聚焦新環(huán)評法質(zhì)量監(jiān)管新變革

梁光源

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議公布了《關(guān)于修改<環(huán)境影響評價法>的決定》（以下簡稱《環(huán)評法》），這一決定自公布之日起正式施行。 這是我國對《環(huán)評法》進行的第二次修正。新《環(huán)評法》修正內(nèi)容涉及四個條款，主要在取消建設(shè)項目環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理，強化企業(yè)主體責任等方面進行了大刀闊斧的改革。業(yè)內(nèi)人士表示，在“放管服”改革背景下，這些重大改革措施的修訂與實施，反映出了立法機關(guān)對確保環(huán)評質(zhì)量的高度關(guān)注，體現(xiàn)了探索重構(gòu)環(huán)評質(zhì)量監(jiān)管法制規(guī)范的努力。

變化一：環(huán)評機構(gòu)責任更大

原《環(huán)評法》第十九條規(guī)定，接受委托為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門考核審查合格后，頒發(fā)資質(zhì)證書，按照資質(zhì)證書規(guī)定的等級和評價范圍，從事環(huán)境影響評價服務(wù)，并對評價結(jié)論負責。為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)的資質(zhì)條件和管理辦法，由國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門制定。

修訂后的《環(huán)評法》 將該部分改為：建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位對其建設(shè)項目開展環(huán)境影響評價，編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表;建設(shè)單位具備環(huán)境影響評價技術(shù)能力的，可以自行對其建設(shè)項目開展環(huán)境影響評價，編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表。

此條款的修改，意味著近20年的環(huán)評技術(shù)單位資質(zhì)管理制度成為了歷史。

“強制性資質(zhì)門檻取消后，并不意味放松對環(huán)評工作的監(jiān)管，恰恰相反，這是要求高了，監(jiān)管更加注重結(jié)果了?！睆V東省環(huán)境科學研究院相關(guān)負責人表示，在放管服改革背景下，通過降低門檻，引入信用監(jiān)管約束，環(huán)評將進一步被市場化。

記者了解到，環(huán)評資質(zhì)取消后，即意味所有公司都可以承攬項目，市場競爭將更加激烈，優(yōu)勝劣汰也會更加明顯，而環(huán)評利潤也將會進一步被壓縮。同時對環(huán)評機構(gòu)的綜合能力要求更高，承擔的責任也將更多。

業(yè)內(nèi)人士告訴記者，在環(huán)評資質(zhì)取消前，環(huán)評資質(zhì)就相當于環(huán)保部門發(fā)給環(huán)評公司的金字招牌，企業(yè)主想要做環(huán)評，必須要找有相應(yīng)資質(zhì)等級的環(huán)評公司才可以做。倘若企業(yè)出了涉及環(huán)評方面的環(huán)境污染事故，將先問責環(huán)評公司，再問責審批單位，最后問責環(huán)保部門。而環(huán)評資質(zhì)取消后則強化企業(yè)主體責任，事后監(jiān)管，因為政府單位不再給環(huán)評公司發(fā)資質(zhì)招牌，企業(yè)主找公司做環(huán)評后，若出現(xiàn)環(huán)境污染事故被抓，環(huán)評公司將被直接問責。

修訂后的環(huán)評法提出，對技術(shù)單位而言，存在致使其編制的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表存在基礎(chǔ)資料明顯不實，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評價結(jié)論不正確或者不合理等嚴重質(zhì)量問題的，由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對其處所收費用三倍以上五倍以下的罰款;情節(jié)嚴重的，禁止從事環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表編制工作;有違法所得的，沒收違法所得。

事實上，這只是環(huán)評近年頻繁改革的一個縮影。1999年，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資格證書管理辦法》，這是對環(huán)評機構(gòu)進行資質(zhì)管理的先聲。2003年起實施的《環(huán)評法》，其立法旨在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”“環(huán)評變壞評”等立法漏洞也日益暴露出來。為此，2016年修定后《環(huán)評法》就從弱化項目環(huán)評的行政審批要求、強化規(guī)劃環(huán)評、加大處罰力度三大方面加強管理，試圖從源頭上實現(xiàn)減少環(huán)境污染的目標。加大未批先建處罰力度，取消前置審批和簡化環(huán)評審批都是當時環(huán)評改革中出現(xiàn)的新亮點。2016年末，全國環(huán)保系統(tǒng)358家環(huán)評機構(gòu)如期全部完成脫鉤，徹底退出建設(shè)項目環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場，進一步從制度上避免出現(xiàn)一個部門既當裁判員又當運動員的情況，防止產(chǎn)生利益沖突和不當利益輸送，保障制度執(zhí)行的公正性。

業(yè)內(nèi)人士分析，前兩年環(huán)評法律法規(guī)的修改，已折射出環(huán)境治理的法治化、市場化方向，這次正式取消環(huán)評資質(zhì)，再次重申了政府和市場劃線。這一變革性規(guī)定使得環(huán)評資質(zhì)不再是編制環(huán)評文件的制度性門檻，消除了環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場圍繞環(huán)評資質(zhì)形成的天然技術(shù)壁壘和權(quán)力尋租空間，將徹底解決評價方（環(huán)評單位）、被評價方（建設(shè)項目）、監(jiān)督方（政府）形成利益共同體的機會。

“對于政府來說，取消環(huán)評資質(zhì)后，環(huán)保責任從政府部門回歸到企業(yè)，監(jiān)管難度明顯降低，企業(yè)的主體責任加大;對于環(huán)境影響評價機構(gòu)而言，壓力也會越來越大?！睆V東省環(huán)境科學研究院相關(guān)負責人說。

變化二：建設(shè)主體責任跑不掉

“新法規(guī)定，如果環(huán)評報告書、表的內(nèi)容出現(xiàn)了虛假、環(huán)評結(jié)論不正確等問題，不止環(huán)評機構(gòu)，建設(shè)單位也要承擔責任?！睆V州市某家環(huán)評公司林經(jīng)理說，以前，環(huán)評一旦出現(xiàn)問題，建設(shè)單位往往一推了之，把責任全部推到第三方機構(gòu)身上，今后，建設(shè)單位責任將更加明確。

按照以往的《環(huán)評法》，具備環(huán)評資質(zhì)的環(huán)評技術(shù)單位才能依據(jù)其相應(yīng)的評價等級和類別，接受委托從事環(huán)評文件編制工作，而一旦發(fā)生環(huán)評文件存在失實的后果，受委托的環(huán)評技術(shù)單位是承擔環(huán)評結(jié)論責任的唯一主體，作為業(yè)主的建設(shè)單位并不因此擔責。

業(yè)內(nèi)人士分析，原規(guī)定看似很合理，但卻忽視了環(huán)評制度特有的規(guī)律。環(huán)評結(jié)論是具有“事先性”的，一個好的環(huán)評離不開建設(shè)單位提供的真實材料。但實際上，環(huán)評技術(shù)單位與建設(shè)單位卻是民事上的委托關(guān)系，環(huán)評技術(shù)單位接受委托后，為了能順利獲得環(huán)評審批，往往不得不在建設(shè)單位的委托意圖、生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)評審批與國家環(huán)境技術(shù)標準或規(guī)范之間尋求妥協(xié)，從而形成環(huán)評結(jié)論。

“環(huán)評文件是否客觀真實，結(jié)論是否正確，是否可以通過環(huán)保部門的環(huán)評審批，本質(zhì)上都與建設(shè)單位息息相關(guān)，與環(huán)評技術(shù)單位倒沒有直接關(guān)聯(lián)?！绷纸?jīng)理指出，如果將環(huán)評技術(shù)單位作為對環(huán)評結(jié)論負責的唯一主體，出現(xiàn)環(huán)評失實的法律責任時，原環(huán)評資質(zhì)管理制度就會對環(huán)評公司形成一個不利的循環(huán)：獲得環(huán)評資質(zhì)許可——編制環(huán)評——結(jié)論負責——資質(zhì)被取消?！白寣ㄔO(shè)項目環(huán)評結(jié)論最有影響力的建設(shè)單位反而置身事外，這實質(zhì)上混淆了建設(shè)單位與環(huán)評技術(shù)單位之間的委托關(guān)系，也不能對建設(shè)單位在環(huán)評編制方面形成法律威懾，極大地削弱了環(huán)評制度的環(huán)境風險防御功能?！?/p>

此次新《環(huán)評法》被修改為：建設(shè)單位應(yīng)當對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的內(nèi)容和結(jié)論負責，若技術(shù)單位存在錯誤也是要承擔相應(yīng)責任。業(yè)內(nèi)人士表示，該條款明晰、強化了建設(shè)單位的主體責任，極大的凸顯了建設(shè)單位作為委托人的地位，更加追求環(huán)評對項目的實際作用，而不再僅僅停留在環(huán)評報告里有沒有錯字上了。而且具備環(huán)評技術(shù)能力的建設(shè)單位自身也可以編制環(huán)評文件。

北京德恒律師事務(wù)所周律師指出，新《環(huán)評法》對建設(shè)單位和環(huán)評技術(shù)單位采取雙罰制是改革重點之一，但在責任承擔方式上，立法對建設(shè)單位和環(huán)評技術(shù)單位采取了差別對待。新法規(guī)定，建設(shè)單位作為結(jié)論責任主體承擔嚴格責任，接受委托從事環(huán)評編制的環(huán)評技術(shù)單位則承擔過錯責任。換言之，只要建設(shè)項目的環(huán)評文件存在法定嚴重質(zhì)量問題的，無論環(huán)評文件是否為建設(shè)單位編制，建設(shè)單位就都應(yīng)當承擔法律責任。但是，環(huán)評技術(shù)單位承擔法律責任的前提是違反了國家有關(guān)環(huán)境影響評價標準和技術(shù)規(guī)范等規(guī)定，致使其編制的建設(shè)項目環(huán)評文件存在法定嚴重質(zhì)量問題。

修訂后的《環(huán)評法》提出，對建設(shè)單位而言，存在上述違法行為，由市級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對其處50萬元以上200萬元以下的罰款，并對建設(shè)單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款。

變化三：環(huán)評工程師也要擔責

一位不愿意透露姓名的“掛靠一族”告訴記者，資質(zhì)取消前，他的環(huán)評工程師資格證能讓他每年從掛靠企業(yè)中賺取到12萬元的出借費，此前與企業(yè)簽訂了3年合同，如今合同雖沒到期，公司常以各種借口拖延打款?！百Y質(zhì)管理取消了，怕是不想再租了，掛靠沒那么容易了?！?/p>

曾經(jīng)，在資質(zhì)審批要求下，一些環(huán)評機構(gòu)為達到規(guī)定數(shù)量的持證人數(shù)，以獲得相應(yīng)環(huán)評等級資質(zhì)，不惜出高價購買環(huán)評工程師證，由此也衍生出了部分環(huán)評工程師專將環(huán)評師資格證“掛靠”于環(huán)評機構(gòu)，而實際不在該機構(gòu)任職，并從中獲利。

記者了解到，雖然環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)出借屢屢被有關(guān)部門通報批評、限期整改、降級乃至取消資質(zhì)等，但是因為有資質(zhì)審批需求，亂象始終難禁。資料顯示，早在2017年，原環(huán)保部就曾對存在違規(guī)問題的143家環(huán)評機構(gòu)予以行政處理255家次，對256名環(huán)評工程師予以行政處理266人次等。

在環(huán)評資質(zhì)管理格局中，環(huán)評機構(gòu)和環(huán)評師是一種互為依存的關(guān)系。通過考試獲得職業(yè)資格的環(huán)評工程師必須在有資質(zhì)的機構(gòu)中才能開展工作;反過來，機構(gòu)要取得資質(zhì)，并確保每年能通過環(huán)保部的資質(zhì)審核，需要維持一定人數(shù)的環(huán)評師。

“有能力的環(huán)評工程師不需要感到迷茫，取消資質(zhì)管理，反倒是機遇。”從事環(huán)評工作十余年的林工程師說，環(huán)評師本就是給環(huán)評機構(gòu)打工，一個項目下來有很高的管理、中間成本。以后如果由企業(yè)來組織，就直接找相應(yīng)類別的環(huán)評師談合同，談好之后完成報告書，由企業(yè)提交。少了中間的環(huán)節(jié)，環(huán)評師的收入可能更豐厚?！耙酝鶊F隊中，總有一些掛靠、不勞而獲者，如今環(huán)評師可以不用待在一個單位，環(huán)評機構(gòu)也不用刻意為維護資質(zhì)去找環(huán)評師‘掛靠，這能讓真正有責任心、有能力的環(huán)評師嶄露頭角?！?/p>

記者了解到，目前市場上環(huán)評報告的價格一般是幾萬到十幾萬元不等，按照項目投資比例來收費，有的甚至高達到幾百萬元?！百M用不包括工程內(nèi)容，僅編制環(huán)評報告書，數(shù)千萬元投資的項目，價格大概15萬元，1億項目大概在50萬元左右;環(huán)評報告表費用是一千萬投資項目費用8萬，1億投資項目費用10萬左右。”

“以后我們自己也可以編環(huán)評報告，不用再專門找環(huán)評機構(gòu)，可以省下一部分環(huán)評費用，不過責任也更大了?！鄙俏彩心臣移じ锷a(chǎn)公司張經(jīng)理說。

據(jù)了解，原《環(huán)評法》各項條款并未涉及環(huán)評文件質(zhì)量的具體規(guī)范，而是將重點放在環(huán)評資質(zhì)管理方面，導致有關(guān)環(huán)評編制單位人員的監(jiān)管也被納入了資質(zhì)管理的范疇內(nèi)，導致處罰過低，不足形成威懾力。此次新《環(huán)評法》不僅加強對環(huán)評編制單位的處罰等條例，也加強對環(huán)評從業(yè)人員行為的誠信約束和監(jiān)管，進一步加大了環(huán)境行政執(zhí)法的威懾力。

修訂后的《環(huán)評法》提出，環(huán)評報告書（表）存在基礎(chǔ)資料明顯不實，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環(huán)境影響評價結(jié)論不正確或者不合理等嚴重質(zhì)量問題，編制主持人和主要編制人員5年內(nèi)禁止從事環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表編制工作;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，并終身禁止從事環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表編制工作。