司法體制改革背景下主辦偵查員制度構建與完善
——基于S省D縣主辦偵查員制度運行情況的調研

馬李芬

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國若干重大問題的決定，明確“完善主審法官、合議庭、主審檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”。在這一大背景下，一些地方公安機關開展了主辦偵查員制度的試點工作。筆者及課題組成員對作為試點單位的S省D縣主辦偵查員制度運行的情況進行了調研①。

一、S省D縣主辦偵查員制度模式

D縣地處S省西南部，經濟條件在全省內，屬于中等狀況。全省共有170多個縣、市、區(qū)，2016年D縣級經濟綜合評價排位居于80多位。近兩年來，該縣GDP一直處于上升狀況。2018年10月22日，該縣入選全國農村一二三產業(yè)融合發(fā)展先導區(qū)創(chuàng)建名單。

（一）確立主辦偵查員遴選辦法

D縣公安局確立了主辦偵查員選拔制度，由政工監(jiān)察室、刑偵大隊、法制大隊來負責具體的實施。在選拔時，嚴格遵循公平、公正、公開的原則，在審核符合基本條件的偵查員基礎上，再通過筆試和現場勘查考試，結合往年辦案能力和質量進行遴選，選拔出來后，公安局局黨委集體研究決定后發(fā)布公示，公示期滿，無異議者頒發(fā)主辦偵查員資格證書。調研了解到，D縣公安局在職民警100名，而根據條件遴選出的一級偵查員僅2名，二級偵查員僅13名，三級偵查員僅17名。

（二）制定主辦偵查員考核制度

D縣公安局成立了主辦偵查員考核小組，由公安局局長任考核小組組長，政委、常務副局長任考核小組副組長，縣局黨委委員、紀委、刑偵大隊、法制大隊負責人任小組成員，考核小組負責全局主辦偵查員的考核工作。對主辦偵查員的考核實行每季度開展一次，年終以每次考核累計匯總，考核實行百分制，基礎分為100分。

考核內容：主要包括執(zhí)法辦案能力考核，依據主辦偵查員的年辦案數、批捕人數、起訴人數、辦案質量等方面；統(tǒng)籌協(xié)調能力考核，依據主辦偵查員在案件辦理中與領導、協(xié)辦偵查員溝通協(xié)調能力及警民關系能力建設；崗位履職能力考核，依據主辦偵查員在案件辦理中的工作責任心、工作積極性和工作創(chuàng)新能性；廉潔自律考核，依據主辦偵查員在案件辦理中是否存在辦理關系案、人情案，是否接受請吃、請喝，是否收受財物等違法、違紀行為。

在考核方式上，對刑事案件、行政案件分類進行案件質量考核（見表1、表2）：

表1 2017年第三季度刑事案件個案積分考核

表2 2017年第三季度行政案件個案考核得分

明確考核結果對主辦偵查員的影響：依據《XX縣公安局案件主辦偵查員工作規(guī)定》，主辦偵查員實行年度考核制，有相關情形的取消主辦偵查員資格，兩年內不得再次任用為主辦偵查員；主辦偵查員辦理的案件實行積分管理，與執(zhí)法質量及個人績效掛鉤，對于工作成績突出的主辦偵查員，按照《中華人民共和國公務員法》和《公安機關人民警察獎勵條令》規(guī)定，在立功、受獎、晉職、晉級評先權優(yōu)方面實行優(yōu)先和傾斜，同等條件下予以優(yōu)先考慮。如，對于副主任科員、主任科員等非領導職務的晉升，同等條件下主辦偵查員優(yōu)先；職務與職級并行后，按照相關規(guī)定，主辦偵查員優(yōu)先。推薦為刑偵大隊、經偵大隊和禁毒大隊大隊長，必須具有一級主辦偵查員資質；推薦為各派出所所長的，必須具有二級主辦偵查員資質。

（三）實行對人對案的分類管理

D縣公安局在案件管理上，實行主辦偵查員與案件對應分類、分級。依據《XX縣公安局案件主辦偵查員分級管理辦法》規(guī)定：一級偵查員主辦一般刑事案件、系列團伙案件、八大重特大刑事案件等案件；二級偵查員主辦一般刑事案件、系列團伙案件、疑難復雜案件；三級偵查員只能主辦一般刑事案件。

（四）規(guī)定主辦偵查員辦案職權與職責

規(guī)定主辦偵查員辦案職權：案件由辦案部門領導指定主辦偵查員，在案件辦理過程中，一般不得隨意變更主辦偵查員，確需變更的，必須由辦案部門領導重新指定。主辦偵查員接受指定后，有權在本部門挑選協(xié)辦偵查員，有權指揮協(xié)辦偵查員開展案偵工作；組織人員開展現場勘查，進行臨場分析，作出分析意見；必要時，有權要求刑事技術部門、情報信息部門提供幫助和服務；有權要求依法使用其他偵查方式或措施為偵辦案件服務；對于重大事項或者疑難問題，有權提請疑難復雜案件會商討論決策。

規(guī)定主辦偵查員辦案職責：主辦偵查員是刑事案件的主辦人和主要責任人，對立案、偵查、移送起訴、案件保管等工作負責。具體包括：受理案件后，制定案件初查計劃，開展初查工作，對于符合立案條件的，及時立案，對于不符合立案條件的不予立案；按照法定程序進行偵查、取證：組織或會同刑技人員現場勘查、組織現場訪問、組織有關痕跡物證鑒定，并根據案情需要提出是否采取緊急措施的意見；組織實施偵查工作，主持案情分析會，制定偵查方案，提出偵查措施的運用；組織對被害人、證人詢問，組織對物證、書證等其他證據進行收集、固定及贓物贓款的追繳和扣押；組織對嫌疑人進行抓捕和訊問，訊問后，提出是否采取強制措施及采取何種強制措施的建議；負責卷宗的初步審查、補充完善證據；組織對全案證據審核、卷宗裝訂、保管、移送；負責收集、上報案件信息；對于需要補充偵查的，及時組織補充偵查；對于已偵破案件，依法定程序移送起訴。對于未破案件，主辦偵查員要按照辦案程序，做好相關材料和證據的收集，對案件材料及時歸檔并隨時關注案件線索或證據情況，力爭實現破案。主辦偵查員對主辦案件中涉及的案件物品，要做好保管和移交工作。

規(guī)定違反職責的處理：依據《XX縣公安局案件主辦偵查員工作規(guī)定》，主辦偵查員有違紀、違法、失職等情況的，根據具體情形暫停主辦偵查員資格，暫停時間為6個月，暫停期滿后考核合格可恢復資格，不合格的則一律取消主辦偵查員資格。

二、S省D縣主辦偵查員制度運行成效

D縣主辦偵查員制度在當地試行了兩三年時間，模式已經相對成熟，機制也較暢通，效果較好。

（一）為當地公安機關贏得了贊譽

由于當地主辦偵查員制度運行狀況較好，國家、省廳層面的報刊對此進行了宣傳報道；當地的運行模式也被一些專家、學者研究并在相關期刊雜志中介紹（如，江蘇警官學院學報2016年第3期）；不少兄弟省市單位都前來參觀、學習；試點單位連續(xù)三年獲得全省執(zhí)法示范單位。

（二）偵破了一些重特大案件，極大程度提升了辦案質量與效率

在主辦偵查員模式的引領下，當地公安機關成功破獲全省最大假煙案、XXX重大制毒案（繳獲合成病毒26.8公斤）、XX“2.5”生產銷售偽劣產品案、“X.XX”系列盜竊摩托車案等一系列重特大案件。以2015到2017年的逮捕、起訴案件數量對比為例，也可以看出案件的質量與效率（見表3）。

表3 近三年逮捕、起訴案件數量對比

（三）對于主辦偵查員自身，一定程度上提升了政治、經濟待遇

通過主辦偵查員制度，提高了民警辦案的主觀能動性，無論是偵破現案，還是查積案、挖隱案，民警都全力以赴。試點單位已經形成人人爭當主辦偵查員的良好氛圍。在提升干部時，也嚴格要求必須具備主辦偵查員資格。制度的試運行得到了當地黨委政府的大力支持，在年底績效考核時單獨抽出一部分資金作為主辦、協(xié)辦偵查員獎勵。根據積分考核,有的主辦偵查員一年獲得多達22000余元的獎金。

三、S省D縣主辦偵查員制度運行中面臨的困境

（一）主辦偵查員缺乏相應權力，相應責任及追責難以落實

D縣主辦偵查員制度在運行過程中，存在與其他不少試點單位類似的困境。在主辦偵查員權力方面，案件的審批仍然是實行多級行政層級審批模式，主辦偵查員沒有發(fā)言權，法制部門代為行使實質審批權的情況普遍存在。多層級審批使辦案責任高度分散，容易形成多人負責，出了問題誰都不負責的格局，且在偵查工作中容易受到干預和影響[1]。

對于主辦偵查員追責及在什么情況下免責，沒有明確標準，也往往沒有真正去落實。

（二）主辦偵查員的考核體系還難以完善

考核系數上（見表一、表二），行政案件的系數為0.5，刑事案件系數為1，這不免有一刀切的嫌疑；在考核內容上，以案件起訴數、起訴人數、批捕人數、辦案質量等，也不盡客觀、不好評價；有的警種在這種考核模式下會吃虧；在考核周期上，一定程度上還有失公平。

（三）激勵不足且缺乏長效保障機制

筆者調研的D縣，由于這是全省的試點，省、市、D縣領導都非常重視，加之當地經濟條件還算不錯，主辦偵查員人數也不多，當地政府在年終績效考核中多給公安局劃撥了幾十萬。因此，主辦偵查員的獎金才有了著落。以2017年補貼為例，其實也不難發(fā)現一些問題。

表4 2017年主辦偵查員積分考核

由上表了可看出，獎勵是非常有限的，主辦偵查員人均獎金全年從4000到22000不等。但即便是得了22000，可能是幾個案件甚至數十個案件的積分總獎金，主辦偵查員還要拿回去與協(xié)辦偵查員分，最后一年分到手的也不過三兩千。那么，只有四千總獎金的主辦偵查員一年到手的就更不用說了。

四、S省D縣主辦偵查員制度運行陷于困境的原因分析

（一）現有法律規(guī)范、體制機制及相關制度不健全

1.法律層面存障礙，體制機制不健全。D縣主辦偵查員制度運行中，主辦偵查員的權力難以全面、真正落實，一個主要原因就是法律層面障礙：現有法律法規(guī)只確認偵查人員、辦案部門負責人以及公安機關負責人在刑事案件偵查中的權力和義務，沒有主辦偵查員的概念，更沒有對主辦偵查員的地位和職權作出明確規(guī)定。同時按照法律規(guī)定，案件的審批只能由縣級以上公安機關負責人或辦案部門負責人批準。這就意味著主辦偵查員如果不是公安機關負責人或辦案部門負責人，就沒有權力批準一些偵查措施的執(zhí)行而由此可能貽誤戰(zhàn)機。主辦偵查員制度的運行，還面臨體制、機制層面障礙：條塊結合，以塊為主，行政首長負責制等體制、機制障礙。

2.追責、免責制度不健全。對于主辦偵查員追責制度不明晰：籠統(tǒng)規(guī)定，如果主辦偵查員主觀上有過錯、有故意或重大過失。但是這些應該如何來具體認定，又執(zhí)行什么樣標準？目前，理論與實務部門都沒形成共識；主辦偵查員是否存在實質性事實認定錯誤，那么何為“實質性事實”，這還需要詳細的界定。追責機制還面臨諸多問題。如：調查機構構成如何更合理，調查人員專業(yè)水平是否能達到，調查人員是否能保證公平、公正？主辦偵查員免責制度不明確：籠統(tǒng)規(guī)定，由于認識偏差或水平限制，造成一般過錯，那么何為“認識偏差”，何為“水平限制”，何為“一般過錯”，沒有界定；籠統(tǒng)規(guī)定，由于偵查人員技術性錯誤，如受到客觀條件限制，何為“技術性錯誤”，何為“技術水平限制”，這些又是如何具體認定？

（二）考核標準本身不易量化，考核周期設定難以科學化

1.部分考核標準本身不易量化。設定行政案件的系數為0.5、刑事案件系數為1。事實上，就算是行政案件，有的處理起來卻相當棘手，費時費力。有的刑事案件辦起來卻較簡單。比如，有直接證據證明的案件。再如，稍一深挖就帶出一串的盜竊等案件。反之，涉嫌偽劣商品、金融、毒品犯罪案件比傳統(tǒng)刑事案件偵辦周期長，同樣偵辦一起經濟、毒品案件要付出更多精力和時間，工作量不亞于八類惡性案件。在考核中，治安警種往往會吃虧，治安既要承擔刑事案件，還有更多的、計不了分的“雜事”要處理，而其卻牽涉更多的時間、精力。在考核內容上，也難以客觀。對于考核點，如案件起訴數、起訴人數、批捕人數、辦案質量等。有的可以量化打分，比如，案件起訴數、起訴人數、批捕人數，可是對于執(zhí)法質量、執(zhí)法辦案能力、統(tǒng)籌協(xié)調能力、崗位履職能力等問題，卻不好量化，不同考核人員對于同一主辦偵查員卻可能打出不同的分，這中間難免存在感情分、關系分。在實踐中，確實難以做到真正的公平。

2.考核周期設定不易做到科學化。以一年為一個考核周期，對經偵、禁毒等警種不好考核。刑偵、治安等警種辦案所需要周期相對較短，而禁毒、經偵等警種辦理的案件相對需要周期較長。

（三）部分單位領導思想上存在障礙或者地方財政困難

就單位領導而言，有的地方看到走在前面的法官、檢察官制度的改革困難重重，一方面心存畏難情緒，另一方面持觀望心理。同時，有些領導不愿意“放權”或不放心“放權”。所以，從單位領導層面，對于主辦偵查員制度的運行積極性不高。同時，由于沒有頂層的具體設計與支持，有的地方經濟條件有所限制，去爭取專項經費也較困難。所以，主辦偵查員制度運行經費也存在問題。

五、解決主辦偵查員制度運行困境的辦法

（一）完善法律、法規(guī)及其他相關制度，嚴格落實相關規(guī)定

1.確立主辦偵查員的業(yè)務屬性。從法律層面、從體制機制層面，應當理順關系。應當明確主辦偵查員的業(yè)務屬性，而非行政屬性。在主辦偵查員制度中，主辦偵查員代表的是偵查業(yè)務力，突出的是其在偵查辦案中的地位和作用，而非一種行政級別或行政職務，其依然受行政長官領導[2]。對于審批、職責等制度，可在細化責任、嚴格操作規(guī)范的前提下，適當放權，讓主辦偵查員真正享有決定權、審批權、免責權。

2.維護主辦偵查員執(zhí)法權威。嚴格落實2019年2月1日起施行的《公安機關維護民警執(zhí)法權威工作規(guī)定》，民警依法履職對公民、法人或者其他組織合法權益造成損害的，民警個人不承擔法律責任，由其所屬公安機關按照國家有關規(guī)定對造成的損害給予補償。

3.明確責任及追責標準。公安機關應當根據行為事實、情節(jié)、后果，綜合考慮主客觀因素，客觀評價民警行為性質，區(qū)分執(zhí)法過錯、瑕疵、意外，依法依規(guī)作出責任認定。對于民警行為是否屬于依法履行職責、行使職權行為，以及執(zhí)法是否存在過錯等問題存在較大爭議的，公安機關維護民警執(zhí)法權威工作委員會應當組織相關專業(yè)人員成立專家組進行審查，出具書面論證意見。明確主辦偵查員追責、免責情形：對主辦偵查員主觀上有過錯，有故意或重大過失進行具體認定；對實質性事實認定錯誤作出界定。明確主辦偵查員在什么情況下可以免責：對認識的偏差或水平的限制作出界定，對何為一般過錯進行細化；對技術性錯誤進行界定?？茖W、合理設置調查機構，對調查人員專業(yè)水平進行認定，設置保證其公平、公正的舉措。

有的試點公安機關制定了《主辦偵查員制度規(guī)定》，在規(guī)定中列舉了辦案民警的責任清單，而且將責任清單進一步細化，推出了《刑事類案件證據手冊》和《刑事案件分類偵查流程》。主辦偵查員只要按照證據手冊和偵查流程的內容和程序做了，并且做到位了，即便以后發(fā)現案件有問題，也可免于承擔責任。（此段資料來源于相關公安機關）這些做法也值得借鑒。

（二）完善考核體系，加強對主辦偵查員的監(jiān)督

1.完善考核體系。在考核系數設定上設置一個上下的幅度，可根據其實際工作量作相應的加法或減法；對于按照現在制度考核，可能會吃虧的警種，對于非刑事偵查、行政辦理的其他工作，可適當給予一定的分數認定；對于辦案周期長的警種，可根據其具體的完成量給予打分或者將周期延長到兩年或三年，而平時給予平均分。

當然，在運行中，還要邊執(zhí)行，邊改進、完善，要盡可能預見到制度執(zhí)行過程中可能出現的問題和瓶頸并及時加以解決。

2.完善對主辦偵查員的監(jiān)督制度。確立了主辦偵查員業(yè)務屬性后，主辦偵查員的權力得以兌現，但更應該從監(jiān)督層面避免其亂作為或不作為。因此，除了原先公安局內部的監(jiān)督外，還應該完善外部監(jiān)督。通過設置主辦偵查員的投訴質詢機制，使犯罪嫌疑人及其辯護律師、被害人、人民群眾遇到情況能及時向有關部門投訴，提出異議，并將投訴納入到對主辦偵查員的考核機制里，全面加強對主辦偵查員工作流程的管控[3]。

（三）落實長效的保障機制

1.落實長效的經費保障機制。缺乏頂層機制保障，沒有獎勵保障的長效機制，一旦現有獎勵保障來源不暢，制度肯定難以繼續(xù)運行。因此，要從中央到地方，真正高度重視，這筆激勵經費可以由省財政作為專項列支（必須保障且費用還不能太低）。

2.落實主辦偵查員職業(yè)保障機制。落實與責權相一致的主辦偵查員職業(yè)保障機制，應包括較高的薪酬保障、較好的政治待遇保障、充足的辦案經費保障和完善的職業(yè)教育保障[4]。

筆者在調研中，當地公安機關強烈呼吁：一是在職務、職級改革中，是否把主辦偵查員相關激勵措施納入；二是如果連續(xù)幾年評為優(yōu)秀主辦偵查員的，可以提前破格晉級、晉銜；職務、職級并行后，按照相應規(guī)定，主辦偵查員優(yōu)先。

[注釋]：

①本文所涉數據及圖表（因篇幅原因，部分圖表只截取部分）均來自D縣公安機關。特別敬告：請勿轉載。