支持農(nóng)房改造項(xiàng)目的模式探索

李先鋒/中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行宿遷分行宿豫支行

宿豫新莊鎮(zhèn)朱瓦村新建的農(nóng)民集中居住區(qū) 徐明國(guó)/視覺(jué)江蘇

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，作為服務(wù)鄉(xiāng)村振興主力軍的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，如何結(jié)合各地實(shí)際，拓寬業(yè)務(wù)，加快創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，是各級(jí)農(nóng)發(fā)行面臨的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)而又緊迫的課題。

宿遷農(nóng)發(fā)行支持農(nóng)民集中住房建設(shè)探索

宿遷是江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，為貫徹落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，順應(yīng)農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的向往，宿遷市委市政府、宿豫區(qū)委區(qū)政府相繼出臺(tái)了農(nóng)房改造實(shí)施意見(jiàn)和三年行動(dòng)計(jì)劃。宿豫區(qū)大興鎮(zhèn)政府根據(jù)宿豫區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)周馬新型社區(qū)，主要安置周馬村、先進(jìn)村、桃源村三個(gè)村村民。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行宿遷市分行創(chuàng)新思路，主動(dòng)對(duì)接，探索了政策性金融支持農(nóng)民集中住房建設(shè)的“村委會(huì)統(tǒng)規(guī)代建模式”。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)充分尊重農(nóng)民意愿，可以“統(tǒng)規(guī)代建”，也可由農(nóng)戶(hù)按照統(tǒng)一規(guī)劃自行建設(shè)。宿豫區(qū)大興鎮(zhèn)按照“2+2+1”模式確定了建設(shè)計(jì)劃，周馬新型社區(qū)列入鎮(zhèn)政府2018年度實(shí)施計(jì)劃，并被市政府列為全市示范項(xiàng)目。按照村民自愿的原則，周馬村、先進(jìn)村、桃源村三個(gè)村村民分別召開(kāi)村民大會(huì)，經(jīng)討論，確定周馬新型社區(qū)住房建設(shè)選擇“統(tǒng)規(guī)代建”方式，由村民委員會(huì)委托宿遷市宿豫區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司全過(guò)程代建。該公司根據(jù)政府統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等要求，與大興鎮(zhèn)周馬村、先進(jìn)村、桃源村簽訂“統(tǒng)規(guī)代建”協(xié)議，并由大興鎮(zhèn)政府監(jiān)督實(shí)施。公司依據(jù)代建協(xié)議向農(nóng)發(fā)行申請(qǐng)貸款，主要用于農(nóng)房建設(shè)。按照統(tǒng)歸代建協(xié)議約定，住房全部建成后，大興鎮(zhèn)政府受村民及村委會(huì)委托將村民拆遷款及購(gòu)房尾款直接支付給宿豫區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司用于回購(gòu)房屋，公司以房屋回購(gòu)款歸還貸款。

“村委會(huì)統(tǒng)規(guī)代建”模式分析

村委會(huì)代建符合法理。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法總則》第九十六條“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人”，第一百零一條“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)”；依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第八條“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”。村民委員會(huì)依據(jù)村民大會(huì)決議，與宿豫區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司簽訂統(tǒng)規(guī)代建協(xié)議，協(xié)議合法有效。

項(xiàng)目建設(shè)符合政策要求和農(nóng)民意愿。江蘇省《關(guān)于加快改善蘇北農(nóng)民群眾住房條件推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見(jiàn)》,要求“農(nóng)民居住去向、建設(shè)或安置方式、房屋形式和具體戶(hù)型等，應(yīng)由農(nóng)民自主選擇，重要事項(xiàng)須經(jīng)村民代表會(huì)議審議同意”。村民委員會(huì)依據(jù)村民大會(huì)決議，自主選擇在村民集體所有的土地上按照政府統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等要求建房，鎮(zhèn)政府作為監(jiān)督管理方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理和服務(wù)，保證該項(xiàng)目符合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，符合相關(guān)政策要求。

信貸資金風(fēng)險(xiǎn)可控。宿豫區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司受村委會(huì)委托，代建周馬新型社區(qū)，屬該公司自營(yíng)性經(jīng)營(yíng)行為，村委會(huì)屬村民自治組織，委托行為與政府無(wú)關(guān)；貸款還款來(lái)源于村民拆遷補(bǔ)償資金和購(gòu)房?jī)r(jià)差款，資金性質(zhì)為村民自有資金，不違反現(xiàn)行的政府負(fù)債相關(guān)規(guī)定，不涉及政府債務(wù)；代建房屋均落實(shí)了回購(gòu)對(duì)象，還款來(lái)源資金由鎮(zhèn)政府監(jiān)管并支付，能夠確保資金專(zhuān)款專(zhuān)用，代建資金來(lái)源可靠。宿豫區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司公司作為國(guó)有平臺(tái)公司，實(shí)體化運(yùn)作能力較好，具有相應(yīng)的工程建設(shè)資質(zhì)，自身現(xiàn)金流狀況良好，并有國(guó)有公司對(duì)貸款提供擔(dān)保，貸款的第一、第二還款來(lái)源可靠，貸款風(fēng)險(xiǎn)可控。

“村委會(huì)統(tǒng)規(guī)代建”模式可行，但也有其局限性：一是項(xiàng)目模式的適用范圍有限。項(xiàng)目建設(shè)用地性質(zhì)為集體建設(shè)用地，村委會(huì)只能在村集體建設(shè)用地上統(tǒng)規(guī)代建，對(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、以國(guó)有出讓或劃撥用地的農(nóng)民集中居住項(xiàng)目不適用。二是項(xiàng)目公共配套設(shè)施未納入支持范圍。新型農(nóng)村社區(qū)配套的服務(wù)中心、幼兒園、衛(wèi)生醫(yī)療中心等公共配套暫時(shí)無(wú)相關(guān)配套政策，未納入信貸支持范圍，需要政府進(jìn)行配套建設(shè)。

農(nóng)發(fā)行支持農(nóng)房改造項(xiàng)目的思考

農(nóng)發(fā)行支持農(nóng)民集中居住“村委會(huì)統(tǒng)規(guī)代建”模式是一次新的嘗試，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，最終效果也有待時(shí)間檢驗(yàn)。但創(chuàng)新試點(diǎn)對(duì)基層農(nóng)發(fā)行進(jìn)一步服務(wù)鄉(xiāng)村振興工作，有一定的啟示和借鑒。

順應(yīng)政策要求，增強(qiáng)發(fā)展意識(shí)。服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行新時(shí)代支農(nóng)工作的總抓手和核心使命。從政府層面看，鄉(xiāng)村振興時(shí)間跨度長(zhǎng)、實(shí)施范圍廣、涉及人口多，需要大量的資金支持。而加快改善農(nóng)村住房條件，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民集中居住，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分?；鶎愚r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要認(rèn)清形勢(shì)、把握趨勢(shì)，克服等待觀望情緒，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到國(guó)家和上級(jí)行的政策要求上來(lái)。適應(yīng)形勢(shì)要求，把農(nóng)民集中居住作為支持鄉(xiāng)村振興的切入點(diǎn)，加大信貸支持力度。同時(shí)，積極圍繞農(nóng)民集中居住后續(xù)的土地復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、人居環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等，延伸信貸支持鏈條?？梢哉f(shuō)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行只要把握住鄉(xiāng)村振興的政策機(jī)遇，主動(dòng)加大信貸支持，必將開(kāi)拓出屬于自身業(yè)務(wù)發(fā)展的“藍(lán)?！薄?/p>

抓住主要矛盾，創(chuàng)新發(fā)展思路。當(dāng)前，國(guó)家嚴(yán)格清理規(guī)范地方政府債務(wù)、金融監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化監(jiān)管措施、外部政策環(huán)境持續(xù)收緊，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行近幾年的中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款主要采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，項(xiàng)目運(yùn)作模式單一，受政府債務(wù)管理政策影響大。解決問(wèn)題，最重要的是打通投融資通道，解決“融資模式”和“還款資金來(lái)源”兩方面的問(wèn)題。在融資模式上，打破一放款就找政府兜底的觀念、打破放款就是十幾億、幾十億的大額度觀念、打破長(zhǎng)期限的觀念，真正面向市場(chǎng)，遵循項(xiàng)目建設(shè)規(guī)律和銀行規(guī)律，按照自營(yíng)性模式確定貸款品種、額度和貸款期限。在還款資金來(lái)源上，按市場(chǎng)化方式，將財(cái)政資金與項(xiàng)目還款資金有效切割，如農(nóng)民集中住房的銷(xiāo)售收入、營(yíng)業(yè)性用房的租金收入等，不擴(kuò)大政府債務(wù)。

加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，搭建發(fā)展平臺(tái)。首先，要加強(qiáng)上下級(jí)行之間的協(xié)調(diào)。宿遷農(nóng)民集中住房建設(shè)的“村委會(huì)統(tǒng)規(guī)代建”模式能夠得到政府、銀監(jiān)部門(mén)等多方面認(rèn)可，離不開(kāi)上下級(jí)行之間的協(xié)調(diào)溝通。項(xiàng)目推進(jìn)期間，省、市行領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)多次赴宿豫調(diào)研，為基層行提供政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；省、市、縣三級(jí)行在項(xiàng)目模式擬定、貸款方式選擇以及貸款流程申報(bào)等方面反復(fù)協(xié)商、密切配合，為項(xiàng)目順利推進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，要加強(qiáng)銀行和地方政府的協(xié)調(diào)。農(nóng)民集中居住項(xiàng)目離不開(kāi)地方政府的推動(dòng)，各基層行要主動(dòng)向地方政府匯報(bào)，主動(dòng)參與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制，只有科學(xué)規(guī)劃、提前介入項(xiàng)目方案論證，加強(qiáng)相關(guān)制度和法律體系的建設(shè)等，為業(yè)務(wù)開(kāi)展創(chuàng)造有利條件，才能更好的將項(xiàng)目融資模式與銀行貸款品種有效銜接，更好的從源頭上防控風(fēng)險(xiǎn)。第三，要加強(qiáng)銀行和企業(yè)之間的協(xié)調(diào)。銀企要暢通交流渠道，共同做好需求測(cè)算、手續(xù)落實(shí)和資金支付等相關(guān)工作。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)針對(duì)農(nóng)村集體土地上住房項(xiàng)目的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，完善制度體系，簡(jiǎn)化操作流程，為企業(yè)提供針對(duì)性和個(gè)性化的金融服務(wù)。

堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)，落實(shí)風(fēng)控措施。在自營(yíng)性項(xiàng)目模式下，由于缺少政府兜底，各基層行要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，落實(shí)風(fēng)控措施，確保不留后遺癥。一是項(xiàng)目必須切實(shí)可行。農(nóng)民集中居住項(xiàng)目本身必須符合鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，各項(xiàng)行政審批手續(xù)必須合規(guī)齊全，能夠真正促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，改善農(nóng)民生活條件和農(nóng)村面貌。二是優(yōu)選借款主體。選擇資產(chǎn)實(shí)力較強(qiáng)、實(shí)體化運(yùn)作的客戶(hù)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況的分析，尤其是借款人綜合收益的還款能力分析。三是落實(shí)真實(shí)有效的擔(dān)保措施。能夠落實(shí)有效資產(chǎn)抵押和擔(dān)保的，應(yīng)優(yōu)先落實(shí)抵押擔(dān)保措施，包括落實(shí)政府擔(dān)保公司或國(guó)有企業(yè)的擔(dān)保。四是健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。要有適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新容忍度，鼓勵(lì)創(chuàng)新，允許失誤，提升創(chuàng)新政策實(shí)踐活力，減少政策調(diào)整變動(dòng)引起的創(chuàng)新阻力，加快信貸產(chǎn)品調(diào)整，充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)基層行干部職工的創(chuàng)新激情。□