“糧改飼”政策實施成效、問題及建議
——以山東省為例

文/于 梅 王明利 李長忠

（1 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所；2 青島農(nóng)業(yè)大學(xué)動物科技學(xué)院）

我國是農(nóng)業(yè)大國，改革開放41 年來，糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。玉米產(chǎn)量占很大比重，然而玉米的飼用價值相對較低，并不能滿足畜牧業(yè)需求，因此我國每年需要進口大量玉米和優(yōu)質(zhì)牧草，保證畜牧業(yè)發(fā)展。2015年中央一號文件明確指出，要加快發(fā)展草牧業(yè)，支持青貯玉米和苜蓿等飼草種植，開展“糧改飼”和種養(yǎng)結(jié)合模式試點，促進糧食、經(jīng)濟作物、飼草三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。圍繞中央一號文件精神，山東省積極響應(yīng)國家號召，啟動“糧改飼”和種養(yǎng)結(jié)合試點工作，著力推進“糧改飼”政策，助力“糧+經(jīng)+飼”三元種植結(jié)構(gòu)及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，落實農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動草食畜牧業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。

目前，我國許多地方都在實施“糧改飼”政策，各有不同成效。如北方地區(qū)，山西省大同市狠抓“糧改飼”工程，大力發(fā)展草產(chǎn)業(yè)和草食家畜養(yǎng)殖，堅定不移的發(fā)展草食畜牧業(yè)[2]；青海省“糧改飼”項目實施提高了農(nóng)牧民收益，也解決了草牧業(yè)發(fā)展不平衡不充分的矛盾，降低了養(yǎng)殖成本[3]；內(nèi)蒙古赤峰市通過推動農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的調(diào)整，促進了畜牧業(yè)節(jié)本提質(zhì)增效，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益[4]。南方地區(qū)，廣西壯族自治區(qū)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，種養(yǎng)結(jié)合，幫助貧困戶脫貧，取得較好成效[5]；貴州通過構(gòu)建種養(yǎng)結(jié)合、糧草兼顧的新興農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)，有效帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增產(chǎn)增收[6]；云南省推行“糧改飼”為農(nóng)民增收脫貧致富起到了積極的推動作用[7]。在“糧改飼”政策實施背景下，山東省通過抓試點、育典型、重科技、促聯(lián)合，不斷加大種草扶持力度，擴大“糧改飼”面積，推進種養(yǎng)結(jié)合、草畜配套和農(nóng)牧循環(huán)，在保證良好的土地資源和合理的田間管理條件下，基本上可實現(xiàn)種植牧草的經(jīng)濟效益高于玉米和小麥，形成了“糧改飼”諸多典型模式與成功經(jīng)驗， 為山東省草食畜牧業(yè)持續(xù)發(fā)展奠定了重要飼草料基礎(chǔ)。

1 山東省“糧改飼”實施成效

畜牧業(yè)的飛速發(fā)展和“糧改飼”政策的實施，為山東省牧草產(chǎn)業(yè)帶來了前所未有的機遇。山東通過各地綜合試驗站建立牧草示范基地，如陽谷鳳祥創(chuàng)新實踐基地，綠風(fēng)種子繁育基地等搭建牧草推廣體系平臺，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，聯(lián)合龍頭企業(yè)或合作社組織推動牧草產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成牧草產(chǎn)銷一體化鏈條。不僅為草食畜牧業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)的牧草，滿足了市場需求，也在一定程度上實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟、生態(tài)與社會效益。

1.1 優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，為滿足草食家畜對牧草的需求奠定基礎(chǔ)

1980年代初期，國家就在山東省開展人工種草、改良草場和飛播牧草的工作，為今后山東省草牧業(yè)的發(fā)展打下了堅定基礎(chǔ)[8]。長期以來，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)存在很大的問題，重糧輕草導(dǎo)致牧草種植面積呈下降趨勢（圖1）。自2015年“糧改飼”政策實施，山東省年末保留種草面積和每年新增種草面積呈增長趨勢。截至2017年山東省年末保留種草面積為240.4 萬畝，當(dāng)年新增種草面積為221.3 萬畝，比2016年當(dāng)年新增種植面積多了105.9 萬畝。2018年，聊城國家級“糧改飼”試點示范縣增加到9 個，申請省級以上財政補助資金1 520 萬元，實施主體達到81 個；濱州無棣縣規(guī)劃了5 萬畝園區(qū)種植牧草，東營利墾縣預(yù)流轉(zhuǎn)9 萬畝耕地種植牧草，山東省已經(jīng)形成了以生產(chǎn)青貯玉米和苜蓿草產(chǎn)品為主的區(qū)域布局。

圖1 2010—2017年山東省種草面積

根據(jù)市場需求，種植青貯玉米等優(yōu)質(zhì)牧草，擴大青貯玉米種植面積。部分地區(qū)建立綜合實驗站，與省級產(chǎn)業(yè)科研單位和高等院校合作，進行大田試驗。種植不同品種的青貯玉米和苜蓿等優(yōu)質(zhì)牧草，對其生產(chǎn)性能和營養(yǎng)價值進行評定，挑選優(yōu)良青貯玉米如豫青貯23、鄭青貯1號等適宜山東種植的品種。通過種植飼草作物，以養(yǎng)帶種，多元發(fā)展，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)種養(yǎng)觀念，實現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合與農(nóng)牧循環(huán)，發(fā)揮綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展示范引領(lǐng)作用。

在牧草的篩選過程中，對品種進行合理分配化，選擇產(chǎn)量高、營養(yǎng)價值高、銷量好的品種進行種植，打造綠色環(huán)保高品質(zhì)的草產(chǎn)品。如圖2所示，2010—2017年，紫花苜蓿產(chǎn)量趨勢在逐年減少，2010—2014年，青貯玉米生產(chǎn)情況發(fā)展相對穩(wěn)定，自2015年實施“糧改飼”政策以來，山東省青貯玉米種植面積增長速度迅猛，尤其是2017年比2016年當(dāng)年新增青貯玉米種植面積多了1倍。積極推進“糧改飼”試點工作進而發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合試點工作，對促進種養(yǎng)一體化發(fā)展有著重要的意義[9]。

1.2 調(diào)整牧草生產(chǎn)模式，聯(lián)合龍頭企業(yè)推動牧草產(chǎn)業(yè)發(fā)展

不同種類牧草對生長環(huán)境和農(nóng)業(yè)資源需求存在一定差異，有些是多年生牧草，如紫花苜蓿、沙打旺、多年生黑麥草等，種植后可以進行多年收獲；有些是一年生牧草，如青貯玉米、蘇丹草、燕麥等，只可收獲一年。山東省以種植青貯玉米為主，通過推廣為養(yǎng)而種、以養(yǎng)定種、草畜聯(lián)動等模式，推動“糧改飼”工作進程。從農(nóng)戶種植到現(xiàn)階段的“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+科研院所+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式，推進牧草產(chǎn)業(yè)與畜牧業(yè)緊密銜接，進一步夯實青貯玉米產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各地區(qū)龍頭種植企業(yè)和科研院所聯(lián)合，成立牧草產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟等機構(gòu)，優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)，促進種植業(yè)與畜牧業(yè)有效結(jié)合。挖掘種植業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合潛力，著力提升農(nóng)業(yè)效益，帶動農(nóng)民增收，為“糧改飼”工作的積極推進提供堅定保障。

圖2 2010—2017年各類牧草生產(chǎn)情況

表1 山東農(nóng)戶牧草種植反饋情況 單位：戶

依照養(yǎng)殖生產(chǎn)的布局和規(guī)劃，種植結(jié)構(gòu)從小農(nóng)戶個體經(jīng)營逐漸調(diào)整到以龍頭企業(yè)和養(yǎng)殖場為核心的合作社化種植模式，化零為整。因地制宜的發(fā)展各地特色，如鹽堿地不適宜牧草的生長，通過不斷的試驗對土壤進行改良，將原來的鹽堿地轉(zhuǎn)化為可以種植的土壤，變?yōu)榭梢陨L的新環(huán)境[10]。丘陵山區(qū)比較干旱，機械收獲較難，適合放牧。沿海高效經(jīng)濟區(qū)，適合種植高產(chǎn)牧草，可以大面積種植，機械收割。龍頭企業(yè)不斷引進先進的種植管理加工配套技術(shù)，如現(xiàn)代微灌溉（滲灌、滴灌等）、測土配方施肥、病蟲害防控、應(yīng)對自然災(zāi)害、收獲干燥、青貯貯藏等，不斷進行科技創(chuàng)新，在推進優(yōu)質(zhì)育種和新技術(shù)應(yīng)用的同時，引進國外先進的牧草播種、刈割、青貯加工等機械，提高山東省機械化水平，大大節(jié)省了人力、物力、財力。

根據(jù)國家牧草產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系經(jīng)濟研究室2018年調(diào)研山東104 份數(shù)據(jù)可知（表1），剔除無效數(shù)據(jù)，加入龍頭企業(yè)或合作社組織52 戶，占樣本比例52%；參加過牧草種植技術(shù)培訓(xùn)有56 戶，占樣本比例的54%；打算繼續(xù)種植牧草有89 戶，占樣本比例89%。由此可知，雖然加入龍頭企業(yè)或合作社組織和參加技術(shù)培訓(xùn)的種植戶比例較低，但其對種植戶牧草的生產(chǎn)和出售提供了保障，增加了種植戶種植牧草的意愿，大部分種植戶愿意進一步擴大種植牧草規(guī)模。

1.3 經(jīng)濟、生態(tài)與社會效益初步顯現(xiàn)，形成多種生產(chǎn)經(jīng)營模式

根據(jù)2018年國家牧草產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系經(jīng)濟研究室對山東省主要牧草及糧食作物的跟蹤調(diào)研可知：從經(jīng)濟效益來說，2017年山東省全株青貯玉米平均每畝純收益為574.29 元，剔除受災(zāi)農(nóng)戶的每畝純收益為573.20 元；2018年山東省青貯玉米平均每畝純收益為521.43 元，剔除受災(zāi)農(nóng)戶的每畝純收益為556.82 元。2017年山東省玉米平均每畝純收益為-57.46 元，剔除受災(zāi)農(nóng)戶每畝純收益40.71 元；2018年山東省玉米平均每畝純收益為-62.05 元，剔除受災(zāi)農(nóng)戶每畝純收益為128.36 元。種植青貯玉米的每畝純收益遠(yuǎn)高于普通玉米（表2）。從生態(tài)效益來說，玉米秸稈的處理與利用也是農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中面臨的主要環(huán)境問題。山東省具有豐富的玉米秸稈資源，但是秸稈利用率較低，大多是喂食牛、羊等牲畜，或者就地焚燒、亂堆亂放。通過“糧改飼”政策的推行，可有效解決秸稈綜合利用問題，能有效避免秸稈焚燒污染環(huán)境、影響交通安全、破壞土壤結(jié)構(gòu)、造成耕地質(zhì)量下降等問題。從社會效益來說，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和生產(chǎn)模式的調(diào)整，大大降低了牧草生產(chǎn)的風(fēng)險。減少了田間管理成本，實現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合與農(nóng)牧循環(huán)。不僅增加了農(nóng)戶的經(jīng)濟收入，也保護了生態(tài)環(huán)境，同時人們的生活安全和質(zhì)量水平得到了保證和提升。

山東為發(fā)展牧草產(chǎn)業(yè)，政府給予很多扶持政策。首先，認(rèn)真貫徹“立草立業(yè)、草牧結(jié)合”的發(fā)展理念，積極宣傳“糧改飼”工程，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建種養(yǎng)結(jié)合、糧草兼顧，保證草食畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次，對種植戶加強培訓(xùn)力度。在“糧改飼”工程的推進過程中，技術(shù)人員深入基層，加強種植戶的技術(shù)培訓(xùn)和操作指導(dǎo)。再者，在規(guī)?；N植的基礎(chǔ)上發(fā)展草產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。政府在牧草生產(chǎn)領(lǐng)域提供資金支持力度，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)牧草，降低銷售風(fēng)險，最大化確保種植戶利益。

山東省隨著“糧改飼”試點工作的推進，龍頭企業(yè)和合作社帶動了當(dāng)?shù)胤N植戶的發(fā)展，如聊城市鳳祥集團、濱州市綠風(fēng)集團等等，通過與種植戶簽訂種草收購協(xié)議，解決牧草銷售問題；定期給種植戶進行技術(shù)培訓(xùn)，解決在種植生產(chǎn)過程中遇到的一些技術(shù)問題。政府部門積極引導(dǎo)企業(yè)搞好商品草生產(chǎn)，組織開展草產(chǎn)品銷售對接活動，實現(xiàn)了從種植、田間管理、收割、貯藏和草產(chǎn)品加工等一體化服務(wù)，解決了種植技術(shù)、應(yīng)對自然災(zāi)害、資源損失和種植戶銷售困難等問題，逐步形成了牧草產(chǎn)銷一體化。

表2 2017—2018年青貯玉米與玉米種植成本收益情況

2 山東省“糧改飼”面臨的問題

通過“糧改飼”政策，山東省草牧業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)與優(yōu)勢不斷加強，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級力度進一步提升。但是，當(dāng)?shù)卦谕七M“糧改飼”政策過程中也面臨了一些現(xiàn)實問題與挑戰(zhàn)。

2.1 勞動力趨于老齡化，綜合接受能力薄弱

由圖3可知，山東省種植戶的年齡大多在41～70 歲之間，41 歲以下的種植戶很少，比例占僅為樣本的11.54%。山東省的種植戶年齡普遍偏大，逐漸趨于老齡化，年輕的勞動力大多在外打工，而穩(wěn)定的勞動力能夠提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技能，具有良好素質(zhì)的農(nóng)民可以確保農(nóng)事活動的正常進行。由于種植戶年齡偏大，知識匱乏，參與技術(shù)培訓(xùn)接受能力偏低，效果不明顯。當(dāng)前，青貯玉米經(jīng)營者生產(chǎn)和管理技術(shù)較為落后，再加上相關(guān)培訓(xùn)和宣傳力度不夠，使得經(jīng)營者應(yīng)對自然災(zāi)害、病蟲害防控能力不強，對于田間管理、測土施肥、青貯收獲、青貯貯藏及青貯加工等技術(shù)認(rèn)知不清?；鶎蛹夹g(shù)服務(wù)人員少，高素質(zhì)技術(shù)人才不夠，無法及時全面給種植戶提供綜合性服務(wù)。

圖 3 2018年山東省種植戶年齡百分比

2.2 牧草種植面積規(guī)模偏小，青貯機械裝備數(shù)量有限

山東省雖然已有龍頭企業(yè)和合作社進行規(guī)?；?jīng)營，但很多地區(qū)還是以小農(nóng)戶種植為主，牧草種植面積比較零散，機械化收割困難。對于大規(guī)模種植地區(qū)，當(dāng)?shù)厝狈Υ笮颓噘A玉米生產(chǎn)機械，導(dǎo)致養(yǎng)殖企業(yè)和收貯企業(yè)面臨飼草收儲難的問題。由于牧草收貯有時限，企業(yè)往往很難在短時間內(nèi)完成收貯，造成了極大浪費。如2016年冠縣養(yǎng)殖企業(yè)在收獲青貯時基本全部由小鍘草機收貯改變成大型青貯聯(lián)合收割機收貯，有效節(jié)省了勞動力成本。但是，由于冠縣沒有青貯聯(lián)合收割機，需從河北地區(qū)雇傭，且數(shù)量只有4 臺，每臺機器每天收獲能力有限，無法滿足冠縣養(yǎng)殖企業(yè)需求。同時，青貯有時限要求，收獲太早，秸稈水分太多，造成干物質(zhì)少，酸度大，對牲畜健康造成極大影響；收獲太晚，水分太少，不利于秸稈發(fā)酵。由此可見，擴大牧草種植規(guī)模和切實解決好青貯機械問題，應(yīng)該是推進當(dāng)?shù)厍噘A玉米持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。

2.3 “糧改飼”政策不完善，收購企業(yè)大額資金投入困難

從青貯玉米生產(chǎn)來看，小規(guī)模種植需要大量勞動力，中規(guī)模和大規(guī)模種植需要機械化生產(chǎn)，租地、人工、機械、肥料、水電等成本投入很高，“糧改飼”政策的補貼對象是收儲企業(yè)，無法為種植戶提供補貼。種植戶在牧草生產(chǎn)過程中缺乏保險保障，很多地區(qū)沒有牧草生產(chǎn)保險，對種植戶種植牧草意愿造成了一定影響。企業(yè)收購青貯飼料是用于全年的牲畜飼喂，要在十幾天內(nèi)收購?fù)瓿桑仨氁度氪罅抠Y金。目前，銀行對企業(yè)周轉(zhuǎn)金貸款缺乏明確政策支持，企業(yè)運行困難較多，國家政策補貼力度不夠。

3 “糧改飼”持續(xù)發(fā)展政策建議

山東省“糧改飼”政策推進過程中雖然取得了不少成就，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不斷的優(yōu)化，但出現(xiàn)的問題也較多，針對這樣的挑戰(zhàn)提出如下建議。

3.1 完善“糧改飼”政策支持體系

進一步完善“糧改飼”政策，將補貼對象從需求側(cè)擴大至供給側(cè)，兼顧牧草生產(chǎn)者及牧草使用者，強化政策扶持力度。“糧改飼”政策實施除擴大牧草生產(chǎn)規(guī)模，還需充分考慮傳統(tǒng)小規(guī)模生產(chǎn)者的利益。通過推進“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”等模式，或發(fā)展社會化服務(wù)等形式，推動小農(nóng)戶與現(xiàn)代草牧業(yè)的有效結(jié)合。同時，將進口牧草生產(chǎn)專用設(shè)備納入農(nóng)機購置補貼范圍，助推牧草產(chǎn)業(yè)機械化提升。創(chuàng)新金融保險支持牧草產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式。依托財政資金力量，撬動金融保險支持現(xiàn)代牧草產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索短期專項信用貸款、牧草生產(chǎn)保險等多種方式，引導(dǎo)金融資本積極進入牧草產(chǎn)業(yè)，緩解牧草生產(chǎn)者資金難題。

3.2 強化“糧改飼”政策宣傳與培訓(xùn)力度

充分發(fā)揮政府與市場力量，加大政策宣傳力度，提倡年輕勞動力的加入，積極引導(dǎo)種植戶優(yōu)化傳統(tǒng)種植結(jié)構(gòu)，大力推行種養(yǎng)結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，處理好種植戶與養(yǎng)殖場的利益關(guān)系，讓種植戶能夠大膽種植，養(yǎng)殖場能夠放心收購。鼓勵養(yǎng)殖龍頭企業(yè)、大型養(yǎng)殖場、家庭農(nóng)場建立自有牧草基地，保障自給自足。加強牧草生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)。采取考察學(xué)習(xí)、舉辦培訓(xùn)班等多種形式，加強與農(nóng)業(yè)高等院校的合作，搞好“糧改飼”技術(shù)的培訓(xùn)、推廣與應(yīng)用。技術(shù)人員深入基層，普及農(nóng)戶預(yù)防自然災(zāi)害、病蟲害、收獲青貯和貯藏的知識，指導(dǎo)操作實踐，降低生產(chǎn)成本，最大限度地提高廣大群眾的種植積極性和增加種植戶的純收益。

3.3 加快機械設(shè)備技術(shù)研發(fā)，保障牧草生產(chǎn)進程

一方面推進以機械為核心的牧草產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，強化產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，培育創(chuàng)新研發(fā)團隊，在財政資金上進行長期穩(wěn)定支持，切實提高我國牧草生產(chǎn)機械自主研發(fā)水平，加大技術(shù)集成與示范力度。另一方面引進國外先進技術(shù)與設(shè)備。強化國內(nèi)企業(yè)、科研院所、高等院校等與國際有關(guān)單位的合作力度，積極引進國外先進牧草生產(chǎn)機械設(shè)備及研發(fā)技術(shù)；搭建國內(nèi)外牧草生產(chǎn)機械技術(shù)交流平臺，引進牧草生產(chǎn)機械研發(fā)高素質(zhì)人才，保障牧草生產(chǎn)進程。

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