《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)的意見》政策解讀

2018年12月25日，省人民政府辦公廳印發(fā)《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)的意見》（湘政辦發(fā)〔2018〕83號），就推進(jìn)全省生態(tài)廊道建設(shè)進(jìn)行了總體部署。現(xiàn)就有關(guān)內(nèi)容解讀如下：

一、生態(tài)廊道建設(shè)政策文件出臺的背景

1、為什么要建設(shè)生態(tài)廊道

我省是一個林業(yè)大省，擁有林地面積1.95億畝，森林覆蓋率59.82%，但我省林業(yè)生態(tài)發(fā)展不平衡、不充分、不完善的問題依然存在。受人為因素影響，湖南森林質(zhì)量總體不高，單就喬木林蓄積量來說，我省僅為全國平均數(shù)的64.8%，不足世界平均數(shù)的三分之一。特別是衡邵干旱走廊、紫色頁巖地區(qū)、鈣質(zhì)巖地區(qū)、石漠化地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對較差，通道兩旁更加明顯。具體體現(xiàn)在水陸通道兩旁的山體，生態(tài)系統(tǒng)單元破碎化，孤島化，有些地方雖然生態(tài)系統(tǒng)單元連通，但缺乏美和景，很多地方只見雜灌，不見森林。隨著社會的進(jìn)步和人民生活水平的提高，綠樹成蔭、鳥語花香的優(yōu)美環(huán)境已成為人們對高品質(zhì)生活的追求，森林質(zhì)量總體不高與人們對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求之間的矛盾愈加凸顯。為貫徹落實黨的十九大精神和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，著力建設(shè)生態(tài)強(qiáng)省，提升生態(tài)競爭實力，滿足人民對美好生活的向往，打造湖南對外窗口形象的靚麗名片，有必要加快建設(shè)生態(tài)廊道，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。在此背景下，經(jīng)省人民政府同意，省人民政府辦公廳出臺了《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)的意見》。

2、建設(shè)生態(tài)廊道的政策依據(jù)和借鑒

一是黨的十九大報告“關(guān)于加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”中明確提出，“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”。

二是《中共湖南省委生態(tài)文明體制改革專項小組關(guān)于印發(fā)<湖南省2018年生態(tài)文明體制改革工作要點>的通知》（湘生體改〔2018〕1號）要求出臺關(guān)于生態(tài)廊道建設(shè)的意見。

三是借鑒上海市出臺的《上海市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市生態(tài)廊道建設(shè)若干意見的通知》（滬府辦〔2018〕15號）。

二、建設(shè)生態(tài)廊道需把握的主要內(nèi)容

1、哪些區(qū)域列入生態(tài)廊道建設(shè)范圍

湖南省七山二水一分田，山川縱橫，河網(wǎng)密布，湘資沅澧四大水系匯入洞庭一湖，流長5千米以上的河流有5341條，總長度9萬公里。道路遍布城鄉(xiāng)，通鄉(xiāng)達(dá)村到戶，高速、國道、高鐵橫穿東西、縱貫?zāi)媳?，僅高速公路通車?yán)锍叹统^了5000公里，已建成通航機(jī)場8座，構(gòu)建了發(fā)達(dá)的水陸空交通網(wǎng)格。要在近期內(nèi)全覆蓋建設(shè)好生態(tài)廊道，無論從財力、人力、物力和時間上都不可能實現(xiàn)。我省根據(jù)實際，《意見》對建設(shè)范圍進(jìn)行了一定的控制，并對山區(qū)、平原區(qū)確定了不同的建設(shè)范圍和分層級建設(shè)原則。提出了省級生態(tài)廊道建設(shè)范圍主要是長江岸線湖南段、“一湖四水”干流及其一級支流兩側(cè)水岸線至第一層山脊線或平原區(qū)2 公里之間的可建區(qū)域，國道、高速公路、鐵路（含高鐵）兩側(cè)至第一重山脊線或平原區(qū)1公里范圍，民用機(jī)場周邊20公里半徑范圍內(nèi)可建區(qū)域。在這些區(qū)域之外，市、縣兩級的生態(tài)廊道如何建設(shè)，由各市州、縣市區(qū)根據(jù)實際情況確定。

2、如何建設(shè)生態(tài)廊道

一是分層級建。生態(tài)廊道建設(shè)分省級、市級、縣級同步推進(jìn)。省級生態(tài)廊道建設(shè)以今年將編制完成的《湖南省省級生態(tài)廊道建設(shè)總體規(guī)劃》為依循，以省級財政投入為主，在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃和空間用途管制基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和綜合治理，著力構(gòu)建以一湖四水，主要交通干道為骨架的省級生態(tài)安全屏障。市級、縣級生態(tài)廊道建設(shè)以各市州、縣市區(qū)為主體，以地市、縣級財政補(bǔ)助為主，依照總體規(guī)劃，結(jié)合本地實際，科學(xué)編制本地區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)規(guī)劃，對廊道建設(shè)空間的具體控制范圍做出準(zhǔn)確界定，明確建設(shè)任務(wù)。省、市、縣三級規(guī)劃編制要求在2019年內(nèi)全部完成，并納入了“湘林杯”考核內(nèi)容。

二是分主體建。生態(tài)廊道建設(shè)區(qū)域由控制線內(nèi)區(qū)域、控制線外區(qū)域和特殊地段組成，按照主體分明，各司其責(zé)的原則開展建設(shè)。國道、高速公路、鐵路（含高鐵）、河流兩旁水岸等控制線范圍內(nèi)的區(qū)域，分別由該區(qū)域主體管轄部門負(fù)責(zé)。如交通部門負(fù)責(zé)國道、高速公路等通道兩旁控制線范圍內(nèi)綠化、提質(zhì)改造；鐵路部門負(fù)責(zé)鐵路（含高鐵）通道兩旁控制線范圍內(nèi)綠化、提質(zhì)改造；水利部門負(fù)責(zé)河流兩旁水岸控制線范圍內(nèi)綠化復(fù)綠。國道、高速公路、鐵路（含高鐵）、河流兩旁等控制線以外的生態(tài)廊道建設(shè)區(qū)域，該區(qū)域政府為建設(shè)主體，林業(yè)部門負(fù)責(zé)該區(qū)域的規(guī)劃設(shè)計、項目協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、檢查驗收。特殊地段指采石場等礦區(qū)、非法港口碼頭、牲畜養(yǎng)殖場、高陡邊坡、采石（砂）場、堆積地、取土場、廢棄工礦地、易地扶貧搬遷騰退的坡耕地、宅基地、空心房、小微濕地等區(qū)域，分別由區(qū)域管轄機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)退出與復(fù)綠，林業(yè)部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)。如自然資源部門負(fù)責(zé)采石場等礦區(qū)退出和復(fù)綠；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)牲畜養(yǎng)殖場的退養(yǎng)和復(fù)綠；林業(yè)部門負(fù)責(zé)小微濕地的保護(hù)和修復(fù)。

3、建設(shè)具體舉措

按照需要什么，建設(shè)什么的原則，我省對生態(tài)廊道建設(shè)提出下列五項具體舉措。一是增綠擴(kuò)量。針對生態(tài)廊道可建區(qū)域內(nèi)存在的宜林荒山荒地和坡耕地，通過實施人工造林、退耕還林還草等措施進(jìn)行增綠擴(kuò)量，做到應(yīng)綠盡綠，擴(kuò)大生態(tài)容量，確保生態(tài)景觀完整。二是森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升。對生態(tài)廊道可建區(qū)域內(nèi)存在的林分樹種單一、結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)功能低下、景觀質(zhì)量不高等短板，通過實施森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升，恢復(fù)和提升生態(tài)防護(hù)功能，構(gòu)建穩(wěn)健的森林生態(tài)系統(tǒng)，打造景觀優(yōu)美、人與自然和諧共生的靚麗通道。三是生態(tài)修復(fù)。針對廊道范圍內(nèi)嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境與景觀的高陡邊坡、采石（砂）場、堆積地、非法港口碼頭、廢棄工礦地以及排污納污等區(qū)域進(jìn)行科學(xué)治理，著力修復(fù)生態(tài)環(huán)境。四是廊道沿線城鎮(zhèn)村莊綠化美化。針對可建區(qū)域內(nèi)廊道沿線城鎮(zhèn)村莊，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)村人居環(huán)境綜合治理等，實施城鎮(zhèn)村莊綠化、庭院美化、污水生態(tài)凈化等工程。五是自然保護(hù)地的保護(hù)與恢復(fù)。自然保護(hù)地和歷史文化名鎮(zhèn)具有最重要的保護(hù)、科研和利用價值，由于生境碎化，影響了自然保護(hù)地之間的物種基因交流和不同生態(tài)源地之間的連接，通過建設(shè)生態(tài)廊道，可以使這些重要生態(tài)功能區(qū)能有機(jī)聯(lián)系，保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性，確保歷史文化與自然生態(tài)永續(xù)利用。

三、關(guān)于建設(shè)用地和資金要求

1、保障建設(shè)用地?！兑庖姟诽岢?，除廊道兩旁林地用于廊道建設(shè)外，將第一重山脊或平原區(qū)200米可視范圍內(nèi)存在部分水土流失嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害隱患大，土質(zhì)差、糧食產(chǎn)量低的坡耕地、嚴(yán)重污染耕地、易地扶貧搬遷騰退坡耕地和宅基地等，無論是基本農(nóng)田還是非基本農(nóng)田，優(yōu)先調(diào)整為廊道建設(shè)用地，以解決生態(tài)廊道綠化盲區(qū)與斷帶問題。

2、落實建設(shè)資金?！兑庖姟芬?guī)定，生態(tài)廊道建設(shè)資金以財政投入為主，自籌為輔，省級生態(tài)廊道建設(shè)資金以省財政補(bǔ)助為主，屬地自籌為輔；市州、縣市區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)資金以市州、縣市區(qū)為主，省級財政從林業(yè)專項中按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。省直有關(guān)部門將制定《省級生態(tài)廊道補(bǔ)助資金考核管理辦法》，嚴(yán)格資金補(bǔ)助撥付制度，充分發(fā)揮資金效益。

四、關(guān)于生態(tài)廊道建設(shè)的保障措施

1、明確主體責(zé)任。生態(tài)廊道是全省的網(wǎng)狀生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，是一個綜合性、系統(tǒng)性、全域性的龐大工程，不是哪個部門一家之力所能完成的，需要一個強(qiáng)有力推手，需要整合各方力量，為廊道建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。《意見》提出了各級政府是生態(tài)廊道建設(shè)的主體，相關(guān)部門按照職責(zé)分工，各司其責(zé)、各負(fù)其責(zé)，共同推進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)。

2、建立資金投入機(jī)制。綜合考慮我省財政狀況和生態(tài)廊道建設(shè)實際，僅靠政府財政投入遠(yuǎn)不能達(dá)到我省生態(tài)廊道建設(shè)目標(biāo)。為此，《意見》提出了建立多渠道投入、多部門協(xié)作、多方面參與的生態(tài)廊道建設(shè)投入機(jī)制，積極整合各渠道資金，加大投入力度。旨在創(chuàng)造財政投入帶動、項目資金補(bǔ)充、相關(guān)政策保駕護(hù)航、全社會共同參與的投入機(jī)制。

3、突出科技支撐。生態(tài)廊道建設(shè)不是簡單的造林或綠化，也不是綠色通道建設(shè)“翻燒餅”，而是一項系統(tǒng)性的生態(tài)建設(shè)和修復(fù)過程。因此，《意見》聚焦生態(tài)建設(shè)孤島化、破碎化和綠化斷帶等問題，提出強(qiáng)化科技支撐，加強(qiáng)科技創(chuàng)新和先進(jìn)技術(shù)在良種選育、樹種搭配、造林模式的貢獻(xiàn)率；構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)服務(wù)平臺，建立科學(xué)完備的監(jiān)測與評價體系，科學(xué)評價生態(tài)廊道建設(shè)成果；加強(qiáng)生態(tài)廊道建設(shè)人員能力培訓(xùn)，提升管理水平。

4、健全管護(hù)制度。林業(yè)“三分造、七分管”。為確保生態(tài)廊道建設(shè)成效，《意見》提出建立生態(tài)廊道管護(hù)長效機(jī)制，提升管護(hù)水平。禁止商業(yè)性林木采伐，加強(qiáng)森林資源保護(hù)。建立健全檔案管理制度，做到專人、專柜、專管。

5、做好宣傳引導(dǎo)。生態(tài)廊道建設(shè)是全民參與，造福全民的大事，各級政府和有關(guān)部門要大力開展公共宣傳，正確引導(dǎo)社會大眾，人民群眾也要增強(qiáng)社會責(zé)任感，做生態(tài)廊道建設(shè)的宣傳者、建設(shè)者，共建、共護(hù)生態(tài)廊道。