管網(wǎng)公司官宣，七大難題待解

○ 文／劉滿平

國家管網(wǎng)公司成立后，急需解決一系列新問題，保障全國管網(wǎng)安全高效運(yùn)營。

十月懷胎，一朝分娩。成立國家管網(wǎng)公司落定后，首要的是加快組建步伐并盡快投入運(yùn)營。供圖/視覺中國

組建國家管網(wǎng)公司，可以說是邁出了我國天然氣市場化改革關(guān)鍵的一步，將為民企與國企在更公平的市場環(huán)境下合作和競爭創(chuàng)造條件，也為我國天然氣產(chǎn)業(yè)告別“大而不強(qiáng)”奠定基礎(chǔ)。

國家管網(wǎng)公司的成立，使天然氣市場發(fā)展面臨新機(jī)遇。同時，隨著市場主體多元、交易方式多樣、市場競爭加劇，以及天然氣行業(yè)高度依賴管網(wǎng)和民生性等特性，管網(wǎng)公司的運(yùn)營將面臨一些問題或挑戰(zhàn)，需要引起重視并認(rèn)真應(yīng)對。

天然氣市場再迎新機(jī)遇

國家管網(wǎng)公司的成立有利于提高天然氣供應(yīng)，促進(jìn)終端需求增長。目前，天然氣上游勘探開采區(qū)塊以及中游管網(wǎng)設(shè)施基本上被國內(nèi)少數(shù)幾大油氣企業(yè)所擁有，其他企業(yè)很難進(jìn)入，生產(chǎn)主體相對單一，導(dǎo)致國內(nèi)天然氣產(chǎn)量增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于消費(fèi)增速。進(jìn)口管道氣和LNG受到現(xiàn)有管網(wǎng)、接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的制約，資源供應(yīng)增量難以大幅度提高。成立國家管網(wǎng)公司，實(shí)行運(yùn)銷分離和公平開放，不僅能讓現(xiàn)有國有油氣企業(yè)的資本支出更加集中于勘探、開采及產(chǎn)量提升，還能讓更多市場主體進(jìn)入上游勘探開采，或者利用現(xiàn)有管網(wǎng)、接收站等進(jìn)口LNG甚至管道氣，使得供應(yīng)主體更加多元化，天然氣整體生產(chǎn)供應(yīng)能力得到提升。

終端需求方面，由于管網(wǎng)主要由少數(shù)企業(yè)壟斷，實(shí)行運(yùn)輸與銷售捆綁，其他供氣商的氣源和銷售區(qū)域難免受制于人。國家管網(wǎng)公司成立后，其他供氣商進(jìn)入終端消費(fèi)市場的障礙被消除，可以根據(jù)自身氣源情況擴(kuò)大銷售范圍，終端用戶也將有更多選擇機(jī)會，市場競爭更加充分，進(jìn)而促進(jìn)天然氣消費(fèi)。

有利于促進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)，改善投資建設(shè)效益。長期以來，我國天然氣管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，不足以支撐天然氣作為主體能源的地位。管網(wǎng)投資建設(shè)不足阻礙了天然氣生產(chǎn)供應(yīng)，但民營企業(yè)仍然難以進(jìn)入，致使管網(wǎng)投資建設(shè)的巨大潛力難以釋放。除了管網(wǎng)建設(shè)規(guī)模、速度跟不上現(xiàn)實(shí)需求外，建設(shè)效率和效益也有待大大提高。

成立國家管網(wǎng)公司，不僅可以引入民營資本，拓寬管網(wǎng)建設(shè)資金來源，還可以通過資本化、證券化渠道上市募資，廣泛引入社會資本，從而釋放管網(wǎng)投資建設(shè)的巨大潛力，改善管網(wǎng)投資建設(shè)的效益。

有利于實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)全面互聯(lián)互通，消除無序競爭和資源浪費(fèi)。我國天然氣管網(wǎng)體系比較復(fù)雜，長輸管網(wǎng)之間、長輸管網(wǎng)與省管網(wǎng)之間、沿海LNG接收站之間互聯(lián)互通程度較低，區(qū)域氣源“孤島”或LNG“孤站”多處存在，具備互聯(lián)互通功能的樞紐站和雙向輸氣功能的管網(wǎng)較少，管網(wǎng)壓力不匹配，富余氣源和LNG接收站不能有效利用。由于上游氣源商相對獨(dú)立，企業(yè)往往僅從自身需求的角度規(guī)劃和建設(shè)管網(wǎng)，導(dǎo)致重復(fù)規(guī)劃或建設(shè)。

國家管網(wǎng)公司的成立有利于實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的全面互聯(lián)互通，從全局層面考慮氣源潛力和市場分布，便于統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃管網(wǎng)干支線管徑、壁厚壓力和路由走向以及分段分期建設(shè)計劃，減少重復(fù)建設(shè)投資和無序競爭，避免浪費(fèi)寶貴的土地資源和資金。此外，有利于減少管網(wǎng)運(yùn)輸層級，真正實(shí)現(xiàn)“全國一張網(wǎng)”，避免或減少不同管網(wǎng)代輸出現(xiàn)的價格疊加和加價過高現(xiàn)象，真正降低管道運(yùn)輸價格水平。

有利于推動天然氣價格市場化改革。我國管網(wǎng)設(shè)施公平開放的效果并不理想，導(dǎo)致新進(jìn)入上游氣源領(lǐng)域通過管網(wǎng)供氣的企業(yè)屈指可數(shù)，下游也尚未形成有效、充分競爭的市場氛圍。在這種情形下，即使政府放開價格管制，天然氣價格也無法通過競爭形成，市場化定價也無從談起。

成立國家管網(wǎng)公司后，管輸和銷售業(yè)務(wù)分開，其他主體進(jìn)入市場的概率大增，市場供給方、用戶以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量增加，性質(zhì)趨向多元化。現(xiàn)有油氣企業(yè)由于管網(wǎng)被剝離，市場壟斷力和話語權(quán)在一定程度上被削弱，客觀上提升了其他市場主體公平競爭的能力，市場競爭將更加激烈，為“放開兩頭”打下了良好基礎(chǔ)，有利于推進(jìn)天然氣價格市場化改革。

前瞻新問題新挑戰(zhàn)

管網(wǎng)建設(shè)壓力。國家管網(wǎng)公司成立之前，以中石油為代表的油氣企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行模式呈上下游一體化，各板塊“共擔(dān)風(fēng)險、共享收益”，管網(wǎng)建設(shè)的巨大資金來源可以通過上游勘探開采和下游銷售獲得的利潤來補(bǔ)充。

國家管網(wǎng)公司成立后，管網(wǎng)建設(shè)壓力從原來的多家企業(yè)轉(zhuǎn)移到單一企業(yè)。作為獨(dú)立存在的主體，如果將國家管網(wǎng)公司的管輸費(fèi)定得過低，則經(jīng)營壓力過大，管網(wǎng)建設(shè)資金得不到保障；如果定得過高，又不利于下游天然氣的消費(fèi)。

市場供求矛盾。天然氣市場供求具有明顯的“以產(chǎn)定需”“以運(yùn)定銷”特點(diǎn)，在一體化運(yùn)行模式下，可以通過企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部統(tǒng)一控制和協(xié)調(diào)，比較容易維持供需的基本平衡。

國家管網(wǎng)公司成立后，上游油氣田、中游管網(wǎng)公司和下游終端銷售可能因為謀求各自收益的最大化導(dǎo)致上中下游發(fā)展不協(xié)調(diào)，供求矛盾可能會更加突出。隨著市場化改革的推進(jìn)，市場主體和交易方式更多，供求機(jī)制由“少對多”轉(zhuǎn)向“多對多”，可能出現(xiàn)供氣方或需求方違約的情況，從而加劇市場供求矛盾，供不應(yīng)求或者供大于求或?qū)⒊蔀槌B(tài)。

保供責(zé)任劃分。隨著我國居民用氣量的增加，天然氣準(zhǔn)公共性特征更加明顯，社會對天然氣價格更加敏感。在一體化運(yùn)行模式下，民生保供的責(zé)任主要由國內(nèi)少數(shù)幾家油氣央企承擔(dān)。在強(qiáng)大的政治責(zé)任和社會責(zé)任的壓力下，央企經(jīng)常會不惜一切代價保供。

國家管網(wǎng)公司成立后，在市場主體增多的同時還要追求更多的經(jīng)濟(jì)效益，這就可能帶來保供責(zé)任如何劃分以及可能出現(xiàn)上游供氣企業(yè)、城市燃?xì)馄髽I(yè)與管網(wǎng)公司之間相互推卸保供責(zé)任的問題。此外，由于目前國內(nèi)工商業(yè)氣價高于居民氣價，進(jìn)口氣價格與終端銷售價格倒掛導(dǎo)致巨大虧損等問題尚未得到根本性解決，未來隨著市場化改革的推進(jìn)，現(xiàn)有油氣企業(yè)失去中游管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，主要利潤來源集中于上、下游。在這種情況下，如果居民用氣價格不能隨上游變化順利傳導(dǎo)下去，上游供氣企業(yè)將會面臨巨大的虧損壓力，這不利于擴(kuò)大天然氣供應(yīng)。

壟斷行為監(jiān)管。管網(wǎng)屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，上游供氣和下游用氣屬于競爭環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)。國家管網(wǎng)公司成立后，將之前從屬于多家企業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)集中于一家公司，壟斷性更加集中：國家管網(wǎng)公司可以獨(dú)立決策管網(wǎng)的投資建設(shè)、氣源調(diào)配、擴(kuò)張收購等業(yè)務(wù)，可能成為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中話語權(quán)最重的一方。因此，需要政府對國家管網(wǎng)公司準(zhǔn)確定位，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性、社會性和安全性監(jiān)管。作為壟斷性企業(yè)，國家管網(wǎng)公司的成本、價格以及公平開放行為等都必須受到政府和社會監(jiān)督，能公開的信息必須公開。如果監(jiān)管不到位，容易誘發(fā)道德風(fēng)險。

供圖/視覺中國

與省管網(wǎng)公司的關(guān)系。目前，全國有21個省組建了省級天然氣管網(wǎng)公司。由于各地情況不同，省管網(wǎng)公司的股權(quán)性質(zhì)、業(yè)務(wù)也有很大差別。從國家管網(wǎng)公司和油氣改革角度來說，未來省管網(wǎng)公司一起并入國家管網(wǎng)公司形成“全國一張網(wǎng)”肯定是最優(yōu)選擇。但由于各個省網(wǎng)公司復(fù)雜紛繁的股權(quán)背景，將省管網(wǎng)公司都并入國家管網(wǎng)公司是一件十分艱辛而困難的事，其中涉及到中央和地方政府、國資和社資、三大油氣企業(yè)等多方面、多角度的博弈問題。另外，不少省管網(wǎng)公司是獨(dú)立上市公司或者是上市公司的下屬公司，如果要并入國家管網(wǎng)公司，相關(guān)上市公司的股東利益如何得到有效保護(hù)也是一個巨大的難題。

資產(chǎn)剝離和處置。新組建的國家管網(wǎng)公司首先要將中石油、中石化、中海油旗下干線管道資產(chǎn)及員工剝離并轉(zhuǎn)移至新成立的管網(wǎng)公司來，這不同于新組建一家全新的管網(wǎng)公司。而現(xiàn)有資產(chǎn)的評估、剝離、劃轉(zhuǎn)或收購的難度大、周期長。特別是大部分管網(wǎng)企業(yè)已引入社會資本進(jìn)行混合所有制改革，資產(chǎn)涉及主體多，進(jìn)一步增加了剝離的難度。此外，三大石油公司均為上市公司，將管網(wǎng)從現(xiàn)有公司中剝離出來，還會涉及投資者關(guān)系處理，甚至有可能面臨境外投資者的質(zhì)詢。

進(jìn)口氣價倒掛。我國天然氣定價機(jī)制存在的問題之一就是進(jìn)口氣價格與天然氣門站價格倒掛。根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2017年，土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦全年的進(jìn)口平均單價分別約合每立方米1.341元、1.262元、1.092元，緬甸氣平均進(jìn)口單價為2.346元/立方米；今年年底即將通氣的俄羅斯管線對應(yīng)氣源價格大概在2.4元～2.7元/立方米之間。從目前公布的全國各省市門站價格看，平均門站價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于緬甸和俄羅斯的進(jìn)口氣價格。進(jìn)口氣價倒掛所導(dǎo)致的巨大虧損一直都是在中石油內(nèi)部消化或承擔(dān)。國家管網(wǎng)公司成立后，這部分虧損是直接轉(zhuǎn)嫁給國家管網(wǎng)公司，還是繼續(xù)由中石油內(nèi)部消化，或者由國家層面給予財政補(bǔ)貼，需要明確并加以解決。

加強(qiáng)監(jiān)管保證高效運(yùn)營

加快組建步伐并盡快投入運(yùn)營。天然氣管網(wǎng)改革十分復(fù)雜和艱巨，牽涉較為復(fù)雜的資源配置和利益格局調(diào)整。所以，必須加快組建國家管網(wǎng)公司的步伐，盡快明確組建方式、股權(quán)比例、股東收益乃至儲氣調(diào)峰、應(yīng)急保供和生產(chǎn)協(xié)調(diào)等改革重點(diǎn)和難點(diǎn)以及一系列問題，避免在改革中出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。

成立和運(yùn)行初期，相關(guān)部門應(yīng)給予一定政策支持。國家管網(wǎng)公司組建和運(yùn)營初期，面臨的問題多且復(fù)雜，資本支出也比較大，可能影響到后續(xù)管網(wǎng)的建設(shè)和投資。因此，相關(guān)部門應(yīng)出臺政策給予支持。例如，鑒于管網(wǎng)公司的公益性質(zhì)，可以考慮適當(dāng)降低其稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，或者對管網(wǎng)建設(shè)用地給予政策優(yōu)惠和支持，降低管網(wǎng)運(yùn)營成本支出，保障管網(wǎng)建設(shè)投資收益、促進(jìn)社會資金積極參與管網(wǎng)項目投資建設(shè)。

妥善處理長約合同，化解供氣企業(yè)和管網(wǎng)公司壓力。高油價時期，受政府顯性或隱性影響，簽訂的掛靠石油價格的天然氣進(jìn)口長約合同主要集中在三大石油公司手里。成立國家管網(wǎng)公司后，實(shí)現(xiàn)運(yùn)銷分離，需要處理好現(xiàn)有長約進(jìn)口氣虧損的問題。美國FERC500號令要求管網(wǎng)公司、天然氣用戶和管道第三方準(zhǔn)入者共同承擔(dān)損失。我國的情況與美國不同，不能照搬美國經(jīng)驗，必須統(tǒng)籌考慮、多措并舉，合理妥善地解決這一歷史遺留問題。

加強(qiáng)監(jiān)管， 防止權(quán)力尋租。由于國家管網(wǎng) 公司的壟斷性，首先，要將 公司定位為公用基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)，進(jìn)而對其成本和收益實(shí)行“雙限”，即限制整體收益水平和管道運(yùn)輸價格費(fèi)率，強(qiáng)化價格監(jiān)管；其次，由于當(dāng)前我國管網(wǎng)總體能力不足，要保證管輸能力分配的公平、公正和公開，禁止管道容量囤積，防止產(chǎn)生能力分配尋租空間，強(qiáng)化對管網(wǎng)公司公平開放行為的監(jiān)管；再次，應(yīng)成立專門的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將原來分散在其他部委和三大石油公司的監(jiān)管職能收歸專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，提升政府監(jiān)管水平和能力。

明確新市場環(huán)境下的保供責(zé)任。國家管網(wǎng)公司成立后，市場競爭環(huán)境發(fā)生了很大改變。鑒于我國冬季天然氣峰谷差大的實(shí)際，國家主管部門應(yīng)明確保供安全的責(zé)任主體單位，實(shí)施責(zé)權(quán)利明晰與對等，厘清資源供應(yīng)安全、管道輸配安全和用戶用氣安全的內(nèi)容和主體。

采取措施保證全國管網(wǎng)持續(xù)安全高效運(yùn)行。國家管網(wǎng)公司成立后，全國已有管網(wǎng)和新建管網(wǎng)的互聯(lián)互通勢在必行。由于天然氣管道的輸入口和輸出口更多，同一條管道正輸和反輸可能需要頻繁切換，甚至天然氣流向也可能隨時變化，給管網(wǎng)運(yùn)營安全和效率造成負(fù)面影響。因此，要借鑒和學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合實(shí)際研究適合我國天然氣管網(wǎng)安全高效運(yùn)營的系統(tǒng)解決方案，同時要統(tǒng)籌規(guī)劃全國管網(wǎng)布局，科學(xué)合理設(shè)計管道路由和管容。