huán)境政策體系。環(huán)境立法與法制體系和環(huán)境司法體系，為政府部門的環(huán)境執(zhí)法奠定了必要的法治框架與基礎(chǔ)，而各級(jí)政府中環(huán)境行政主管部門自身的機(jī)構(gòu)改革完善以及與其他各相關(guān)部門的密切配合，使得環(huán)境政策體系成為覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多層面的一個(gè)龐大而復(fù)雜的政策系統(tǒng)，對(duì)保障與改善廣大人民群眾的日常生活質(zhì)量發(fā)揮著重要作用。

另一方面，也必須看到，環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的制度化落實(shí)和基本政策的進(jìn)一步細(xì)化都存在著諸多問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，包括基本國(guó)策在內(nèi)的我國(guó)環(huán)境政策總體性原則確有其高瞻遠(yuǎn)矚之處，比如，無(wú)論是“三十二字”方針還是“三同步、三統(tǒng)一”方針，都不僅蘊(yùn)含著明確的謹(jǐn)慎預(yù)防和可持續(xù)發(fā)展思想，而且清晰地體現(xiàn)了發(fā)展中國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)并舉并重的戰(zhàn)略性追求，再比如，誰(shuí)污染誰(shuí)治理和政府是環(huán)境治理責(zé)任主體的基本政策，都體現(xiàn)了我們對(duì)于國(guó)際環(huán)境治理慣例或經(jīng)驗(yàn)的正確理解，也比較符合我們國(guó)家傳統(tǒng)政治文化的特點(diǎn)。但如何在日常性管理中制度化或法治化落實(shí)這些環(huán)境基本方針與政策，始終是各級(jí)政府面臨著的更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也是我們長(zhǎng)期以來(lái)未能很好解決的難題。

這方面的典型例子，是環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)基本國(guó)策的貫徹落實(shí)。實(shí)際上，早在1981年2月24日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》中就已明確指出：“環(huán)境和自然資源，是人民賴以生存的基本條件，是發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)源泉…長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)環(huán)境問(wèn)題缺乏認(rèn)識(shí)以及經(jīng)濟(jì)工作中的失誤，造成生產(chǎn)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)之間的比例失調(diào)…必須充分認(rèn)識(shí)到，保護(hù)環(huán)境是全國(guó)人民根本利益所在?！币簿褪钦f(shuō)，我們?cè)诟母镩_(kāi)放之初就已清楚認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的極端重要性，并要求各級(jí)政府采取相應(yīng)的措施。但結(jié)果卻是，我們?cè)?0多年后不得不面臨著“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)”的尷尬現(xiàn)實(shí)。問(wèn)題當(dāng)然不在于環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策本身，而在于我們恐怕始終未能找到將這一基本國(guó)策充分制度化的路徑和手段。換言之，環(huán)境保護(hù)政策在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中并未能夠按照基本國(guó)策的重要性或高度來(lái)對(duì)待——與另一項(xiàng)基本國(guó)策即計(jì)劃生育的比較也許可以提供一些有益的借鑒（郇慶治，2010：275）。

另一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策重要性的凸顯。簡(jiǎn)單地說(shuō)，所謂環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，就是指按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場(chǎng)主體的行為，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)推進(jìn)的政策手段。它以內(nèi)化環(huán)境行為的外部性為原則，對(duì)各類市場(chǎng)主體進(jìn)行基于環(huán)境自愿利益的調(diào)整，從而建立保護(hù)和可持續(xù)利用自愿環(huán)境的激勵(lì)和約束機(jī)制。與傳統(tǒng)行政手段的外部約束相比，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是一種內(nèi)在約束性力量，具有促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點(diǎn)。依據(jù)控制對(duì)象的不同，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策可以分為控制污染的經(jīng)濟(jì)政策，比如排污收費(fèi)，用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政策，比如污水和垃圾處理收費(fèi)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策，比如生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域公平；依據(jù)政策類型的不同，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策可以分為市場(chǎng)創(chuàng)建手段，比如排污交易，環(huán)境稅費(fèi)政策，比如環(huán)境稅、排污收費(fèi)、使用者付費(fèi)，金融和資本市場(chǎng)手段，比如綠色信貸、綠色保險(xiǎn)，財(cái)政激勵(lì)手段，比如對(duì)環(huán)保技術(shù)開(kāi)發(fā)和使用給予財(cái)政補(bǔ)貼，等等。20世紀(jì)90年代以來(lái)，主導(dǎo)性的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和新公共管理主義理論相結(jié)合，催生了環(huán)境治理與政策中的經(jīng)濟(jì)政策風(fēng)潮。包括環(huán)境收費(fèi)、綠色貿(mào)易、綠色稅收、綠色保險(xiǎn)、排污權(quán)交易、綠色資本市場(chǎng)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仍趦?nèi)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策異軍突起，構(gòu)成了對(duì)在此之前的以行政管制為主的環(huán)境政策體系的強(qiáng)烈沖擊。我國(guó)也不例外。一方面，我國(guó)的環(huán)境政策體系本身，就是在與歐美國(guó)家學(xué)習(xí)交流的過(guò)程中逐漸建立起來(lái)的。這意味著，發(fā)生于歐美國(guó)家的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向會(huì)十分自然地對(duì)我國(guó)環(huán)境政策的演進(jìn)產(chǎn)生影響。另一方面，也許更為重要的是，我國(guó)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)機(jī)制為主經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，為這些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具的引入運(yùn)用提供了非常有利的條件。

但問(wèn)題在于，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策積極作用的有效發(fā)揮，是需要一個(gè)相對(duì)完善的環(huán)境政策體系和更為復(fù)雜的環(huán)境治理體系（“環(huán)境國(guó)家”）作為基礎(chǔ)性支撐的。一般來(lái)說(shuō)，歐美國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)的現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)和政治民主化進(jìn)程，有助于其構(gòu)建這樣一個(gè)環(huán)境政策體系和組織框架，我們?cè)谶@方面的發(fā)展則要相對(duì)滯后得多。而這意味著，單純或過(guò)度的經(jīng)濟(jì)政策工具依賴并非是我們環(huán)境政策構(gòu)建的正確取向，至少要對(duì)其中的風(fēng)險(xiǎn)有足夠認(rèn)識(shí)。不僅如此，生態(tài)文明建設(shè)及其所要求的人與自然關(guān)系和諧或“環(huán)境善治”，絕非只是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策所能夠解決的問(wèn)題——其核心是人的價(jià)值觀念而不是消費(fèi)行為的問(wèn)題。因而，十八屆三中全會(huì)《決定》所提出的四大改革任務(wù)：“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”、“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”、“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”和“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”，盡管看起來(lái)更多屬于環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，但卻關(guān)涉到更大范圍、更深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革。