政府?dāng)?shù)據(jù)開放的幾個待解難題

陳亮

【摘要】 政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要解決數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不牢、數(shù)據(jù)管理不規(guī)范、數(shù)據(jù)安全威脅等問題。要規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)采集、存儲、利用和傳播的各個環(huán)節(jié)，高度重視數(shù)據(jù)安全，確保政府?dāng)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、一致性和時效性，促進(jìn)各業(yè)務(wù)部門、技術(shù)機(jī)構(gòu)高效利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源。

【關(guān)鍵詞】政府?dāng)?shù)據(jù) 數(shù)據(jù)開放 數(shù)據(jù)管理 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為政府信息化領(lǐng)域的熱門話題，我國很多地方也已經(jīng)建成或正在積極建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府?dāng)?shù)據(jù)資源內(nèi)部生成、協(xié)同共享和開放利用的過程。推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，是全面推進(jìn)政務(wù)公開，打造廉潔政府、創(chuàng)新政府和服務(wù)型政府，增強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)能力的重要途徑。當(dāng)前，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作還面臨一些問題、存在一些挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不牢，缺乏高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)體系

政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺中的數(shù)據(jù)格式多樣，既有機(jī)器可處理的格式，也有非機(jī)讀格式，格式多樣使得相關(guān)人員在處理數(shù)據(jù)前需要耗費(fèi)大量的精力進(jìn)行格式轉(zhuǎn)換。在數(shù)據(jù)平臺上以非標(biāo)準(zhǔn)化的方式發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)，會導(dǎo)致政府各平臺數(shù)據(jù)不兼容，容易產(chǎn)生“數(shù)據(jù)孤島”，給政府?dāng)?shù)據(jù)關(guān)聯(lián)帶來難度，使語義、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在很大的異質(zhì)性，從而降低政府?dāng)?shù)據(jù)的利用率。

數(shù)據(jù)質(zhì)量包括用戶對數(shù)據(jù)是否滿足其需求的主觀感知、數(shù)據(jù)本身及數(shù)據(jù)活動過程等。根據(jù)相關(guān)調(diào)查表明，很多政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為，他們提供的卓越用戶體驗?zāi)芰κ潜徊粶?zhǔn)確的數(shù)據(jù)削弱的。如果政府?dāng)?shù)據(jù)本身質(zhì)量低，會嚴(yán)重影響決策和政策制定過程，導(dǎo)致數(shù)據(jù)分析結(jié)果不準(zhǔn)確。從主觀方面來說，用戶自身及其數(shù)據(jù)利用類型決定著數(shù)據(jù)質(zhì)量。對于數(shù)據(jù)利用者來說，如果政府?dāng)?shù)據(jù)沒有良好的質(zhì)量，不但會增加對政府?dāng)?shù)據(jù)分析的投入，還會影響數(shù)據(jù)集的再利用過程，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)難以得到充分利用，甚至?xí)绊懻帕Α?/p>

在全世界范圍內(nèi)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放面臨的一個首要問題就是元數(shù)據(jù)（中介數(shù)據(jù)）質(zhì)量問題。一方面，收集、處理元數(shù)據(jù)能夠提升數(shù)據(jù)的適用性。但在數(shù)據(jù)平臺上，元數(shù)據(jù)體系的缺乏會增加公眾發(fā)現(xiàn)和理解數(shù)據(jù)集的難度。而通過元數(shù)據(jù)收集和處理開放數(shù)據(jù)，則易于提升政府?dāng)?shù)據(jù)的利用率。另一方面，較高質(zhì)量的元數(shù)據(jù)能夠拓寬數(shù)據(jù)的獲取渠道。但如果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，對數(shù)據(jù)的描述不夠準(zhǔn)確、完整，就無法達(dá)到數(shù)據(jù)開放的目的。因此，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，我們需要引入公共政策理論、法律法規(guī)來規(guī)范、約束政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程，解決政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)不牢，數(shù)據(jù)質(zhì)量低的問題。

優(yōu)化數(shù)據(jù)管理，確保政府?dāng)?shù)據(jù)的真實性、時效性

政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求明確數(shù)據(jù)的出處：由誰創(chuàng)建或生成、數(shù)據(jù)來源于何處，要求政府部門必須對其生產(chǎn)和收集的數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)生產(chǎn)、開放重在規(guī)范數(shù)據(jù)的采集、存儲、利用和傳播環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)內(nèi)容管理重在確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、一致性和時效性。在數(shù)據(jù)生產(chǎn)和收集階段，要實現(xiàn)跨部門、跨機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)整合與分析，從源頭上保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，解決數(shù)據(jù)生產(chǎn)和收集部門的工作難度。同時，應(yīng)解決數(shù)據(jù)出處不明確、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰等問題，提升發(fā)布或共享的數(shù)據(jù)質(zhì)量，及時更新、修改生成的數(shù)據(jù)，盡量避免政府部門橫向、縱向數(shù)據(jù)匯集產(chǎn)生不同程度的交叉重復(fù)。另外，還應(yīng)明確政府?dāng)?shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)，不斷更新清理數(shù)據(jù)，對有效數(shù)據(jù)歸檔存儲、過期失效數(shù)據(jù)標(biāo)示清楚。

政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)由政府統(tǒng)一發(fā)布、管理，按照數(shù)據(jù)類型統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，確保數(shù)據(jù)的一致性、真實性，并采用優(yōu)化統(tǒng)計方法、監(jiān)控數(shù)據(jù)質(zhì)量等方式提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。同時，政府部門內(nèi)部應(yīng)進(jìn)行數(shù)據(jù)一致性分析與梳理，在技術(shù)上統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集和共享發(fā)布平臺，拓展數(shù)據(jù)傳播和利用渠道，制定各類數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)更新標(biāo)準(zhǔn)。另外，必須要遵循數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，減少數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換，促進(jìn)各業(yè)務(wù)部門、技術(shù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一理解和規(guī)劃政府?dāng)?shù)據(jù)資源，保證高效共享。

目前，為了滿足用戶數(shù)據(jù)需求，發(fā)達(dá)國家在中央政府和地方政府間，普遍建立了政府?dāng)?shù)據(jù)集中管理和整合利用模式，通過多種途徑整合前后臺數(shù)據(jù)資源，并以集中的方式提供給用戶，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨平臺的數(shù)據(jù)服務(wù)。我國在頂層設(shè)計、利用流程管理、資產(chǎn)化管理等方面，需要進(jìn)行前瞻性戰(zhàn)略布局，建立相應(yīng)的政策法規(guī)體系、統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放平臺，大力增進(jìn)行業(yè)與行業(yè)之間、地區(qū)與地區(qū)之間數(shù)據(jù)資源的交流和互動。同時應(yīng)由相關(guān)單位協(xié)調(diào)提供相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)，借助數(shù)據(jù)共享交換平臺，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)社會化利用的收費(fèi)規(guī)定，明確政府?dāng)?shù)據(jù)的使用是否收費(fèi)、如何收費(fèi)等問題。

注重數(shù)據(jù)安全和隱私問題，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度

數(shù)據(jù)安全問題。數(shù)據(jù)具有開放性、關(guān)聯(lián)性等特征，在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)安全屬于非傳統(tǒng)安全。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)高度重視數(shù)據(jù)安全。當(dāng)前，世界各國都非常注重數(shù)據(jù)安全和隱私問題。如美歐一些國家資助大數(shù)據(jù)安全技術(shù)研發(fā)項目，借助互聯(lián)網(wǎng)手段和信息技術(shù)對數(shù)據(jù)情報進(jìn)行監(jiān)控。相較之下，我國對數(shù)據(jù)非傳統(tǒng)安全的重視程度還不夠高。因此，在數(shù)據(jù)跨國流通中，我們應(yīng)注重數(shù)據(jù)安全，妥善解決數(shù)據(jù)安全問題，降低國家安全威脅。比如，包括云服務(wù)提供商在內(nèi)的第三方托管政府?dāng)?shù)據(jù)時，要控制數(shù)據(jù)安全的輻射面，強(qiáng)化數(shù)據(jù)主權(quán)意識。

個人隱私保護(hù)問題。目前，個人數(shù)據(jù)正在成為一種新的資產(chǎn)，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政府能夠收集不同類型的個人數(shù)據(jù)。但同時，政府采用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)大規(guī)模地實施數(shù)據(jù)開發(fā)利用，極有可能會威脅到個人隱私，增加個人信息泄露的可能性。在數(shù)據(jù)聚合過程中，通過不同數(shù)據(jù)集屬性的組合、抽取等途徑，還可能使個人數(shù)據(jù)面臨安全風(fēng)險，即使數(shù)據(jù)在發(fā)布前匿名化，也可能導(dǎo)致敏感數(shù)據(jù)的產(chǎn)生。另外，目前隨著新媒體時代的來臨，人們每次信息活動都會留下數(shù)字痕跡，個別科技公司濫用社交媒體上的個人數(shù)據(jù)，導(dǎo)致個人隱私嚴(yán)重泄漏。目前，在個人信息保護(hù)上，我國相關(guān)規(guī)定分散于各種法律法規(guī)中，還沒有獨(dú)立完整的數(shù)據(jù)保護(hù)法。因此，應(yīng)從法律層面上規(guī)定、明確個人數(shù)據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)，并將個人信息保護(hù)納入相關(guān)法律法規(guī)。

知識產(chǎn)權(quán)問題。數(shù)據(jù)開放許可是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一項重要原則，而數(shù)據(jù)共享造成的產(chǎn)權(quán)不清，則會阻礙數(shù)據(jù)的發(fā)布和共享過程。同時，數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)可能會在未經(jīng)明確許可的情況下，限制第三方重新利用數(shù)據(jù)。因此，只有在政府?dāng)?shù)據(jù)受版權(quán)保護(hù)的情況下，才能允許公眾獲取、重用和傳播數(shù)據(jù)。如，歐盟委員會鼓勵“使用開放許可，最終應(yīng)成為整個歐盟的管理”，并發(fā)布了推薦許可的指南。目前，我國政策對數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)定不多，政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的實施具有一定的難度。在制度層面上，部門信息資源的所有權(quán)尚不明確，數(shù)據(jù)管理權(quán)、使用權(quán)以及信息共享的責(zé)任主體尚未理清。政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站的許可協(xié)議應(yīng)用情況也存在一些問題，采用許可的平臺規(guī)定還不夠詳細(xì)，一定程度上限制了政府?dāng)?shù)據(jù)的利用和再分配，這些情況都是亟需解決的重要問題。

（作者為中共貴陽市委黨校公共管理教研部副主任、副教授）

【注：本文系2018年貴陽市軟科學(xué)課題“貴陽養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸及對策研究”研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

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②高富平、張曉：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邊界如何厘定》，《人民論壇》，2017年第21期。

③許珍：《大數(shù)據(jù)時代國家治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)建路徑——整體性治理的視角》，《廣西社會科學(xué)》，2017年第6期。