PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的必要性與路徑

李芳

[摘 要]隨著我國老齡化問題的日益凸顯，養(yǎng)老問題逐漸成為當(dāng)前社會保障建設(shè)的一大關(guān)注重點(diǎn)和難點(diǎn)。當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)存在“一床難求”“一人難求”與高空置率并存的現(xiàn)象，在供給總量、服務(wù)結(jié)構(gòu)、區(qū)域供給等方面都存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性矛盾。為解決這些問題，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)需要運(yùn)用PPP模式，通過公私互補(bǔ)共營、吸收社會資本、調(diào)結(jié)構(gòu)促發(fā)展等路徑，對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)供給和需求的有效平衡，完善社會保障體系。

[關(guān)鍵詞]PPP模式 養(yǎng)老服務(wù)業(yè) 供給改革

中圖分類號：R197 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，我國已經(jīng)進(jìn)入了重度老齡化的時(shí)代，還表現(xiàn)出了大規(guī)模、增速快、未富先老的特點(diǎn)。國人如何養(yǎng)老、如何應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)，以及如何更好地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的問題已然成為社會大眾關(guān)注的熱點(diǎn)。但當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展和服務(wù)水平呈現(xiàn)諸多方面的問題，備受詬病。“空床率高”和“一床難求”的矛盾現(xiàn)象并存，供求結(jié)構(gòu)性錯位問題突出，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在種類、數(shù)量、質(zhì)量和空間布局等方面都難以滿足社會需求。

面對老齡化嚴(yán)峻的形勢和市場的發(fā)展需求，我國養(yǎng)老業(yè)應(yīng)積極探索新的發(fā)展模式。國務(wù)院近期印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中明確指出，到2020年我國要實(shí)現(xiàn)居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全的建設(shè)目標(biāo)，并提出加快公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革、支持社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、全面提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量等舉措。由此可見，結(jié)合政府與社會資本的力量的PPP模式進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)已成為該行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的一種必然趨勢。將PPP運(yùn)營模式引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，有助于解決當(dāng)前面臨的養(yǎng)老服務(wù)供給不足的難題，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，讓我國老年人生活水平及幸福感都得到有效提高。當(dāng)前，這項(xiàng)工作已經(jīng)取得了初步成效，逐漸成為各級政府應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的新路徑，但相比于其他項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（交通、水利、建筑等）、教育、醫(yī)療等行業(yè)，這些養(yǎng)老項(xiàng)目明顯具有滯后性。

一、我國養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀

隨著老齡化程度加劇，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正在迅速發(fā)展。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總量已在2017年9月超過14.46萬家，年平均增長率達(dá)27%。但我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在不斷發(fā)展的過程中仍然面臨著諸多困境，傳統(tǒng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展模式難以適應(yīng)我國社會對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)多樣化、專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化的需要。

（一）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足和供需失衡現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著老齡人口比例不斷上升，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給矛盾也在不斷加劇。統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2016年末，全國的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2.8萬個，養(yǎng)老服務(wù)床位6 800萬張，床位數(shù)僅占老年人口總數(shù)的29%左右，根據(jù)國際的最低標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老床位數(shù)仍然還有相當(dāng)大的缺口。距離民政部、國家發(fā)展改革委提出的到2020年每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到35～40張同樣還有明顯差距。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量的嚴(yán)重不足難以滿足我國日益增長的社會養(yǎng)老的多樣化需求。

另外，我國當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)低端、高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給有余，中端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足，呈現(xiàn)兩頭大中間小的結(jié)構(gòu)性失衡問題。目前，國內(nèi)提供基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)是由政府操辦和運(yùn)營的，屬于公立性質(zhì)，而市場民營化的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)除了少數(shù)的是滿足中低端市場需求外，其余都在發(fā)展高端養(yǎng)老業(yè)，使得能滿足大多數(shù)人養(yǎng)老需求的中端層次的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)匱乏缺失。統(tǒng)計(jì)資料數(shù)據(jù)顯示，基礎(chǔ)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件較差，以及具有完備設(shè)施和高水準(zhǔn)服務(wù)的高級養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)槭召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于老年人的經(jīng)濟(jì)支付能力，入住率不高，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的供需錯位，難以滿足社會養(yǎng)老需求，也造成資源的浪費(fèi)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)區(qū)域分布失衡

當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)區(qū)域分布差異很大，不僅表現(xiàn)在地區(qū)與地區(qū)之間的不同分布狀況，也表現(xiàn)在農(nóng)村與城市之間的巨大差異。在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的省市，如北京、上海等，不僅養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量多，更能夠提供較高質(zhì)量和豐富的服務(wù)項(xiàng)目。加之居民生活水平相對較高，使得城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的需求量和入住率較高，出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象。而經(jīng)濟(jì)較為落后的省市，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少，并且基礎(chǔ)設(shè)施落后、服務(wù)水平較差，導(dǎo)致很多老年人不愿意入住，空床率高，養(yǎng)老的問題和矛盾也隨之加深。城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的差異，使得養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理。相比城市，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，老齡化問題更為嚴(yán)重，但很多農(nóng)村老人并沒有納入社會保障體系，且養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少，由此造成社會保障體系的不公平。

（三）養(yǎng)老服務(wù)供給主體單一，社會資本投入不足

盡管這些年民間資本不斷參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中，但以政府為中心的單一供給結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本的改變，仍然是政府“一枝獨(dú)秀”，市場和社會力量參與不足。因此，我國養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)需要大量政府財(cái)政資金的支持，容易造成國家財(cái)政不堪重負(fù)。且私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因缺少政策的扶持與鼓勵，難以公平地參與市場競爭，極大地阻礙了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展。

二、PPP模式參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的必要性與優(yōu)勢

PPP模式使非公共部門將掌握的資源，主動參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門與私營部門的合作，并使雙方達(dá)到比單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。PPP模式在一定程度上能緩解養(yǎng)老服務(wù)資源供給不均衡和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的問題，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的供給側(cè)改革，是我國養(yǎng)老服務(wù)市場化改革的重要內(nèi)容之一。

（一）有效緩解政府財(cái)政壓力

我國目前仍處于社會主義初級階段，面對教育、醫(yī)療、社會保障水平低、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、產(chǎn)能過剩等不平衡不充分的矛盾，國家需要不斷投入大量資金，加以積極的財(cái)政政策進(jìn)行治理完善，財(cái)政支出大，財(cái)政壓力較高。在這種情況下，利用PPP模式，可以對社會資金進(jìn)行有效調(diào)動，讓社會閑置資金得到充分利用，并通過市場對資源進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，減少國家的財(cái)政支出，對資金進(jìn)行優(yōu)化配置，有效緩解國家的財(cái)政壓力，同時(shí)還可以推動國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展及社會保障體系的完善。

當(dāng)前，阻礙我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的最大因素是資金投入的不足，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量不高，同時(shí)制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)發(fā)展[1]。通過PPP模式，可以將政府資金和社會資金進(jìn)行有效結(jié)合，有效解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入不足的問題，在解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金缺乏的問題的同時(shí)，減輕地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)供需均衡

供給總量不足與結(jié)構(gòu)性失衡是養(yǎng)老服務(wù)供給中的突出問題。PPP模式的應(yīng)用，改善了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)的準(zhǔn)入限制，促進(jìn)了資本、技術(shù)等要素在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中自由流動，有利于推動養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量，滿足日益增長的社會養(yǎng)老需求。

PPP模式的參與，有利于滿足滿足老齡群體對養(yǎng)老服務(wù)的多層次需求。在PPP模式下，私人部門與政府部門合作能夠避免政府在缺乏市場機(jī)制作用的情況下盲目進(jìn)行無效供給。在逐利目標(biāo)的驅(qū)動下，私人部門會發(fā)揮其市場敏銳的洞察力，積極迎合老齡群體的多樣化的需求，不斷挖掘潛在的需求，豐富養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容，覆蓋更多老齡群體的服務(wù)需求，使不同類型的老年人得到符合需求的養(yǎng)老服務(wù)，如失能、半失能老人的護(hù)理，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)等等[2]。此外，在PPP模式的市場機(jī)制作用下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)會更好地實(shí)現(xiàn)按需供給，打破行政地域差異的限制，避免城鄉(xiāng)二元化的加劇。

（三）促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資多元化，降低融資成本

展開政府與民營資本的合作，可以彌補(bǔ)民營資本的“先天不足”，增強(qiáng)融資能力。在PPP模式下政府處于主導(dǎo)地位，通過其強(qiáng)有力的政策能夠更有效調(diào)動民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性。同時(shí)，PPP模式對金融機(jī)構(gòu)也有很大的吸引力，市場主體本身的融資能力較強(qiáng)。在PPP模式中，項(xiàng)目發(fā)起人將所有有投資意愿的股東聚集起來，簽訂股東協(xié)議，分散各股東的風(fēng)險(xiǎn)，從多個角度降低投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)，更有利于民營資本的進(jìn)入。PPP模式通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制平衡了合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)，帶來共同的收益，同時(shí)發(fā)揮了雙方的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)最小化。風(fēng)險(xiǎn)最小化在一定程度上增強(qiáng)了PPP項(xiàng)目的融資能力，對各類社會資本具備更大的吸引力，從而有利于提高社會資本參與的積極性，實(shí)現(xiàn)融資渠道的多元化[3]。隨著PPP模式的不斷發(fā)展，PPP項(xiàng)目的融資方式會得到不斷的創(chuàng)新。

三、PPP模式助推養(yǎng)老服務(wù)有效供給及實(shí)現(xiàn)路徑

PPP模式以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為原則，通過充分發(fā)揮政府和社會資本的優(yōu)勢和長處，使雙方合作結(jié)果高出單獨(dú)行動預(yù)期結(jié)果[4]。PPP模式下社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營將減輕政府的財(cái)政壓力，為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合理發(fā)展、實(shí)現(xiàn)供需匹配探索出一條可行性道路。

（一）強(qiáng)化法律保障和政策扶植，優(yōu)化PPP投資環(huán)境

首先，政府相關(guān)部門應(yīng)起草養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法，完善相關(guān)法律法規(guī)，為PPP模式的應(yīng)用提供相應(yīng)的法律制度的保障。健全養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、退出和監(jiān)管制度，適當(dāng)降低市場準(zhǔn)入門檻，從而吸引更多社會資本參與。同時(shí)，政府還應(yīng)通過政策制定、養(yǎng)老服務(wù)購買等方式，積極鼓勵引導(dǎo)私人資本參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，還要為PPP項(xiàng)目的用地需求、費(fèi)用優(yōu)惠、稅費(fèi)減免等提供政策保障，增加吸引力，提高私人部門參與的意愿和積極性。

其次，應(yīng)建立有關(guān)部門分工合作的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對PPP模式運(yùn)營的監(jiān)管，通過完善的監(jiān)管體制保障各類養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量[5]。此外，還應(yīng)成立專門的PPP管理部門，以加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場的監(jiān)督管理，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與PPP模式相互嵌入融合、規(guī)范化發(fā)展，形成健全的政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、民眾輿論監(jiān)督、多部門參與且職責(zé)分明的工作機(jī)制、齊抓共管的工作格局，確保從政策扶植到監(jiān)督管理為全社會投資養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展和運(yùn)營提供良好的環(huán)境。

（二）創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)PPP融資模式，吸收社會資本

吸引社會資本的力量參與到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和供給過程中，是緩解政府沉重財(cái)政壓力的有效路徑。政府要積極引導(dǎo)和鼓勵社會資本通過與政府合作的模式，參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展中，其中一個重要方式就是采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）的操作模式，即政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)完養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后，委托專業(yè)的社會投資人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行適老化改造并負(fù)責(zé)日后的運(yùn)營管理工作，政府和社會投資人之間通過設(shè)置“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”的機(jī)制，達(dá)到政府、企業(yè)、社會組織、老年人的多方共贏局面[6]。通過PPP模式，政府與私人部門或社會組織形成良好的成本共擔(dān)、利益共享的合作模式，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)供給的利益最大化。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”思維與PPP模式相結(jié)合

“互聯(lián)網(wǎng)+”在社會生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域發(fā)生了越來越重要的作用，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展模式的重要思路。將“互聯(lián)網(wǎng)+”思維融入到PPP模式中，能夠更有效地推動養(yǎng)老服務(wù)適應(yīng)市場需求結(jié)構(gòu)的變化，實(shí)現(xiàn)供需動態(tài)平衡，最終實(shí)現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)供給的目標(biāo)。

社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營，可以充分利用其具有的敏銳市場洞察力的優(yōu)勢，挖掘市場潛力，拓寬業(yè)務(wù)范圍，調(diào)查并深入準(zhǔn)確地分析老年市場的需求變化。通過借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的一系列模式與手段，提供多層次、多樣化、個性化及新型的服務(wù)產(chǎn)品供給，打造全方位的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，國內(nèi)的“互聯(lián)網(wǎng)+”思維與PPP模式共同推進(jìn)中國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的最成功的案例——“天天養(yǎng)老”，是全國連鎖型的社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)運(yùn)營商，其主要運(yùn)用企業(yè)自己開發(fā)的智慧養(yǎng)老云平臺開展線上線下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)活動，接受上門服務(wù)及快速配送服務(wù)，訂單則主要通過電話呼叫中心、互聯(lián)網(wǎng)平臺及線下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心這三種渠道，滿足了社會多層次的養(yǎng)老需求，也對我國養(yǎng)老服務(wù)采取“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展思路提供了較好的借鑒意義[7]。

四、結(jié)語

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中引入PPP模式，不僅僅符合時(shí)代發(fā)展的需要，也是一種切實(shí)可行的方式，可以有效地改善當(dāng)前養(yǎng)老供給不均的情況，讓老年人不同層次的養(yǎng)老需求得到最大程度上的滿足。在政府的支持及引導(dǎo)下，通過PPP模式，可以將更多的社會資本投入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中，讓政府和社會資本有機(jī)結(jié)合，并發(fā)揮出最大的效益，更好地滿足我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需求，有利于我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，具有極其深遠(yuǎn)的理論意義和實(shí)踐意義。

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