土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益保護研究：滿意度及策略應(yīng)對

高 靜，王志章

(西南大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,重慶 400715)

一、問題提出

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著力點[1]，土地流轉(zhuǎn)則是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代性規(guī)模經(jīng)營的重要前提[2]。政府政策多次強調(diào)土地流轉(zhuǎn)過程中，要保護農(nóng)戶利益，激發(fā)活力提升農(nóng)民福祉，這不僅是民生建設(shè)的重要內(nèi)容，更是公共治理的重要范疇。數(shù)據(jù)顯示：2005-2016年，耕地流轉(zhuǎn)率年均增加20.53%[注]根據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司編制的《全國農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計資料》(2005-2016)中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。；2016年土地流轉(zhuǎn)平均價格為920元/年·畝(S.D=772元/年·畝)[注]數(shù)據(jù)來自“土流網(wǎng)”。，轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入占農(nóng)戶可支配收入比例達到21.03%，農(nóng)戶的財產(chǎn)性收益顯著增加；與此同時，土地棄耕、業(yè)主跑路、租金拖欠，生態(tài)破壞等嚴重損害了農(nóng)戶權(quán)益，土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的滿意度并不高[3-5]，農(nóng)戶的自由選擇權(quán)、收益權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)等多種權(quán)益受到損失[6]，那么如何保護農(nóng)戶的權(quán)益、提升土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的滿意度具有緊迫的政策指向和現(xiàn)實意義。

已有研究中，一是采用農(nóng)業(yè)政策的研究范式，從國家政策宗旨出發(fā)，界定土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益，如經(jīng)濟性權(quán)益，或者廣義的社會保障權(quán)益，甚至政治性權(quán)益[7-8]，采用Likert量表測量并作為被解釋變量，將農(nóng)戶特征、家庭特征、農(nóng)戶能力稟賦以及外界政策性性感知或政府功能等作為解釋變量，采用實證研究，探索影響因素及邊際效應(yīng)[5，9-10]；二是采用法學(xué)研究視角，通過事實歸納和法理條文比對，采用規(guī)范研究范式提出土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶權(quán)益保障措施[11-12]。

已有文獻細分了農(nóng)戶的土地權(quán)益、流轉(zhuǎn)的滿意度、影響因素，并提出相應(yīng)政策建議，這為本研究奠定了良好的研究基礎(chǔ)。但依然有較多改進空間：一是，農(nóng)業(yè)政策學(xué)的研究范式中，缺乏法理基礎(chǔ)，會造成農(nóng)戶權(quán)益保護指向泛化，而法學(xué)界的研究缺乏數(shù)據(jù)支持，相應(yīng)的政策建議操作性較低；二是，權(quán)益保護的測量主要采用單維Likert量表的事后評價，未能進行土地流轉(zhuǎn)前后的期望對比，會造成滿意度虛高假象；三是，對權(quán)益的保護并沒有區(qū)分重點，缺乏保護策略的探討。中共十八屆四中全會已明確指出，“重大改革必須于法有據(jù)”，那么農(nóng)戶的土地權(quán)益保護必然要有法理法律支持?；诖?，本文的研究問題有三，一是土地流轉(zhuǎn)行為中，如何從法學(xué)和農(nóng)業(yè)政策結(jié)合，界定農(nóng)戶土地權(quán)益訴求邊界？農(nóng)戶的權(quán)益是否受損，程度如何？如何做出科學(xué)而可行的權(quán)益保護應(yīng)對策略？因此，本文沿著“土地流轉(zhuǎn)—農(nóng)戶土地權(quán)益—權(quán)益受損測度—保護策略”的依存鏈，聚焦農(nóng)戶土地權(quán)益保護研究，利用調(diào)研數(shù)據(jù)，采用IPA分析將質(zhì)性和量化研究相結(jié)合，準確揭示土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益受損事實，并提出應(yīng)對策略，以期通過保護農(nóng)戶的權(quán)益，提升土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的滿意度，提升國家土地“三權(quán)分置”的政策績效。

二、保護土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶權(quán)益的理論分析框架

保護土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶權(quán)益是本研究的一個出發(fā)點，但要準確把握保護農(nóng)戶的何種土地權(quán)益？土地本身的經(jīng)濟屬性、社會屬性、生態(tài)屬性甚至文化屬性決定了土地權(quán)益主體和權(quán)益內(nèi)容的錯配，容易帶來農(nóng)戶土地權(quán)益過載。因此，有必要再辨析這一概念的內(nèi)涵與外延。

從法律來看，主要法律法規(guī)都對“土地承包經(jīng)營權(quán)”、“土地流轉(zhuǎn)”做了詳細規(guī)定，但就“農(nóng)戶土地權(quán)益”而言，尚未形成一個法律概念。從學(xué)界研究看，部分文獻中將其當作一個不言自明的概念[12-13]。部分文獻根據(jù)研究問題，進行了細分(見表1)。概括來看，一是部分學(xué)者將其從物權(quán)體系內(nèi)出發(fā)，將土地視為農(nóng)戶財產(chǎn)，農(nóng)戶的土地權(quán)益包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等，每種權(quán)能實現(xiàn)都與經(jīng)濟利益密切相關(guān)，均以土地為載體，而與身份沒有關(guān)聯(lián)，屬于典型的財產(chǎn)權(quán)[14]，所以土地之于農(nóng)戶的財產(chǎn)性權(quán)益明顯，這一點也得到農(nóng)經(jīng)研究學(xué)者的大力支持[15-16]；二是從全域視角就中國制度情景考慮土地之于農(nóng)民的功能，如經(jīng)濟功能、生存功能和發(fā)展功能[12]，特別強調(diào)中國農(nóng)村社會保障體系不健全的條件下，土地之于農(nóng)戶的就業(yè)和社會保障功能[17]；從更廣泛的意義上，將農(nóng)戶的土地權(quán)益劃分為財產(chǎn)性權(quán)益、政治權(quán)益、社會權(quán)益等，是一組有機組合的權(quán)益束[18]。

造成農(nóng)戶土地權(quán)益類型差異的主要根源在于農(nóng)戶成員權(quán)的權(quán)益邊界彈性較大，由此會帶來農(nóng)戶的土地權(quán)益存在過載情形[14]；進一步探究，則是成員權(quán)歸屬何種集體，集體經(jīng)濟組織還是集體自治組織[19]。從學(xué)理看，成員權(quán)是一種身份權(quán)，基于一定社會身份而對社團法人所有的權(quán)利，主要體現(xiàn)在參與社團業(yè)務(wù)的執(zhí)行權(quán)及表決權(quán)[20]，所以不同的集體組織屬性，集體成員獲得的權(quán)益應(yīng)該清晰有界。但實際村務(wù)治理中，基于地緣和村社認同，我們會將成員當作兩種集體組織的合集，所以村集體成員獲得的權(quán)益就是兩種組織賦予權(quán)益的合集，既包括經(jīng)濟性事項，如承包經(jīng)營權(quán)、宅基地分配權(quán)、征地補償權(quán)、集體福利分配權(quán)等經(jīng)濟權(quán)利，也包括自治性事項，如參與管理權(quán)、投票權(quán)、選舉與被選舉權(quán)等民主管理權(quán)利[21]。依我國《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定，土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地的一種資格；這就明晰了土地承包權(quán)是經(jīng)濟性事項，土地承包經(jīng)營權(quán)或經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)該保護的是農(nóng)戶經(jīng)濟性事項。如土地上的經(jīng)濟性收入(農(nóng)業(yè)經(jīng)營)、國家福利(農(nóng)業(yè)補貼)以及農(nóng)戶勞作(就業(yè))機會。這里回答了本文的第一個問題，界定了土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益內(nèi)涵，避免農(nóng)戶土地權(quán)益泛化或過載現(xiàn)象。

三、研究設(shè)計

(一)研究方法

IPA(Importance-Performance Analysis)分析法由Martilla等于1977年提出[24]，評價汽車經(jīng)銷商的績效，理論清晰、操作便捷、成本較低，因此廣泛應(yīng)用于服務(wù)性行業(yè)，主要包括服務(wù)滿意度、地區(qū)競爭力、以及旅游地綜合評價[25]。它以受訪者對各項指標從“重要性—實效性”兩個維度報告分值，如果關(guān)注的是滿意度，則將實效性換成滿意度，然后，以重要性均值和滿意度均值的交點為坐標原點，重要性為縱軸，實效性為橫軸，將平面空間分成四個部分(見圖1)。第I象限是為高/高區(qū)域，即重要性高、表現(xiàn)滿意度也高，相應(yīng)的對策為繼續(xù)保持(keep up the good work)；第II象限是高低區(qū)域，即重要性高，但表現(xiàn)差，相應(yīng)的改進措施聚焦在這里，未來需要重點改進(concentrate here)；第III象限是低低區(qū)域，即滿意度低，但重要性也低，建議列入低優(yōu)先事項(low priority)緩慢改進；第IV象限為低/高區(qū)域，即重要性低、滿意度高，相應(yīng)的建議是在此不要投入過多的精力(possible overkill)，順其自然。

表1 農(nóng)戶土地權(quán)益的細分

圖1 IPA分析法

土地管理領(lǐng)域中，甘臣林區(qū)別了土地流轉(zhuǎn)中的“整體滿意、期望滿意與理性滿意”[26]，說明IPA方法在土地流轉(zhuǎn)的研究中具有適用性。基于此，本文將采用IPA分析法，探索土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益保護滿意度，并提出應(yīng)對策略，既是方法應(yīng)用的拓展，又豐富了土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶權(quán)益保護的理論框架。

(二)指標設(shè)計

前述文獻梳理已經(jīng)證明，土地流轉(zhuǎn)行為中，農(nóng)戶的權(quán)益指向主要是土地的財產(chǎn)性權(quán)益。厘清保護內(nèi)容之后，仍有必要就“權(quán)益”的內(nèi)涵做一質(zhì)性辨析，才能準確構(gòu)建農(nóng)戶土地財產(chǎn)性權(quán)益的指標體系。

《現(xiàn)代漢語分類大詞典》上規(guī)定“權(quán)益”是指公民或法人依法享受的、不容侵犯的權(quán)利和利益。從法理層面辨析，權(quán)益可以分解為“權(quán)”和“益”，“權(quán)”主要是指政治權(quán)利和民主權(quán)利，“益”則偏重于經(jīng)濟利益或物質(zhì)利益，從兩者關(guān)系看，“權(quán)”是實現(xiàn)“益”的路徑或保障，“益”的內(nèi)容決定“權(quán)”的維度[27]；那么，土地流轉(zhuǎn)中要保護的就是流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟性收益和實現(xiàn)收益應(yīng)擁有的權(quán)利。田先紅在土地產(chǎn)權(quán)配置中，也提出“產(chǎn)權(quán)不僅是一組權(quán)利的界定，還是一束權(quán)利的實踐過程”[28]，如美國政策學(xué)者Allison認為：“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的政策執(zhí)行”[29]。由此，可以界定農(nóng)戶的土地權(quán)益應(yīng)包含兩個部分：一是，土地流轉(zhuǎn)后的財產(chǎn)性收益；二是，獲得此收益過程中應(yīng)有的權(quán)能，包括流轉(zhuǎn)前和流轉(zhuǎn)后，特別是流轉(zhuǎn)后的權(quán)利，因為有權(quán)利必然有救濟，這是權(quán)利制度的重要組成[30]。在土地財產(chǎn)性權(quán)益文獻梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)研材料和課題組討論，農(nóng)戶的土地權(quán)益分為四個部分(見表2)：(1)地租收益。與土地流轉(zhuǎn)收益直接相關(guān)的，如價格水平、支付等；(2)相關(guān)性收益。因土地轉(zhuǎn)出后的相關(guān)性收益，但并不必然反映在地租之中，如國家補貼，合理的糾紛賠付等；(3)流轉(zhuǎn)前權(quán)利。在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同之前應(yīng)該擁有的一些權(quán)利，如知情權(quán)、參與權(quán)等；(4)流轉(zhuǎn)后權(quán)利。主要是合同執(zhí)行過程中，由于信息不對稱產(chǎn)生的道德風(fēng)險，所以要賦予農(nóng)戶地力恢復(fù)權(quán)、生態(tài)保育權(quán)、糾紛調(diào)解權(quán)等；最終形成14個因子構(gòu)成的農(nóng)戶土地權(quán)益評價體系。在分析方法上，每個指標均采用Likert五點量表測度：如重要性程度，每個觀察指標都采用從“1”到“5”，對應(yīng)的重要性程度為“非常不重要”到“非常重要”，滿意程度從“非常不滿意”到“非常滿意”。

為了更充分地了解每一個模塊的綜合值，文中又設(shè)置了“土地流轉(zhuǎn)權(quán)益總體性評價”：主要是對土地收益價格公平、相關(guān)性收益合理、流轉(zhuǎn)前充分尊重農(nóng)戶、流轉(zhuǎn)后擁有土地控制權(quán)。依然采用Likert五點量表測量，從“1”到“5”，對應(yīng)著“非常不滿意”到“非常滿意”。

表2 土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益保護體系

(三)數(shù)據(jù)獲取

本文使用的數(shù)據(jù)來自國家社科基金重大項目(NO.15ZDA023)調(diào)研獲得。調(diào)研方法采用分層等距抽樣、樣本訪談和會議座談三種方式。分層標準中，根據(jù)“農(nóng)業(yè)資源稟賦、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和33個土地流轉(zhuǎn)試點區(qū)”分出樣本區(qū)縣，再從區(qū)縣中，根據(jù)收入水平、流轉(zhuǎn)比率確定樣本村，最后從村民花名冊中選出土地轉(zhuǎn)出戶，每三戶中抽取一戶，如果這一戶當時不在，則通過臨近農(nóng)戶替代。調(diào)研分兩個階段，第一階段是2016年10月在揚州、重慶、貴陽三個地區(qū)試調(diào)，根據(jù)搜集的80份數(shù)據(jù)修正后確定最終問卷；第二階段是正式調(diào)研，2016年11-12月，主要在東部省份開展；2017年3-8月，項目首席專家和子課題負責(zé)人帶隊親自下鄉(xiāng)入戶調(diào)研，最后數(shù)據(jù)涉及全國11個省(含直轄市)，21個市，35個縣(含有區(qū))，76個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，121個村；數(shù)據(jù)獲取方式主要包括土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的結(jié)構(gòu)式問卷訪談，村級負責(zé)人的訪談，以及當?shù)貐^(qū)縣級農(nóng)業(yè)部門負責(zé)人的會議座談。這一調(diào)研方式，能夠多層次反映與反饋農(nóng)戶權(quán)益的訴求，增加研究結(jié)論的現(xiàn)實解釋力。收回的數(shù)據(jù)經(jīng)過三輪復(fù)核后確定有效問卷，如表3所示，發(fā)放1500份問卷，最終獲得有效問卷1030份，樣本區(qū)域占比合理，能夠較好地反映土地流轉(zhuǎn)實際情況，為研究提供了可靠的數(shù)據(jù)支持。

通過SPSS24.0對問卷的信度和效度檢驗。結(jié)果顯示，Cronbach’α系數(shù)在0.706-0.823之間，均大于0.700，表明內(nèi)部一致性良好；組合信度采用CR值檢驗，所有變量的CR值在0.641-0.753之間，均高于門檻值0.600；表現(xiàn)出良好的信度；效度檢驗主要采用AVE值和因子載荷值來衡量，也均通過檢驗，篇幅所限，從略。

四、IPA分析結(jié)果

(一)土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶權(quán)益滿意度總體評價

首先對土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的整體滿意度分析(見表4)，統(tǒng)計結(jié)果顯示：總體滿意度達到59%，不是十分滿意，應(yīng)該存在權(quán)益受損現(xiàn)象。在四個模塊中，對“相關(guān)性收益”評價最高，滿意度為73%，主要是因為土地轉(zhuǎn)出后，農(nóng)業(yè)綜合補貼依然發(fā)放到農(nóng)戶手中；“土地收益”評價良好，滿意度達到60.2%，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，土地流轉(zhuǎn)均價達到11107元/hm2，略高于杜挺(2018)測算的全國均值(9537.58元/hm2)但具有可比性[31]，說明樣本代表性良好。調(diào)研中，62%的農(nóng)戶評價土地轉(zhuǎn)出租金合理，與此對應(yīng)的是，79%的業(yè)主評價租金偏高。流轉(zhuǎn)權(quán)利的兩個模塊中，流轉(zhuǎn)前權(quán)利，農(nóng)戶評價良好，滿意度為69.2%，相反，流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶權(quán)利滿意度卻只有51.2%，其中“非常不同意”的占比最高，達到32%；造成這一強烈反差，可能有兩點原因：一是，國家政策偏倚與土地流轉(zhuǎn)前的管理，如“堅持尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿”、“簽訂合同”等；而關(guān)于流轉(zhuǎn)后的管理，卻少有提及；二是，土地轉(zhuǎn)出后，業(yè)主和農(nóng)戶之間的信息不對稱產(chǎn)生了敗德行為，導(dǎo)致農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)受損時，事后維權(quán)成本極高，即便維權(quán)順利也并非能夠挽回損失。學(xué)理上分析，國家生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略實施引致農(nóng)戶的生態(tài)理性逐步凸顯，或者農(nóng)戶對土地的非經(jīng)濟性依賴通過主張村域公共利益(保護農(nóng)村生態(tài)、土地質(zhì)量)，凸顯承包權(quán)權(quán)能[32]，但由于這一權(quán)益主張缺乏有效的救濟制度，所以農(nóng)戶感受到權(quán)利受損。

表3 數(shù)據(jù)獲取結(jié)果與樣本統(tǒng)計性描述(n=1030)

表4 土地流轉(zhuǎn)總體滿意度分析

注：土地總體滿意度不能采用其余四項構(gòu)成板塊求均值，會產(chǎn)生合成謬誤。

(二)農(nóng)戶土地權(quán)益因子重要性和滿意度排序

農(nóng)戶對土地權(quán)益的重要性期望(I)和滿意度評價(P)均值計算排序見表5.在14個土地權(quán)益指標體系中，重要性指標分值在3.431-4.412之間，均值為3.951，說明農(nóng)戶對土地權(quán)益極為看重，但也出現(xiàn)分化與變化，其中重要性排前三的分別是“非法用地拒絕權(quán)、地租價格合理、尊重流轉(zhuǎn)意愿”，主要是權(quán)利維度，似乎農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的關(guān)注開始從經(jīng)濟收益轉(zhuǎn)向?qū)ν恋貦?quán)利主張拓展，非常關(guān)注對土地流轉(zhuǎn)糾紛后救濟(排序第五)，可能的學(xué)理解釋是，中國農(nóng)戶先天的“戀地”偏好，以及由此衍生的農(nóng)地人格化財產(chǎn)特征較為明顯，他們試圖通過產(chǎn)權(quán)控制意識來表達[32]。

相應(yīng)分析土地權(quán)益滿意度分值在2.056-4.116之間，均值3.141，滿意度不高，滿意度排在前三位的分別是“尊重流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)知情權(quán)、保留國家農(nóng)業(yè)補貼”，這主要得益于國家在“三農(nóng)”領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署和政策制定中，特別強調(diào)農(nóng)民的主體地位，具體到土地流轉(zhuǎn)中，各級政府政策將“尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿”列為土地流轉(zhuǎn)的基本原則。具體執(zhí)行中，主要通過“開群眾會、流轉(zhuǎn)動員會、三次公示”方式，讓農(nóng)戶充分知曉流轉(zhuǎn)信息，對于連片流轉(zhuǎn)中，確實有不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，一般通過調(diào)地方式解決；流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)綜合補貼依然是保留到戶的；相反滿意度排名倒數(shù)三位的分別是“流轉(zhuǎn)糾紛救濟權(quán)、非農(nóng)戶原因的違約賠付、地力損壞恢復(fù)權(quán)”，可見土地流轉(zhuǎn)后侵權(quán)行為較為嚴重，初步判斷土地流轉(zhuǎn)過程中，“重流轉(zhuǎn)、輕管理”現(xiàn)象較為普遍，并且尚未建立有效的侵權(quán)救助機制。

(三) P-I值與配對樣本t檢驗

為了深入分析土地流轉(zhuǎn)前重要性評價和流轉(zhuǎn)后的實際滿意度之間是否存在顯著差異，本文計算了評價指標體系中的“P-I”值，并對相應(yīng)結(jié)果進行t 檢驗(見表5)。結(jié)果顯示，除Q7、Q9外，其余指標體系均存在顯著差異。根據(jù)“P-I”值的符號可以將結(jié)果分為兩類：第一類，滿意度低于重要性的指標，包括“Y1、Y2、Y5、Y6、Q8、Q10、Q11、Q12、Q13和Q14”十個子項，其中五項指標的差值絕對差值大于1，分別是Y1、Y6、Q12、Q13、Q14五個子項，簡而言之，71.42%的農(nóng)戶權(quán)益事項存在可能受損，其中50%的受損程度嚴重；從權(quán)益指標內(nèi)容看，主要是受損后的權(quán)益主張和地租價格合理性。第二類，滿意度高于重要性的指標，包括Y3、Y4兩項指標，且差值均低于1。 所以，基本判斷，農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)出過程中，依然存在較為明顯的權(quán)益受損，且受損的權(quán)益指向從經(jīng)濟維度向事后權(quán)益主張和土地生態(tài)方面(Q11、Q12)擴展。

至此，回答了本文提出的第二個問題。

(四)IPA分析結(jié)果

構(gòu)建農(nóng)戶土地權(quán)益的IPA分析的步驟如下，根據(jù)I的均值3.951，P的均值3.141，以兩者均值的交點確定為原點，I為縱軸、P為橫軸，繪制出四個象限(見圖2)，通過散點圖將所有測量指標定位在四個象限中，對應(yīng)四個象限相應(yīng)解釋如下。

表5 因子差異顯著性分析

圖2 轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的土地權(quán)益IPA分析

第I象限為繼續(xù)保持努力區(qū)域。該象限所包含的指標重要性和滿意度均較高，有五個指標落入其中，分別是Y2、Q7、Q8、Q9、Q10，這是土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶的土地權(quán)益保障較好的區(qū)域，但其滿意度依然低于重要性，且Y2、Q8、Q10的差異明顯，所以，土地流轉(zhuǎn)中依然要注意地租收入的可靠性，農(nóng)戶非常注重“落袋為安”；必須秉持“尊重農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿”的原則，讓轉(zhuǎn)出農(nóng)戶充分參與到土地流轉(zhuǎn)的整個過程，透明化土地流轉(zhuǎn)過程，避免村級組織雙重代理人身份帶來的越權(quán)，更不能以“高地價”為誘導(dǎo)，獲得流轉(zhuǎn)率為主的政策績效。

第II現(xiàn)象為重點改進區(qū)。其重要性較高，但滿意度較低，有四個指標落在此區(qū)域，分別是Y1、Q12、Q13、Q14，這是土地流轉(zhuǎn)中受損嚴重的權(quán)益，需要重點關(guān)注。從指標值“P-I”看，Q14差值最大，主要是流轉(zhuǎn)糾紛未得到良好解決。造成這一現(xiàn)象的可能原因有兩點：一是，市場不確定性因素增加。以糧價為例，谷物類價格受到2016年政策和市場的雙向調(diào)節(jié)，糧價降幅較大，尤其是玉米，首次試點“市場化收購+補貼”實施的第一年，價格跌幅在20%以上，所以業(yè)主經(jīng)營普遍虧損，租金支付困難；二是，農(nóng)戶不知曉法律和政策。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，52.55%的農(nóng)戶不熟悉法律，38%的農(nóng)戶不熟悉土地流轉(zhuǎn)程序。所以，初步判斷，當前的土地流轉(zhuǎn)并非真正的市場，尚不具備相應(yīng)的價格響應(yīng)機制。所以，土地流轉(zhuǎn)中的糾紛事項仍較多。因此加強土地流轉(zhuǎn)后的權(quán)利救助應(yīng)該是未來農(nóng)戶權(quán)益保護的政策指向。

第III象限是機會區(qū)。其重要性和滿意度均不高，有3個指標落入該區(qū)域，分別是Y5、Y6、Q11，這些可作為次要性指標考慮，但從P-I值來看，滿意度依然低于重要性，以優(yōu)先獲取農(nóng)業(yè)內(nèi)工作而言，一方面，農(nóng)戶并不將此作為重要權(quán)益，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶多數(shù)具備離鄉(xiāng)或離土的就業(yè)能力，不會將土地轉(zhuǎn)出后的職業(yè)選擇必然性嵌入到業(yè)主的經(jīng)營規(guī)劃中；另一方面，經(jīng)營業(yè)主表示，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶根本擔(dān)當不了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的專業(yè)性職業(yè)素養(yǎng)；對此，農(nóng)戶也表示理解，年齡大了或者文化程度低，只能就近賺些苦力錢。所以土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移并不具備必然的因果關(guān)系，這點也得到了朱文玨(2018)的研究結(jié)論證實；學(xué)理原因在于前者是“社會變遷+國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)圖景”的需要，后者基本是市場性行為。特別需要說明的是，農(nóng)村生態(tài)保育權(quán)(Q11)落入此象限，并不單說明土地生態(tài)保育不重要，相反這是國家在農(nóng)村生態(tài)治理有效的體現(xiàn)，如環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部制定了《畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定技術(shù)指南》；四川崇州地區(qū)，如果想成立養(yǎng)殖性合作社，必須流轉(zhuǎn)相應(yīng)規(guī)模的土地消化養(yǎng)殖廢棄物。

第IV象限是順其自然區(qū)域。其重要性不高，但滿意度高。落入該區(qū)域的指標有2個，是Y3、Y4，可以看出：土地流轉(zhuǎn)收入分配上合理，直接支付給農(nóng)戶，也有少量村經(jīng)濟組織在初次流轉(zhuǎn)時向業(yè)主收取服務(wù)費用，但沒有納入地租計算，費用額度也較低；國家農(nóng)業(yè)綜合直補貼依然保留到原土地承包戶，每戶從幾百到千元不等，差距不大，且占農(nóng)戶家庭收入比例較小，從執(zhí)行情況看，80%的流轉(zhuǎn)合同約定，農(nóng)業(yè)補貼仍然歸原承包戶。

五、土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶權(quán)益保護策略

綜合而言，對農(nóng)戶的土地權(quán)益保障應(yīng)該分清層次和主次，保障策略要兼具科學(xué)性和可行性。這就要求精準辨識權(quán)益保障內(nèi)容、測度受損情況。根據(jù)前述理論闡釋和定量刻畫，本文給出分層的農(nóng)戶權(quán)益保障層級。重點關(guān)注的是：地租收益的合理性，土地流轉(zhuǎn)后的糾紛處理、非法用地的拒絕和恢復(fù)土地生態(tài)；居于其次的是：土地收益的可靠性，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿、知曉土地流轉(zhuǎn)事實，參與土地流轉(zhuǎn)；適當考慮的是：轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的就業(yè)問題，糾紛賠付主張以及農(nóng)村生態(tài)保育；居于最末的是：農(nóng)業(yè)綜合補貼和地租收入的分配。其實，這些層次間具有關(guān)聯(lián)性，如土地糾紛可能是基于地租收益問題，缺少非法用地拒絕權(quán)導(dǎo)致地力損壞嚴重，所以保護農(nóng)戶權(quán)益的措施應(yīng)多維聯(lián)動，據(jù)此，這里提出三種聯(lián)動性的保護策略。

(一)市場機制建設(shè)與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)聯(lián)動

價格確定和價格管理是市場機制建設(shè)的重要內(nèi)容。在流轉(zhuǎn)定價上，隨行就市和雙方協(xié)商(占比之和為76%)是主要方式，且農(nóng)戶對價格合理性的評價也較高，土地流轉(zhuǎn)的市場定價逐步完善；但在土地流轉(zhuǎn)后的價格管理環(huán)節(jié)，缺乏反饋機制，地租上行的幻想預(yù)期并不能對市場做出反饋，尤其是在國際農(nóng)產(chǎn)品市場的滲透與國家糧食價格改革市場化進程的雙重壓力下，地租的上行剛性導(dǎo)致農(nóng)戶和業(yè)主博弈難以達成均衡，所以會有“棄耕”、“跑路”現(xiàn)象迸發(fā)。建議未來政策導(dǎo)向應(yīng)加強流轉(zhuǎn)價格管理和市場服務(wù)并重，從發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價、評估流轉(zhuǎn)合約、披露業(yè)主經(jīng)營績效、規(guī)范業(yè)主競爭秩序等方面著手，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，形成以地為管理對象的工作思路，通過服務(wù)體系的完善，建立土地流轉(zhuǎn)過程中“定價、曬價與監(jiān)督”的長效機制。

(二)土地生態(tài)保育和土地產(chǎn)出率的考核聯(lián)動

在生態(tài)文明的理念引導(dǎo)下，農(nóng)戶的生態(tài)保育意識逐漸增強，在土地流轉(zhuǎn)中即表現(xiàn)為對非法用地和地力破壞行為的拒絕權(quán)。目前引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策中，多是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為導(dǎo)向的激勵機制，缺乏以生態(tài)保育為標準的規(guī)制或懲罰機制。如流轉(zhuǎn)大戶補貼，四川崇州規(guī)定達到流轉(zhuǎn)規(guī)模標準，則補貼500元/畝·年，連續(xù)補貼3年；其余地區(qū)也類似。進一步分析，土地生態(tài)破壞具有隱蔽性和不可逆性，如果到了農(nóng)戶可以感知的破壞程度，土地生態(tài)可能極難修復(fù)了。建議未來政策制定中，根據(jù)《土壤污染防治法》和《國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境監(jiān)測工作方案》生態(tài)標準，將地力生態(tài)考核納入土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政策中，通過生態(tài)保育機制促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展也為生態(tài)養(yǎng)護提供了經(jīng)濟支持。因此，需要建立土地生態(tài)保育和土地產(chǎn)出率聯(lián)合的考核機制，制定與土地產(chǎn)出率關(guān)聯(lián)的土地生態(tài)閾值，借助第三方檢測機構(gòu)公布監(jiān)測數(shù)據(jù)，據(jù)此確定獎懲標準，不僅能夠減少土地流轉(zhuǎn)后的糾紛，保護農(nóng)戶權(quán)利，更是農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展、綠色發(fā)展的必然選擇。

(三)救助渠道拓展與經(jīng)濟補償落實聯(lián)動

有權(quán)利必然有救濟，這是法理學(xué)的基本邏輯。救助渠道不暢和農(nóng)戶權(quán)益主張意識薄弱形成了負向循環(huán)，與任何經(jīng)濟性行為一樣，土地流轉(zhuǎn)后由于信息不對稱產(chǎn)生的敗德行為是造成農(nóng)戶權(quán)益受損的要因，最為嚴重的就是非法用地或棄耕。調(diào)研中，廢棄的大棚和尚未完工的加工房與綠野田疇極不匹配。雖然國家將土地糾紛納入農(nóng)村治理的范疇，但就損失嚴重的行為，農(nóng)戶仍然無法承擔(dān)。建議拓寬農(nóng)戶的權(quán)利救助渠道，通過服務(wù)性中介組織的建立與完善，提升農(nóng)戶權(quán)益訴求的公平性。當然即便如此，也依然有諸多損失是農(nóng)戶無法承擔(dān)的，建議再結(jié)合市場機制，轉(zhuǎn)移風(fēng)險損失，如四川成都推出的“農(nóng)地租金保險”，巧妙地借力市場力量降低農(nóng)戶損失。

至此，這里回答了本研究的第三個問題。

六、結(jié)論與貢獻

本文通過法理學(xué)和農(nóng)業(yè)政策研究的范式結(jié)合，辨析了土地流轉(zhuǎn)過程中權(quán)益邊界，采用IPA分析法，利用1030份調(diào)研數(shù)據(jù)實證了農(nóng)戶權(quán)益受損情況，并提出相應(yīng)改進策略。研究發(fā)現(xiàn)：(1)農(nóng)戶的權(quán)益主張從經(jīng)濟維度向權(quán)利主張拓展，與已有研究類似，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)中注重經(jīng)濟收益的同時，開始追求非生產(chǎn)性收益，但與已有研究不同的是，這種非生產(chǎn)性收益，是體現(xiàn)在生態(tài)保育方面的意識擴張，而非土地的就業(yè)和保障功能；(2)農(nóng)戶的權(quán)益受損極為明顯。這點與已有研究中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)滿意度較高不同，可能是雙維量表的測量更為確切，并且受到損壞的權(quán)益中，有一半以上程度較為嚴重；(3)提出了農(nóng)戶土地權(quán)益保護的四個層次和三個維度的聯(lián)合保護策略，將“市場機制建設(shè)與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)聯(lián)動、土地生態(tài)和土地產(chǎn)出率的考核聯(lián)動、救助渠道拓展與經(jīng)濟補償落實聯(lián)動”，促進土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)戶權(quán)益保護協(xié)同施策。

本研究的主要貢獻體現(xiàn)在三個方面。(1)結(jié)合法理學(xué)的邏輯分析和農(nóng)業(yè)政策學(xué)的實證范式，合理地界定了土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶權(quán)益邊界，成員權(quán)泛化帶來的權(quán)益過載現(xiàn)象，有助于提升政策建議的可行性；(2)依據(jù)“權(quán)”和“益”的辨析，構(gòu)建了14個指標構(gòu)成的權(quán)益評價體系，采用雙維量表測度，能將流轉(zhuǎn)前的權(quán)益期望與流轉(zhuǎn)后的滿意績效對比，能夠更準確地刻畫土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的受損情況；(3)基于權(quán)益保護的四個層次，提出了聯(lián)動性保護策略，能夠避免政策碎片導(dǎo)致的制度實施成本過高甚至矛盾的情況，提出了市場機制建設(shè)和流轉(zhuǎn)服務(wù)建設(shè)的重點，并將土地生態(tài)保育納入政策支持的考核范疇，避免事后地力破壞和生態(tài)破壞的不可逆性引發(fā)的糾紛，對于已經(jīng)發(fā)生的權(quán)利受損事件，則通過救助渠道拓展和保險機制降低農(nóng)戶損失。